第三条 起诉权利的保障（新增）

【条文主旨】

本条是关于行政起诉权利保障的规定。

【修改要点】

在修法过程中，各方面对本条第一款的意见建议主要是：（1）行政诉讼面临的“三难”，最突出的是立案难。公民、法人或者其他组织与政府机关及其工作人员产生纠纷，行政机关不愿当被告，人民法院不愿受理，导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道，在有些地方形成了“信访不信法”的局面。建议明确人民法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利。（2）有的提出，完整的诉权包括起诉权、请求裁判权与获得公正裁判的权利，起诉权只是其中之一。在行政诉讼中，起诉得不到受理、案件久拖不决、不能公正裁判等问题较为突出，应当在本条中明确对当事人诉权的保护，将“起诉权利”修改为“行政诉权”。（3）有的建议加强人大和检察机关对立案环节的监督来解决立案难问题，进一步细化人民法院不受理的法律责任及救济途径。（4）有的建议建立立案登记备案制度，并通过电话和网络等方式方便当事人查询。（5）有的建议将“应当受理的行政案件”修改为“符合受理条件的行政案件”，理由是“应当”具有主观性，一方认为应当受理，另一方认为不应当的，容易形成争执。

对于本条第二款，各方面的意见建议主要是：（1）解决立案难应当引入外部监督机制，建议增加规定：“人民检察院发现行政机关有干预、阻碍人民法院受理、审理、执行行政案件的，应当向行政机关提出检察建议，并可以视情况提请有权机关追究责任人员的法律责任。”（2）有的建议，将该款修改为：“任何组织及个人不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。”

对于本条第三款，各方面的意见建议主要是：（1）有的认为，行政机关负责人出庭应诉制度，国务院和最高人民法院已经走在了前面，实践证明效果是好的，应当在立法中明确。（2）有的认为，行政机关负责人往往比较忙，无暇顾及这项工作。（3）有的建议规定行政机关负责人出庭应诉。理由是行政机关负责人在法庭上直面行政相对人，可以更直接、更及时地发现本部门工作中存在的问题和不足，更有效地提高依法行政水平。更为重要的是，行政机关负责人出庭应诉，可以倒逼行政机关领导和行政机关工作人员提高自身的依法行政意识和水平。从某种意义上讲，每一次行政机关负责人出庭应诉就是一堂活生生的法制教育课，同时也是一场实实在在的依法行政考试。行政机关负责人一次出庭的效果往往超过听十次普法讲座的效果。（4）有的建议进一步细化有关规定，督促其出庭应诉。（5）有的提出，行政机关负责人不能出庭应诉的，应当说明法定事由并应当经过法院同意。（6）有的提出不能规定“不能出庭的，也可以委托行政机关相应的工作人员出庭”，因为这一规定将使行政机关负责人出庭应诉制度落空。（7）有的提出，行政机关负责人出庭应诉反而会加强行政干预，不利于司法公正审理行政案件，也不符合组织法的基本规则，不应强制要求行政机关负责人出庭应诉。（8）有的提出，规定应当更具有刚性。（9）有的建议，应当规定行政机关负责人每年至少应当出庭一次。（10）有的建议，应当将“行政机关负责人”修改为“行政机关法定代表人”。（11）有的建议修改为“行政机关法定代表人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关的其他负责人出庭应诉。”（12）有的建议明确行政机关负责人不能出庭应诉的情形。（13）有的建议明确如果行政机关负责人不出庭，应当全权委托负责处理该案件、熟悉情况的人员出庭。

