第二节 医养结合发展成就与机理

一 维护基本权利

公民基本权利作为法治国家内部整合宪法理论与实践的基石，强调公民基本权利的保障。我国《宪法》第四十五条规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。2018年12月修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》规定，老年人依法享有的养老金、医疗待遇和其他待遇应当得到保障，有关机构必须按时足额支付，不得克扣、拖欠或者挪用。这为老年人享受医养结合服务提供了法律依据。因此，推进医养结合发展，不断满足老年人日益增长的美好生活需求，是维护我国宪法和法律的基本要求，有助于维护老年人的基本权利。

新冠肺炎疫情（COVID-19）暴发以来，各国在应对疫情过程中表现不一。已有多项研究显示，在这场重大公共卫生危机中，有基础疾病的老年群体易感染新冠病毒且易发展为重症。任何危机干预都有很强的伦理意义。当下，我们应当避免这类悲剧重演，需要制定新的国际治理框架保障老年人和极度贫困等弱势群体的生存权和健康权等基本人权。为此，我国政府颁布了《关于做好新冠肺炎疫情防控一线医务人员老年亲属关爱服务工作的通知》《关于进一步做好医养结合机构新冠肺炎疫情防控工作的通知》《养老机构新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指南（第二版）》，切实维护老年人医疗与养老等基本权利。

二 回应老龄需求

随着人口老龄化进程加快的是不断变化的老龄需求。满足老年人的养老需求成为政府和社会需要解决的长期而又迫切的课题。一方面，老年慢性病群体的扩大和社会压床等诸多乱象的出现，无形中催生了医疗卫生与养老服务相结合的社会需求。老年人医疗服务需求旺盛，但是又往往面临医疗服务供给不足的现状。另一方面，虽然中国经济持续稳定高速增长，但整体购买力提升相对较慢，尤其是老年人长期养成勤俭节约的习惯，公立养老院或疗养院条件也较差，只能满足基本生活需求，医养结合缺乏连续整合的品质化服务。

北京大学2014年的“中国老年健康影响因素跟踪调查（CLHLS）”数据显示，居家社区养老人群对医疗保健类社区服务需求最高，精神慰藉类服务其次，对日常生活照料类的养老服务需求相对较低。当前，大部分居家社区养老服务提供者未能有效匹配这些需求，反而将重点放在了生活照料上，医疗保健类服务的细分和差异化程度不足。医养结合的老龄化需求使现实中大多数养老机构都有意愿或已经配备医疗人员和医疗设施，提升整体的服务质量满足老人的医疗需要。未来的养老产业将打通居家、社区、机构三位一体的养老服务体系，实现三者融合协调发展。

三 提升供给效率

医养结合养老模式集“养”和“医”于一体，对于多病甚至失能或半失能的老年人来讲，是十分理想的养老方式。在医疗卫生领域，医养结合服务服务模式可以精准对接老年人的医疗需求，通过分级诊疗、双向转诊和医养结合机构的建设，可以有效缓解压床等过度消费医疗资源的情况，将康复护理、慢病管理、安宁疗护等服务内容下沉到下一级医疗卫生机构，提高医疗系统运行效率。在养老服务领域，医养结合服务体系可以提升养老机构对失能、半失能老年人的护理能力和水平，与执业医师、执业护士建立联系，建立双向转诊绿色通道，极大地满足老年人医养康护服务需求，提升整体服务供给效率。

截至2019年底，全国设有国家老年疾病临床医学研究中心6个；设有老年医学科的医疗卫生机构3459个，其中，设有老年医学科的二级及以上综合性医院2175个；设有临终关怀（安宁疗护）科的医疗卫生机构354个。在91个市（区）开展国家安宁疗护试点。截至2019年底，全国报告两证齐全的医养结合机构4795家，其中养老服务机构举办医疗卫生机构的有3172家，医疗卫生机构开展养老服务的有1623家；医疗卫生机构与养老服务机构开展签约合作的有5.64万对。可以看出，相对需求端，供给空间依然巨大。

