第二章 住房权之法理意蕴

第一节 作为社会权的住房权之概念厘清

一、住房权内涵规范解析

恩格斯曾指出: “人们首先必须吃、喝、住、穿, 然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等。”[1] 住房是人类生活的基本要求, 是立足于社会的基本前提, 是确保人类尊严的不可或缺的一部分。住房作为人类生存最基本的生活资料, 不仅为人们日常生活、工作和休息提供场所, 也为人们保持其人格尊严、人身自由以及发展完善自我提供物质保障。所谓住房就是公民可以独占、保有或暂时保有的, 满足个人休息需要并可以排除他人侵扰, 能带来安全感的处所。住房权中的“住房”, 其内涵具有一定的复杂性, 没有所有权限制, 没有具体形式限定, 其必须与人联系在一起, 是人栖息之所, 公民在住房里身心都可得到彻底放松。因此, 住房实质上是指私生活空间, 其范围不仅仅包括严格意义上的私人住所, 还包括其他与私人住所具有同质性的场所, 其成立无须具备标准的建筑结构或持续性的占有等时空要件。简言之, 不论是自有住房、租赁房屋, 还是临时居住的宾馆旅店、学生宿舍、帐篷、船屋等, 在某种意义上都可看作是“住房”。

住房权作为一项基本人权, 最初是国际人权法上的概念, 早已得到国际社会的广泛认同, 自1948年《世界人权宣言》公布以来, 大量国际文件明确承认住房权。目前, 不论是国际还是国内, 与住房权相关的领域都发生着令人鼓舞的巨大变化, 一些国家已不再满足于简单地规定公民“居者有其屋”, 住房权的内涵不断得到丰富和拓展。

(一) 国际社会对住房权的相关阐释

人的一生约有3/4的时间都在住房中度过, 住房对人类健康、安全和幸福至关重要。联合国关于适足住房权的特别报告员曾对“获得适当住房人权”作过这样的界定: “每个女人、男人、青年和儿童都有获得和持续拥有安全的家和社区, 安静尊严地生活之权利。” 1991年, 联合国经济、社会、文化权利委员会 (以下简称经社文权利委员会) 就“适足住房权” ( The Right to Adequate Housing) 发表了著名的第4号一般性意见。该意见明确指出, 不应狭隘或限制性地解释住房权。例如, 不能把它仅视为是头上有遮瓦的住处或把住所完全视为商品而已, 而应该把它视为安全、和平和有尊严地居住在某处的权利。所谓适足的住房, 包括“适足的独处居室、适足的空间、适足的安全、适足的照明和通风、适足的基本基础设施等基本设备的合适地点——一切费用合情合理”[2]。同时, 对“适足住房权”一词也进行了详细解释, 经社文权利委员会并未给出一个宏大而空洞的概念, 而是通过具体而实在的内容进行了界定, 即在某种程度上, 是否适足取决于社会、经济、文化、气候、生态及其他因素, 这些方面主要包括:[3]

(1) 使用权的法律保障。使用权的形式包罗万象, 包括租用 (公共和私人) 住宿设施、合作住房、租赁住房、房主自主住房、应急住房和非正规住区。不论使用形式属于何种, 所有人都应有一定程度的使用保障, 以保证得到法律保护, 免遭强迫驱逐、骚扰和其他威胁。缔约国应立即采取措施, 与受影响的个人和群体进行真诚磋商, 以便给予目前缺少此类保护的个人与家庭使用权的法律保护。

(2) 服务、材料、设备和基础设施的提供。一幢合适的住房必须拥有卫生、安全、舒适的设备。所有享有适足住房权的人都应能持久地取得自然资源、安全饮用水、烹调、取暖和照明能源、卫生设备、洗涤设备、食物储藏设施、垃圾处理、排水设施和应急服务。

(3) 力所能及。与住房有关的个人或家庭费用应保持在一定水平上, 而不至于使其他基本需要的获得与满足受到威胁或损害。各缔约国应采取步骤以确保与住房有关的费用的百分比大致与收入水平相平衡。各缔约国应为那些无力获得便宜住房的人提供住房补助, 并确定恰当反映住房需要的提供住房资金的形式和水平。按照力所能及的原则,应采取适当的措施保护租户免受不合理的租金水平或提高租金的影响。

