第一章 总 则
总则在整个《地图管理条例》(以下简称条例)中起着总揽全局的重要作用，一般来说，条例的立法精神和宗旨、基本原则和制度都要在总则中规定。因此，学习和掌握条例，首先应该理解和领会总则的各条规定。本章共6条，主要对条例的立法目的、适用范围、工作原则、管理体制、版图意识宣传教育以及促进地理信息应用和产业发展等内容作出了规定。
第一条 为了加强地图管理，维护国家主权、安全和利益，促进地理信息产业健康发展，为经济建设、社会发展和人民生活服务，根据《中华人民共和国测绘法》，制定本条例。
释 义
本条是关于条例立法目的的规定。
地图直观、科学地反映了自然地理和人文现象的空间分布。一般认为，传统意义上的地图主要包含水系、居民地及设施、交通、管线、境界与政区、地貌、植被与土质、地名以及空间定位基础等要素。在信息化条件下，地图要素的内容更加丰富，分类更加细化，可以根据需要随时提取不同的要素。
近年来，我国地理信息产业迅速发展，地图的编制方式、承载内容和传播手段发生重大变化，对加强和改进管理提出许多新要求。一是地图的编制和经营呈现多样化、市场化，需要依法促进管理方式转变。2002年修订的《中华人民共和国测绘法》(以下简称《测绘法》)取消了专业测绘，地图编制不再区分普通地图和专题地图，原来各部门所属、主要从事专题地图编制工作的测绘队伍已与部门脱钩，变为市场主体。同时，出版社也转企改制，不再按照中央级出版社和地方出版社进行划分，只要具有相应业务范围，都可以从事地图出版，1995年颁布实施的《中华人民共和国地图编制出版管理条例》(以下简称《地图编制出版管理条例》)关于地图编制分类管理和地图出版分级管理的体制亟须调整。二是地图的表现形式、传播方式迅速网络化，地图要素内容和功能应用也发生很大变化，需要依法加强管理。近年来，手机地图、三维地图、街景地图等层出不穷，广泛承载天文地理、政经文化、衣食住行等多种信息，与国家安全、经济发展及群众日常生活密切相关。1995年颁布实施的《地图编制出版管理条例》主要规定纸质地图的编制出版，需要扩大调整范围，对互联网地图服务进行规制。
三是近年来危害国家安全和利益、侵犯个人信息的地图违法事件时有发生，需要依法强化追责机制，提高违法成本。地图上错绘、漏绘现象屡禁不止，在互联网地图上标注涉密地理信息、传播危害国家主权和利益的地图、泄露用户个人信息等问题也大量存在，亟须加强监管。
条例的立法目的，可以从以下三个方面来理解。
一是条例旨在加强地图管理。《测绘法》第三十三条第一款的规定:“各级人民政府应当加强对编制、印刷、出版、展示、登载地图的管理，保证地图质量，维护国家主权、安全和利益。具体办法由国务院规定。”加强地图管理，主要是针对地图编制、审核、出版等重点环节的监管，明确编制标准，通过地图审核、保密技术处理、数据安全监管等方式保障地理信息安全，重点加强互联网地图管理。根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》，条例在总结实践经验的基础上，专设一章，规定互联网地图服务基本制度，明确互联网地图服务的监督管理和安全责任。
二是条例旨在维护国家主权、安全和利益，防止错绘、漏绘、非法标注涉密地理信息等危害国家主权、安全和利益的情形的发生。我国陆地上与14个国家接壤，海洋上与8个国家相邻，地理位置特殊，周边环境复杂，陆地国界线勘界工作尚未全部完成，岛礁归属争议等问题仍然存在，维护国家领土主权、安全和利益任重道远。相对于其他国家，我国更需要关注地图表示内容是否符合国家主权、安全的要求;对地图精度有严格限制，地图的位置精度和负载内容必须符合国家公开地图表示的有关规定。
三是条例旨在促进地理信息产业健康发展，为经济建设、社会发展和人民生活服务。2014年1月印发的《国务院办公厅关于促进地理信息产业发展的意见》(国办发〔2014〕2 号)，明确提出要加快形成规范有序的地理信息市场秩序，加强安全监管，在维护国家安全的前提下，促进地理信息高效、广泛利用。李克强同志2011年视察中国测绘创新基地时指出，测绘地理信息是经济社会活动的重要基础、全面提高信息化水平的重要条件、加快转变经济发展方式的重要支撑、战略性新兴产业的重要内容、维护国家安全利益的重要保障。地图服务是地理信息产业的重要组成部分，加强地图管理，对于促进地理信息产业的发展、为社会公众提供更加及时准确的地图服务，具有重要意义。