四 拓展产业边界

产业是由提供类似的产品或服务，在相同或者相关价值链上活动的企业组成。医疗产业与养老产业与其他行业存在着相似的“创造需求、满足需求、升级需求”。

养老产业，是以保障和改善老年人生活、健康、安全以及参与社会发展，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐、老有所安等为目的，为社会公众提供各种养老及相关产品（货物和服务）的生产活动集合，包括专门为养老或老年人提供产品的活动，以及适合老年人的养老用品和相关产品制造活动。健康产业是指以医疗卫生和生物技术、生命科学为基础，以维护、改善和促进人民群众健康为目的，为社会公众提供与健康直接或密切相关的产品（货物和服务）的生产活动集合（见表1-3）。

表1-3 养老产业与健康产业统计分类

表1-3 养老产业与健康产业统计分类-续表1

表1-3 养老产业与健康产业统计分类-续表2

表1-3 养老产业与健康产业统计分类-续表3

当前，医养结合主要包括三大体系：一是政策与资金体系；二是医养人才与技术体系；三是医养服务体系。并且，由这三大体系去回应社会的养老照护需求、医疗卫生需求和健康服务需求，如图1-5所示。

图1-5 医养结合产业体系与服务需求

医疗卫生行业与养老服务产业，二者之间存在有机关联。从养老产业与健康产业统计分类表中，能够看到养老产业与健康产业都涉及照护服务、医疗卫生服务、健康促进与社会参与等内容。医养结合养老服务模式将打破以往第一、第二、第三产业及所属行业划分的界限，以生态化和复杂网络的形式呈现，重新塑造出一个整合式、全景式的服务生态体系。一方面，我国正在加快推进紧密型县域医共体建设工作，医疗改革是一个多方协调和妥协的过程，而医疗保险改革作为医疗改革的重要组成部分，最终目标是实现参保患者得到性价比最高的医疗服务和医疗保障。将医养结合纳入紧密型县域医共体建设工作中，加快推进分级诊疗，将二级医疗机构纳入医养结合养老服务体系中，有助于拓展产业服务边界。

五 促进供需匹配

医养结合既是刚需，也是未来医疗卫生与健康养老的发展趋势。随着我国居民收入水平的提升，人均可支配收入与消费支出稳步增长，人均医疗保健支出也随之增加。据统计，我国居民人均医疗保健支出由2015年的1165元（占居民消费总支出的7.4%）提高至2019年的1902元（占居民消费总支出的8.8%）。

图1-6 我国人均可支配收入、消费支出与医疗保健支出

资料来源：《中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报（2015～2019年）》。

老龄化程度的逐渐加深，居民疾病谱的转变，需要多元服务主体对老年人不良的生活习惯、慢性病进行前置预防和控制。在供给侧产生了嵌入式养老服务机构，医养康养结合机构等以新型的网点分布形式和业态组合形式提供服务。该模式是对传统养老服务模式的延伸，实现养老服务体系的主体协调和业态融合必须从有效满足需求、引导合理预期入手，实施供给侧结构性改革，打破卫生服务系统和长期照护系统中的壁垒，保障老年人的基本需要和促进其健康、有尊严地生活。

六 改善治理绩效

政府部门层面的政策与规章实际上发挥着更为重要和显著的影响。民政部门关于养老机构注册及其资质的备案制度，卫健部门关于医疗机构准入和医疗行为的监管制度等，都会对医养结合养老服务提供产生重要的影响。医养结合养老服务的发展依赖民政和卫健两个部门规章和政策的积极作为。医养结合的发展，将进一步提升我国行政部门的行政效率，加强部门间合作治理，为我国实现治理能力现代化做出积极探索。

随着老龄化浪潮的冲击，城市人口中老年人所占的比例越来越大，老年人特殊的生理心理状况和身体情况使得其在原有的城市治理和服务系统获得感和效益很低，老年人使用城市服务系统时存在阻碍，相比普通居民，老年人群体对城市环境的敏感性更高。要为老年人创建良好的生活环境，离不开自然环境、文化氛围、休闲娱乐场所、医疗条件、交通便捷性等因素的协同作用，而这些因素与城市治理和服务系统之间密切关联。