(4) 乐舍安居。向居住者提供足够的空间并保护他们免受严寒、潮湿、炎热、刮风下雨或其他对健康的威胁、建筑危险和传病媒介,居住者的身体安全也应得到保障。就流行病学分析而言, 住房作为环境因素往往与疾病状况相关联, 即住房和生活条件不适、不足总是与高死亡率和高发病率相关联的。

(5) 住房机会。须向一切有资格享有适足住房的人提供适足住房。必须使处境不利的群体充分和持久地得到适足住房的资源, 如老年人、儿童、残疾人、晚期患者、人体免疫缺陷病毒阳性反应的人、身患痼疾者、精神病患者、自然灾害受害者、易受灾地区的人及其他群体等处境不利的群组, 在住房方面应确保给予一定的优先考虑。住房法律和政策应充分考虑这些群组的特殊住房需要。

(6) 居住地点。适足的住房应处于便利就业选择、保健服务、就学、托儿中心和其他社会设施之地点, 在大城市和农村地区都是如此, 因为上下班的时间和经济费用对贫穷家庭而言是一个极大的负担。同样, 住房不应建在威胁居民健康权利的污染地区, 也不应建在直接邻近污染的发源之处。

(7) 适当的文化环境。住房的建造方式、所用的建筑材料和支持住房的政策必须能恰当地体现住房的文化特征和多样化, 促进住房领域的发展和现代化的活动, 应保证不舍弃住房的文化氛围, 尤其是应确保适当的现代技术设施。

综上所述, 从社会权的角度分析, 住房权强调公民享有满足基本生理需求的居住场所, 是安全、和平与有尊严地居于某处的权利。住房权是一项重要的基本人权, 是每个公民有尊严地生活的基本保障,是受国家法律保护、维持最低住房保障的基本权利。

(二) 住房权内涵界定

为清除弥漫在住房权概念上的迷雾, 不妨多了解一些学者的观点。蒋承菘、楚道文认为, 住宅权是基本人权, 是指全体社会成员住有所居和逐步改善住宅条件的权利。[4] 熊惠平认为, 居住权是指基于人之所以为人的权利而享有的满足其最低层次生活需要的居住和收益的权利, 是公民的基本人权之一。[5] 朱福惠、李燕认为, 住房权是指公民有权获得住宅或者拥有适当住房条件的权利。[6] 杜芳认为, 积极住房权是指公民在一定条件下所享有的要求政府为其提供符合人格尊严的住房受益权。[7] 郑智航认为, 住房权又称适度住房权, 是指所有人都享有一定标准的住房条件的权利。从内容上看, 住房权主要包括住房使用权的法律保障、免受强制逐出、骚扰或其他威胁; 服务、材料、设备和基础设施的可提供性; 住房费用水平的力所能及性; 住房的可居住性; 居住地点方面的标准; 住房机会均等。[8] 张群认为, 住房权是指任何人及其家庭, 在任何地方, 都有通过合法途径得到适当住房的权利。对于无法依靠个人的努力 (主要是私法途径) 获得适当住宅的个人和家庭, 国家有扶助和积极保障的义务和责任。[9]

上述关于住房权的名称虽各不相同, 如住宅权、适足住房权、适度住房人权等, 但其内容不能仅理解为四面墙和一个屋顶, 或仅视为商品, 而应把住房权看作是促进正义、平等、和平的工具, 应被视为在任何地方都能安全、有尊严地生活的权利。然而, 上文所列举的住房权的概念, 大多是从某个方面进行论述, 难以涵盖其全部。住房权具有深邃的内涵并具有多层次性, 在正式界定住房权概念之前, 有必要明确以下几个论点:

(1) 住房权作为一项基本人权, 联合国《世界人权宣言》首先对其进行了确认, 《世界人权宣言》第25条第1款宣布: “人人有权享受为维持他本人和家庭的健康和福利所需的生活水准, 包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务, 在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时, 有权享有保障。” 1966年通过的《经济、社会、文化权利国际公约》第11条第1款被公认为关于住房权最具有普遍约束力的国际法律渊源, 其规定为:“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准, 包括足够的食物、衣着和住房, 并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当步骤保证实现这一权利, 并承认为此而实现基于自愿同意的国际合作的重要性。”住房权属于经济、社会、文化权利中的社会权, 属于第二代人权, 不应对其进行过于宽泛的解释, 如果某一权利的外延过宽, 往往会导致实际内涵的模糊。