经过研究，立法机关在本次修法中增加本条规定。理由主要是：《行政诉讼法》在实施中最大的问题之一是“立案难”，法律赋予当事人的救济途径并不通畅，本条即为畅通该途径而设置。增加这一条是本次修法的一大亮点，意味着我国《行政诉讼法》在当事人诉讼权利的保护方面有很大进步，符合党的十八大和十八届三中全会和四中全会精神，做到了与时俱进，有利于进一步保障人民当家作主的地位、推进社会主义民主法治建设。对此，全国人大法律委员会的解释是：有些常委委员、地方、法院和社会公众提出，行政诉讼是“民告官”的制度，应当对行政机关负责人出庭应诉提出要求。行政机关负责人出庭应诉，不仅有利于解决行政争议，也有利于增强行政机关负责人依法行政的意识，应当总结近年来一些地方推动行政机关负责人出庭应诉的好的做法，对行政机关负责人出庭应诉作出可行的规定。法律委员会经研究，建议增加规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭。”[2]对此，有的提出，这个规定偏软，为防止行政机关负责人随意不出庭，建议对不能出庭的情况予以明确，如因不可抗力、公务需要等客观原因；有的建议删除“也可以委托相应的工作人员出庭”中的“也”，否则规定没有力度；有的建议删除“也可以委托相应的工作人员出庭”。但另一种观点认为，要求行政机关负责人逢诉出庭在实践中做不到，不具有可操作性，应当明确重大复杂的案件需要行政机关负责人出庭，同时要明确行政机关负责人因特殊情况不能出庭的，应当经法院同意。同类的意见还有，考虑到“民告官”常态化，行政机关负责人应诉负担重的情况，建议删除本条规定。但最终立法机关综合各方面意见建议，并结合实际情况，增设了本条规定，但把原方案中的“也可以委托相应的工作人员出庭”修改为“应当委托行政机关相应的工作人员出庭”，从而进一步强化了这项制度。

【条文释义】

本条规定了对行政起诉权利的保障。

1.人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。起诉权，是指公民、法人或者其他组织在其合法权益受到侵害或与他人发生争执时，有诉诸法院要求作出公正裁判的权利。“无救济即无权利”。公民、法人和其他组织具有起诉权是其合法权益能够得到司法救济的前提和保障。起诉权的性质是一种请求权，也是一种基本权利。人民法院应当采取必要的手段保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件要依法受理，对依法不予受理的要有法定的依据，并作出释明。

2.行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。依法独立行使审判权是宪法和有关法律规定的一项重要原则。本法第四条也规定，人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。然而，在实践中，有的行政机关“官本位”思想严重，不愿意当被告；有的行政机关滥用“大局”、“中心工作”等名义，给人民法院受理案件制造压力；有的行政机关工作人员以各种名头干预、阻碍人民法院受理行政案件。为此，本法重申行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。

3.被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。这是一项具有中国智慧、符合中国国情的制度安排。“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”，意味着法律为行政机关负责人设定了出庭应诉的义务。既然是义务，就不能不履行。行政诉讼俗称为“民告官”，但在实践中往往“告官不见官”，主要是因为行政机关常常委托律师或其他诉讼代理人出庭应诉。原告“告官不见官”使其心结难解，而且因诉讼代理人往往无权作出处分性、最终性决定而空耗司法资源。为此，2004年国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中首次提倡行政首长积极出庭应诉；2007年最高人民法院印发《关于加强和改进行政审判工作的意见》进一步部署和推动这项工作。从这些年的实践情况来看，行政机关负责人出庭应诉，是对行政审判工作的重视、支持和尊重，也是国家法治水平提升、社会文明进步的可喜现象，对于增强行政机关的诉讼意识和应诉能力、提高审判质量与效率、妥善解决行政争议、提高执法水平等，都具有重要的作用和意义。但是由于《行政诉讼法》对此并未做出规定，法院只能争取让行政机关负责人出庭应诉，于机制上不顺。即便出庭，行政机关负责人也往往“出庭不出声”，存在“走过场”“到庭一游”的现象。为此，本次修法在总结实践经验的基础上明确了行政机关负责人出庭应诉的义务。也就是说，原则上行政机关负责人应当出庭应诉。只有在确实不能出庭应诉时，才能委托相应的工作人员出庭。行政机关负责人出庭应诉是原则，委托相应工作人员出庭是例外。例外情形只有在因客观原因不能出庭应诉时才能出现。因此要避免这个例外性规定导致行政机关应付差事、一托了之，架空整个制度设计。另外，需要注意的是，这里的行政机关负责人包括行政机关法定代表人和其他负责人。如果行政机关负责人确因正当事由不能出庭应诉，所委托的人员必须是本行政机关相应的工作人员，而不能是行政机关以外的律师、法律顾问或者其他一般工作人员。这里规定“相应的工作人员”是符合实际情况、比较科学的，因为可以考虑行政机关里谁最熟悉情况、最容易解决纠纷来确定出庭应诉的人选。