第二条 在中华人民共和国境内从事向社会公开的地图的编制、审核、出版和互联网地图服务以及监督检查活动，应当遵守本条例。
释 义
本条是关于条例适用范围的规定。
与《地图编制出版管理条例》相比，条例的调整范围有所扩大。《地图编制出版管理条例》仅对地图编制、出版环节进行管理，这与当时的地图编制和出版体制有关。当时的状况是，地图编制工作由政府部门立项并组织实施，编制队伍分别隶属于各有关部门。根据当时的管理需求，《地图编制出版管理条例》将地图划分为普通地图和专题地图。测绘部门负责普通地图编制，各有关部门按职责分工负责专题地图编制(如原地质矿产部所属测绘队伍负责地质地图、矿产资源地图等专题地图的编制)。普通地图由专门地图出版社出版，中央级专门地图出版社可以出版各种地图，地方专门地图出版社可以出版除世界性地图、全国性地图以外的各种地图;专题地图由专业出版社出版，具备地图出版条件的中央级专业出版社可以出版本专业的全国性专题地图;地方专业出版社可以出版本专业的地方性专题地图(如普通地图由中国地图出版社出版，地质地图由地质出版社出版)。
随着经济社会发展和改革深化，测绘地理信息行业发生了重大变化。各专业部门所属的测绘队伍逐步脱钩，进入市场，专业部门对地图的监管职能逐步弱化，已不再区分普通地图和专题地图。过去只能由政府部门组织编制地图，现在开放的地图市场已经形成，出版社只要取得相应的测绘资质，都可以编制地图，地图编制主体逐步多元化。同时，按照《出版管理条例》的规定，出版业务范围不再分级，出版社实行转企改制，地图出版市场也已经开放。随着互联网地图的发展，地图的应用领域越来越广泛，地图用户数量急剧增加。面对这样一个开放的地图市场，地图管理的范围也大大扩展。
条例的适用范围:一是必须是在中华人民共和国境内从事的相关活动。二是本条例所调整的地图，必须是向社会公开的地图。向社会公开的地图，主要是指通过各种载体表现的向社会公开的地图和地图产品，包括各种类型的地图出版、印刷、展示以及在产品上附着地图图形等。只在限定范围内使用的地图，如军事行动中使用的保密地图、用于科学研究、学术讨论的地图、政府部门用于内部管理的地图等不向社会公开的地图，不在本条例调整范围内。三是本条例所调整的行为，必须是地图编制、审核、出版和互联网地图服务以及监督检查活动。所谓地图编制，是指编制地图的作业过程，包括设计和编辑准备、原图编稿和清绘成图三个阶段。地图编制，既包括通过实地测量的结果进行地图绘制，也包括在一张现有的底图上增、减、编辑地理信息数据和要素，还包括通过制图综合由已有的地图编辑生成地图等。所谓地图审核是指有审核权的测绘地理信息行政主管部门对拟向社会公开的地图进行审查核定，是一项行政许可。所谓地图出版，是指将编制的地图作品编辑加工，经过复制向公众发行。地图出版包括专门的地图(集、册或幅)，数字、多媒体等电子地图，报纸、期刊、图书等出版物上插附的地图等。所谓互联网地图服务，其业务内容主要分为数据采集、平台研发和网络运营三部分。其中数据采集包括原始数据采集、对数据的编辑加工和数据质量验证三个主要环节;平台研发主要指相关软件的开发;网络运营，主要指互联网网站的管理和运营。互联网地图服务强调地图具有实时性、互动性、可搜索、可标注等特点。
第三条 地图工作应当遵循维护国家主权、保障地理信息安全、方便群众生活的原则。
地图的编制、审核、出版和互联网地图服务应当遵守有关保密法律、法规的规定。
释 义
本条是关于地图工作应当遵循的原则及保密规定。
《国务院关于加强测绘工作的意见》(国发〔2007〕30 号)提出:提供测绘公共服务是各级政府的重要职能，地图体现国家主权和政治主张，全面提高测绘在国家安全战略中的保障能力，确保涉密测绘成果安全，维护国家版图尊严和地图的严肃性，对于维护国家主权、安全和利益至关重要。《国务院办公厅关于促进地理信息产业发展的意见》(国办发〔2014〕2号)提出，地理信息关系到国家主权、安全和利益，要推进面向政府管理决策、面向企业生产运营、面向人民群众生活的地理信息应用。