(2) 住房权兼具公民的物质利益和精神利益, 住房是人的生存财产和人格财产的结合, 包括人们安全、健康、有尊严的生活。

(3) 住房权受社会不同阶层具体住房需求以及不同政治理念诉求的影响, 表述的侧重点有所差异。相应地, 对于负担保障义务的国家来说, 住房权既要求其履行消极义务, 又要求其履行积极义务, 面对不同住房需求的社会阶层, 其义务层次重心有所不同。

基于上述考虑, 就目前现有条件而言, 对住房权进行完整而清晰的界定尚有一定难度。历史经验表明, 时代的发展和人权理念的更新会不断将新内涵注入住房权体系, “我们的大多数确信都不过是我们偶然归属的那个社会中的流行信仰, 这些流行信仰只是未加批判地反映了我们的成长、教育、职业训练或社会环境。”[10] 因此, 笔者认为,住房权是指公民有权平等享有不受驱逐的、适居的、价格可承受的、与周边基础服务设施相融合的, 能够安全、健康和有尊严地生活的权利。为实现住房权, 国家应履行重要的责任和义务。在人权体系中,住房权属于社会权, 是每个公民维持其生存所必须享有的基本权利,是一项生存权, 其更多地要求国家积极干预, 并要求建立某种福利制度。简言之, 从社会权意义上研究我国住房权的在理论界较少, 更多学者从财产权意义上理解住房权, 称其为“居住权”[11]。为准确理解住房权的概念, 有必要对两者进行一定的辨析。

二、住房权与居住权辨析

在我国法学界, 不少学者混淆了住房权与居住权的概念, 如有人认为, “居住权是公民应当享有的基本权利”, 还有人认为, 居住权是与迁徙自由等同的概念。究其原因: 第一, 很多民法学者错误地以为“住房权”一词可以与“居住权”一词相互替代, 结果在研究和翻译上普遍使用“居住权”, 而忽略了住房权一词的发展; 第二, 在我国法学和人权研究领域很少有学者从人权角度研究住房问题, 把联合国的一个《宣言》、两个《公约》和两个《一般性意见》中关于住房权的理念昭示于学界不过是近些年的事情, 住房权概念进入公民的观念还需要一个过程。实际上, 住房权与居住权在英文中是两个不同的词语, 前者为“ housing rights”, 后者为“ right of habitation”, 但有些学者未能很好地区分它们, 造成住房权与居住权概念的混乱。

其实, 居住权是指特定的自然人对他人所有的房屋及其附属设施所享有的占有、使用的权利。居住权制度滥觞于罗马法, 目的是保障那些没有继承权又缺乏劳动能力的人的生存需要。在罗马法上, 市民资格是取得继承权的前提, 但随着经济的发展, 无夫权婚姻和奴隶被解放的现象日益增多, 家主去世后那些没有市民资格又没有劳动能力的人的生活就成了问题, 因此, 家主亡故前常常通过遗嘱的形式将一部分家产的使用权、用益权和居住权转移给尚在世的妻子或被解放的奴隶, 使他们不至于生活难以为继。由此来看, 居住权制度产生于婚姻家庭领域, 目的是保障弱势群体利益。简言之, 居住权为特定人的利益而设定, 严格限定于自然人, 因而在性质上属于人役权; 居住权具有时间性即“暂时性”, 其最长期限就是该自然人的生存期限; 居住权不具有转让性, 其客体限于房屋, 在其他物体上不可以设定; 居住权是因居住而对房屋进行使用的权利, 是用益物权。

住房权与居住权有联系也有区别, 其联系主要表现为:

(1) 两者都以住房为客体。无论是住房权, 还是居住权, 都离不开住房。而且, 两者都不是以住房经济价值的利用和收益为目的, 而是基于生活目的对住房使用价值的利用。