【适用指引】

在行政诉讼中适用本条规定时，需要注意以下几个问题：

1.承诺放弃行政诉讼起诉权的法律效力。在司法实践中，有的公民、法人或者其他组织在行政争议过程中，会基于一定的原因以书面或者口头承诺的方式放弃行政诉讼起诉权。这种承诺的法律效力如何呢?换言之，如果公民、法人或者其他组织在放弃行政诉讼起诉权后，又到人民法院提起行政诉讼，人民法院如何处理?对此，公法上有一个基本原则，即当事人之间的合意不能变通公法关系。行政诉讼法律关系是当事人与法院之间的公法关系，公民、法人或者其他组织以书面或者口头方式放弃行政诉讼起诉权的承诺实际上是其与有关主体的一份合意，这个合意是不能变通公法关系的。因此，在司法实践中遇到这种情况时，应无视该承诺，根据实际情况依法审查是否应当受理。

2.行政机关能否设定起诉权。人民法院在审查立案材料时，如果公民、法人或者其他组织所诉事项不属于人民法院行政诉讼受案范围，但行政机关却以一定方式告知对其所作出的行政行为相对人不服的可到人民法院提起行政诉讼，对于这种情况，人民法院应当如何处理?对此，要注意到，人民法院受理的案件包括两大部分：一是《行政诉讼法》明确规定可以受理的情形；二是《行政诉讼法》中没有明确规定但有单行法律、法规授权的可诉性事项。在这个范围之外，行政机关若主动提出可以到人民法院争讼，由于行政机关并没有设定起诉权的职权，故人民法院不应受理。对此，要对起诉人做好释明工作。

3.本条规定“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”是否意味着行政机关可以干预、阻碍人民法院审判、执行行政案件?在修改本法过程中，立法机关认为《行政诉讼法》在实施过程中最大的问题在于人民群众“告状难”。为了解决这个最大难题，修改、增加了不少新规定。特别是在总则部分增加了本条关于起诉权利的规定。所以，本条规定“行政机关不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”并不能推理出行政机关可以干预、阻碍人民法院审判、执行行政案件。

4.行政机关负责人出庭应诉工作的实际操作问题。对于行政机关而言，首要的是转变观念，不能把当被告出庭应诉当成是“丢人”的事情，而要把它当成更直接、更及时发现本部门工作中存在的问题和不足、更有效提高依法行政水平的良机。“行政机关负责人”这个概念有别于行政机关首长、行政机关主要负责人、行政机关一把手、行政机关领导等，其范围包括被诉行政机关的法定代表人、主持工作的负责人、分管负责人。行政机关负责人往往并不熟悉专业法律知识和诉讼程序，因此除了与熟悉专业法律知识和诉讼程序的人员一同出庭以外，还要注意培养依法应诉的能力。所谓依法应诉，也就是说要根据法律规定，到庭应诉、提交证据、进行答辩。对于不能提交支持其行政行为证据的，要承担相应不利后果。无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以缺席判决。行政机关负责人出庭应诉是一项原则，只有在确有正当理由不能出庭应诉时，才能委托行政机关相应的工作人员出庭应诉。“相应的工作人员”的范围包括具体作出被诉行政行为的工作人员、行政机关法制部门的工作人员等。由于本法并没有对行政机关负责人应当出庭而不出庭的情况设定责任和保障性措施，为了保障良法落地，建议把行政机关负责人出庭应诉的有关情况纳入“两会”政府工作报告和政府机关年度考核及执法质量考核评议范围，作为检验依法行政水平的重要指标。

5.行政机关负责人的认定。需要注意以下几点：（1）“行政机关负责人”的概念并非本法首创。《行政强制法》第18条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；……。”《行政机关公务员处分条例》第43条规定：“处分决定机关负责人的回避，由处分决定机关的上一级行政机关负责人决定；其他违法违纪案件调查、处理人员的回避，由处分决定机关负责人决定。处分决定机关或者处分决定机关的上一级行政机关，发现违法违纪案件调查、处理人员有应当回避的情形，可以直接决定该人员回避。”（2）本法除了规定行政机关负责人以外，还涉及行政机关主要负责人、行政机关的主管人员、直接责任人员、工作人员，要注意其区别。（3）行政机关负责人包括行政机关的法定代表人也就是正职领导，也包括副职领导。一般来说，行政机关负责人在行政机关内部有不同分工，出庭应诉的行政机关负责人最好是行政机关的正职领导或作出被诉行政行为的内部机构的分管领导。