地图工作应当遵循的原则:一是维护国家主权。我国相邻的国家较多，周边环境复杂，目前还面临着国界线勘界尚未完成、岛礁争议等问题。因此，我国更多地将地图赋予了国家主权载体的功能。二是保障地理信息安全。主要目的在于保护国防安全。地图是进行战争准备并取得胜利的关键因素之一，越来越多的高技术武器依赖于准确的地理信息数据，尤其是精确地理坐标、精确高程数据，对于实施远程打击、精准打击、提高单位弹药杀伤能力具有重要作用。非战争时期，敏感和重要的自然地理要素和人工设施的属性与空间位置相结合的数据，亦即敏感和重要的地理信息数据，也会直接涉及国家安全和利益。发达国家通过导弹防御系统等军事设施，可以在很大程度上保护本国国土安全，对地图的限制相对较少;我国尚处于发展中，一旦将坐标、高程等地理信息暴露出去，就可能严重威胁国防安全。因此，公开地图上表示的内容必须符合国家有关规定。三是方便群众生活。为了繁荣地图市场，促进地理信息深层次应用，方便群众生活，条例明确国家鼓励地图产品的编制和出版，并向社会无偿提供公益性地图。
地图的编制、审核、出版和互联网地图服务应当遵守有关保密法律、法规的规定，主要原因在于相关活动可能涉及属于国家秘密的地理信息，一旦泄露，会对国家主权、安全和利益造成危害。尤其是随着互联网技术的发展，用户可以向互联网地图上传标注信息，泄密问题更加严重。如2010年中央电视台曝光“月光论坛”等网站在公开地图上标识军事禁区、军事管理区及其内部单位和设施，严重泄漏了国家秘密，损害了国家利益，威胁到国家安全。有关保密的法律、行政法规主要包括《保守国家秘密法》、《保守国家秘密法实施条例》。如《保守国家秘密法》第二十七条规定:“报刊、图书、音像制品、电子出版物的编辑、出版、印制、发行，广播节目、电视节目、电影的制作和播放，互联网、移动通信网等公共信息网络及其他传媒的信息编辑、发布，应当遵守有关保密规定。”
第四条 国务院测绘地理信息行政主管部门负责全国地图工作的统一监督管理。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责有关的地图工作。
县级以上地方人民政府负责管理测绘地理信息工作的行政部门(以下称测绘地理信息行政主管部门)负责本行政区域地图工作的统一监督管理。县级以上地方人民政府其他有关部门按照本级人民政府规定的职责分工，负责有关的地图工作。
释 义
本条是关于地图工作管理体制的规定。
一、有关依据
该条关于管理体制的规定直接依据《测绘法》的有关规定。《测绘法》第四条第一款、第二款规定:“国务院测绘行政主管部门负责全国测绘工作的统一监督管理。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责本部门有关的测绘工作。”“县级以上地方人民政府负责管理测绘工作的行政部门(以下简称测绘行政主管部门)负责本行政区域测绘工作的统一监督管理。县级以上地方人民政府其他有关部门按照本级人民政府规定的职责分工，负责本部门有关的测绘工作。”国家测绘地理信息局“三定”方案规定:国家测绘地理信息局承担地图管理的责任。监督管理地图市场，管理地图编制工作，审查向社会公开的地图，管理并核准地名在地图上的表示，与有关部门共同拟定中国地图的国界线标准样图。
二、关于测绘机构
本条中测绘机构名称“国务院测绘地理信息行政主管部门”和“县级以上地方人民政府负责管理测绘地理信息工作的行政部门”，与《测绘法》的规定基本保持一致。考虑到“国家测绘局”已于2011年更名为“国家测绘地理信息局”，地方测绘机构也陆续更名，因此，将《测绘法》中的“测绘行政主管部门”改为“测绘地理信息行政主管部门”。
目前，全国31个省、自治区、直辖市均设有测绘地理信息管理机构，其中，独立设测绘地理信息局的20个(其中陕西、黑龙江、四川、海南4个直属国家测绘地理信息局)，由国土资源厅承担测绘地理信息管理职能的7个(山东、安徽、广东、湖南、贵州、内蒙古、宁夏)，由规划局承担测绘地理信息管理职能的4个(北京、天津、上海、重庆)。28家省级机构已经更名或者加挂测绘地理信息管理部门的牌子。市级，除西藏的7个地州和海南省三沙市外，全国333个地级行政区中有325个设置了测绘地理信息管理机构，占总数的97.6%，其中193个加挂了测绘地理信息管理部门的牌子。县级，全国2853个县级行政区中有2143个设置了测绘地理信息管理机构，占总数的75.1%，其中855个加挂了测绘地理信息管理部门的牌子。此外，还有11个管理区(农垦、矿区、综合试验区)设立了测绘地理信息管理机构。