(2) 居住权是住房权在民法中的体现和保障形式之一。居住权是用益物权, 通过对居住权的保护, 使特定群体可以对特定住房进行居住和使用, 从而在客观上保障他们的住房权。同时, 住房权是居住权得以存在的理论依据, 之所以在民法中规定和保护居住权, 是因为特定主体对特定住房存在特殊需要, 即为了保障特定主体的住房权。

(3) 住房权和居住权具有相似的制度目的。制定居住权制度的主要目的就在于为特定人群解决居住的问题, 这与住房权制度的目的之一即住有所居具有相同的目的和功能。居住权所保障的主体主要是妇女、老人、未成年人等社会弱势群体, 而这些群体也正是住房权重点保障的对象。所以, 住房权和居住权都具有浓厚的社会保障性质, 这反映了现代社会化趋势的要求。此外, 住房权和居住权都是依附人身而存在的权利, 具有不可交易性。[12]

住房权与居住权亦具有一定区别, 其表现为:

(1) 两者主体范围不同。住房权的主体为全体公民, 具有一国国籍的自然人都受该国住房法的保障, 享有住房权; 而且, 在一般情况下, 一国法律也保护在本国居住的外国人的住房权。与此不同, 居住权的主体以特定自然人为限, 理由在于: 居住权主要基于婚姻家庭关系产生, 目的在于保障赡养、扶养和抚养的需要, 主要涉及老人、妇女、未成年人等家庭成员的利益, 因此其享有者只能是特定的自然人, 而法人或其他组织不能享有居住权;[13] 与住房所有权人不具有特定关系的人不能享有居住权, 这反映了居住权所具有的维系家庭和谐的情感关怀功能。从我国目前情况来看, 居住权主要解决的是离婚妇女、未成年人、需要赡养的老人以及雇主死亡后保姆的居住问题。

(2) 两者标的物的权利所属不同。居住权是在他人住房上设定的用益物权, 对他人的住房可能仅仅享有某种债权, 如从市场上租赁的住房仅享有租赁权, 因此, 其必须以他人所有的住房为标的物。居住权人对居住的住房无权出卖, 甚至不可出租。而住房权的标的物则无此限制, 可以是自己的, 也可以是他人的, 人们可以基于自己享有所有权的住房实现住房权, 也可以基于他人的住房而实现住房权。基于自己享有住房所有权实现住房权时, 其所有权可以是完整的, 也可以是受限制的, 如住房保障方式中的经济适用住房的所有权是不完整的, 在处分时会受到一定限制。

(3) 两者实现权利是否有偿不同。居住权一般是为了家庭成员等特定人的基本生活而设定的权利, 因而一般是无偿的、具有恩惠性质的行为。[14] 居住权人不因使用房屋而向所有权人支付对价, 也不承担房屋的重大维修费用, 但是, 居住权人要负担水电费等维持房屋正常使用的费用。作为例外, 以合同形式设定居住权的, 当事人也可约定支付一定费用, 这是基于对当事人意思自治的尊重。但是, 住房权的实现一般是有偿的, 其主要包括自力保障、互助保障及社会保障等方式, 当事人一般要支付住房的购买价格或租金。当然, 在互助保障和社会保障中, 购买价格或租金因享受某种优惠而与市场价格和租金有所不同, 但即使这样, 实现住房权仍然是有偿的。作为例外, 对那些没有能力支付社会保障住房租金的群体, 国家一般给予无偿的住房救助, 这是对极低收入或无收入人群的特殊安排。

(4) 两者享有权利的条件不同。居住权作为用益物权的一种, 居住权人必须实现对他人住房的占有, 才能享有居住利益, 这是毋庸置疑的。所以, 居住权是一种实然的私权, 只有占有他人住房, 才可能享有居住权。住房权则不同, 住房权是一项基本人权, 人人都应该享有这一权利, 不管是否“占有”住房, 任何人都享有实现住有所居的权利。所以, 住房权是一项社会权、一种应然性的权利, 一旦实现,法律即通过住房财产权, 如物权、债权等来保护主体对住房的占有。[15]此外, 居住权会因为特定住房的灭失、特定人身关系的终止、特定主体的消灭、抛弃等原因而消灭, 而住房权只会因为主体消灭而消灭,不会因为住房的灭失而消灭, 一般也不可抛弃。