三、关于国务院其他有关部门的职责
国务院其他有关部门主要是指民政、水利、交通、外交、教育、出版、网络安全和信息化等部门。
1.本条例中涉及民政部门职责的规定有:第十一条规定，行政区域界线标准画法图由国务院民政部门和国务院测绘地理信息行政主管部门拟订，报国务院批准后公布。
2.涉及水利、交通等部门职责的规定是:第二十条规定，涉及专业内容的地图，应当依照国务院测绘地理信息行政主管部门会同有关部门制定的审核依据进行审核。没有明确审核依据的，由有审核权的测绘地理信息行政主管部门征求有关部门的意见，有关部门应当自收到征求意见材料之日起20个工作日内提出意见。征求意见时间不计算在地图审核的期限内。
3.涉及外交部门职责的规定是:第十条第二款规定，中国国界线画法标准样图、世界各国国界线画法参考样图，由外交部和国务院测绘地理信息行政主管部门拟订，报国务院批准后公布。第二十条第三款规定，世界地图、历史地图、时事宣传地图没有明确审核依据的，由国务院测绘地理信息行政主管部门商外交部进行审核。第二十三条规定，全国性中小学教学地图，由国务院教育行政部门会同国务院测绘地理信息行政主管部门、外交部组织审定。
4.涉及教育部门职责的规定是:第二十三条规定，全国性中小学教学地图，由国务院教育行政部门会同国务院测绘地理信息行政主管部门、外交部组织审定;地方性中小学教学地图，由省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门会同省、自治区、直辖市人民政府测绘地理信息行政主管部门组织审定。
5.涉及出版部门职责的规定是:第二十六条规定，县级以上人民政府出版行政主管部门应当加强对地图出版活动的监督管理，依法对地图出版违法行为进行查处。第二十七条规定，出版单位从事地图出版活动的，应当具备国务院出版行政主管部门审核批准的地图出版业务范围，并依照《出版管理条例》的有关规定办理审批手续。
6.涉及网络安全和信息化部门职责的规定是:第三十六条规定，互联网地图服务单位用于提供服务的地图数据库及其他数据库不得存储、记录含有按照国家有关规定在地图上不得表示的内容。互联网地图服务单位发现其网站传输的地图信息含有不得表示的内容的，应当立即停止传输，保存有关记录，并向县级以上人民政府测绘地理信息行政主管部门、出版行政主管部门、网络安全和信息化主管部门等有关部门报告。
7.本条例第四十二条关于“县级以上人民政府及其有关部门应当依法加强对地图编制、出版、展示、登载、生产、销售、进口、出口等活动的监督检查”的规定还涉及宣传、商务、海关、工商、工业和信息化、公安、互联网信息办、保密等部门的职责。
第五条 各级人民政府及其有关部门、新闻媒体应当加强国家版图宣传教育，增强公民的国家版图意识。
国家版图意识教育应当纳入中小学教学内容。
公民、法人和其他组织应当使用正确表示国家版图的地图。
释 义
本条是关于版图意识宣传教育的规定。
本条第一款明确了各级人民政府及其有关部门、新闻媒体在国家版图宣传教育方面的职责。《测绘法》第三十三条第二款规定:“各级人民政府应当加强对国家版图意识的宣传教育，增强公民的国家版图意识。”国家版图，是指一个国家行使主权的疆域，主要以地图的形式来表现。完整的国家版图是国家主权和领土完整的象征。国家版图意识主要指公民对国家疆域的认可、认知和自觉维护的意识。推进国家版图意识宣传教育，既是加强爱国主义教育的需要，也是维护国家版图尊严和完整的需要，对于增强全民维护国家安全、主权和利益的意识，维护国家版图完整有着重要意义。
本条第二款规定国家版图意识教育纳入中小学教学内容。《国务院关于加强测绘工作的意见》(国发〔2007〕30号)提出:“将国家版图意识教育纳入爱国主义教育和中小学教学内容，提高全社会的国家版图意识。”推进国家版图意识宣传教育，普及国家版图知识，要从中小学抓起，要把相关内容纳入中小学教学内容。
本条第三款规定了公民、法人和其他组织使用正确表示国家版图的地图的义务。李克强总理指出，测绘地理信息是维护国家安全利益的重要保障，地图是国家版图的主要表现形式，直观反映国家的主权范围，体现国家的政治主张，具有严肃的政治性、严密的科学性和严格的法定性。《国务院关于加强测绘工作的意见》(国发〔2007〕30号)提出:“严厉打击各种违法违规编制、出版、传播、使用地图以及侵犯地图知识产权等行为。”公民、法人和其他组织在编制、出版、传播、使用过程中都应当使用正确表示国家版图的地图。
第六条 国家鼓励编制和出版符合标准和规定的各类地图产品，支持地理信息科学技术创新和产业发展，加快地理信息产业结构调整和优化升级，促进地理信息深层次应用。
县级以上人民政府应当建立健全政府部门间地理信息资源共建共享机制。
县级以上人民政府测绘地理信息行政主管部门应当采取有效措施，及时获取、处理、更新基础地理信息数据，通过地理信息公共服务平台向社会提供地理信息公共服务，实现地理信息数据开放共享。
释 义
本条是关于促进地理信息应用和产业发展的规定。
《国务院办公厅关于促进地理信息产业发展的意见》(国办发〔2014〕2号)提出，促进地理信息深层次应用。推进面向政府管理决策、面向企业生产运营、面向人民群众生活的地理信息应用。繁荣地图市场，鼓励制作和出版多层次、个性化、群众喜闻乐见的优秀地图产品，开发出版城市及公路水路交通多媒体地图和三维虚拟地图等特色地图。积极发展地理信息文化创意产业，开发以地图为媒介的动漫、游戏、科普、教育等新型文化产品，培育大众地理信息消费市场。
国办发〔2014〕2号文还提出，做好统筹规划，加快地理信息产业结构调整和优化升级，促进产业集聚、整体推进和全面提升，加强分类指导，大力发展对产业具有支撑、牵引作用的重点领域，鼓励优势企业通过兼并重组等方式做大做强。地理信息产业是以现代测绘和地理信息系统、遥感、卫星导航定位等技术为基础，以地理信息开发利用为核心，从事地理信息获取、处理、应用的高技术服务业。发展地理信息产业的重大意义主要体现在以下几个方面:
一、发展地理信息产业是实现科学发展的重要支撑。地理信息是重要的基础性信息资源，是国家信息资源的重要组成部分。开发利用地理信息，有利于促进国土空间布局优化，有利于促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步推进，有利于推动经济社会科学发展。
二、发展地理信息产业是维护国家安全的重要保证。地理信息是重要的战略性信息资源，关系到国家主权、安全和利益，在维护政治、经济、军事、科技和其他非传统领域国家安全中发挥着重要作用。加强重要地理信息资源的开发利用监管，对维护国家安全具有重要意义。
三、发展地理信息产业是加快转变经济发展方式的重要手段。地理信息产业的不断发展，将促进物联网、智慧城市以及相关服务业的发展，完善“网格化”社会管理，支撑重大项目科学决策，带动创业就业，对转变经济发展方式起到“助推器”的作用。
四、发展地理信息产业是保障和改善民生的重要内容。地理信息已成为人民群众日常生活中不可或缺的关键信息，在旅游出行、医疗卫生、扶老助残等方面应用广泛。加快地理信息产业发展，有利于人民群众更多更好地分享改革开放的成果。因此，本条第一款提出，加快地理信息产业结构调整和优化升级。
本条第二款明确县级以上人民政府建立健全政府部门间地理信息资源共建共享机制的职责。国办发〔2014〕2号文提出，推进地理信息开放共享。组织开展地理信息资源共享政策性试点工作，建立健全政府部门间地理信息资源共建共享机制，明确共建共享的内容、方式和责任，统筹协调地理信息获取分工、更新和共享工作，在切实保障政府部门应用需求的前提下，避免重复建设和资源浪费。
本条第三款规定，县级以上人民政府测绘地理信息行政主管部门应当采取有效措施，及时获取、处理、更新基础地理信息数据，通过地理信息公共服务平台向社会提供地理信息公共服务，实现地理信息数据开放共享。要求测绘地理信息行政主管部门提高获取基础地理信息数据的能力，并且将数据开放给社会使用，目的在于促进地理信息数据的充分应用，方便企业及时获取准确、详细的地理信息数据，促进产业发展和产品开发。