第三节 社会保险经办管理与可持续发展
2009年5月22日，中共中央总书记胡锦涛在中共中央政治局举行的第十三次集体学习中强调：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，要坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，统筹协调做好各项工作，实现社会保障事业可持续发展。”[10]社会保险可持续发展是社会保险经办管理体制的一个重要内容，也是我国社会经济发展战略中一个重要的组成部分。
一 社会保险可持续发展管理的基本理念
与人口增长相关的老龄化与高龄化会直接加大社会保险基金不足对财政的压力，最终影响经济增长与社会发展。社会保险可持续发展依赖于经济增长，反过来又对实现人口、经济、资源、环境与社会的发展与和谐起到一定的调节作用。2014年末全国地方政府的或有债务中，政府可能承担一定救助责任的债务高达5.5万亿元[11]。地方政府债务可能影响地方社会保险基金的投入，使社会保险可持续发展面临挑战。
因为债务危机影响民生问题，如希腊陷入债务危机事实上与养老金相关，政府出于选举需要，始终维持高福利的社会保障，造成了财政上的入不敷出，多年来靠举债度日。希腊人的退休年龄平均只有53岁，公务员每年可享受长达6周的带薪休假，所享受的福利待遇已经远远超出希腊政府的经济承受能力。
我国计划经济时期没有注意养老保险基金储备，造成社会保险资源禀赋不足，当今又面临人口老龄化、高龄化以及高赡养率的养老压力，存在隐性债务重、转制成本高、全国范围内社会保险发展层次极不平衡的问题。研究社会保险可持续发展问题，要从前瞻性着眼，以保证社会保险制度设计的连续性与长期有效性，完善顶层设计，增收节支，降低管理成本。
社会保险的政策风险不可低估，政策的运行实质上也是一个风险控制问题。社会保险政策的公平性与可操作性建立在社会保险基金供给可持续、社会公正和人民长期积极参与的基础上，结合社会与经济发展的变迁，不论是物质资源还是社会保险资源，都要让当代人与后代人的基本生存权长期得到有效满足，使社会保险制度的内涵随着经济社会的发展得以延伸。
第一，社会稳定与可持续发展密切关联。在社会转型与经济转型过程中，社会政治与经济制度的发展和演变过程中，不可避免地会产生各种社会矛盾，触发各种社会风险，直接影响社会稳定。社会保险的可持续发展过程中，要利用财政的经济补偿或是转移支付政策化解出现的各种社会矛盾，尽力消除社会不稳定因素。
第二，社会保险可持续发展以资源禀赋为基础，与经济承载能力成正比。社会保险资源包括社会保险基金的存量与增量的供给，社会保障的造血功能是社会保险可持续发展的重要基础。社会保险能否可持续发展，必须充分考虑社会保险基金渠道供给的多元化，考虑政府、企业、个人对社会保险基金供给的长期承受能力，以及社会保险基金的保值、增值功能对未来通货膨胀影响的抗御能力。
第三，社会保险制度的设计始终要考虑可持续发展的能力与水平。社会经济发展的前瞻性研究，是社会保险制度设计的基础，从技术管理与经济发展的角度考虑，应切实做好社会保险制度的顶层设计工作，从系统动力学的观点矫正社会保险制度设计中的一些结构性与功能性缺陷，以保证社会保险制度对公民的承诺。
社会保险可持续发展坚持以人为本的原则，强调公平正义，从时间流向上看，公平不但包括各代人之间的代际公平，而且包括同代人之间在同一时点、不同地域、不同行业的代内公平。以养老保险为例，美国、日本等国家对青年一代的民意测验表明，受通货膨胀的影响，下一代人养老时就很难享受与上一代人同样的保障水平，代际不公平是因为受通货膨胀的影响，造成现值与终值不对称，购买力水平可能大大下降。
社会保险依赖于经济增长，但社会保险资源始终是有限的，解决社会不平等问题和贫困问题是设计社会保险制度的初衷。不论是撒列尼、维克多尼、罗纳-达斯等人早先提出的改革平等化效应，还是后来提出的早期阶段平等化效应、市场改革深化后社会不平等加剧理论，对我们都是一种启示。应该承认，包括财政转移在内的各种再分配手段并没有发挥其最佳的社会效应，未能有效调节由市场竞争或非市场化因素介入所形成的分配差距，甚至可能产生逆向调节作用，最终加剧分配差距。社会与经济转型后，解决不平等和绝对贫困问题可行的办法是矫正政策的不公平性问题，发展经济缩小差距实现充分就业政策，才能从根本上减轻社会保险政策在不同地区面临的财政压力，促使社会保险制度可持续发展。
二 社会保险可持续发展呼唤经办管理制度创新
我国社会保险经办管理服务工作还存在着治理模式和治理手段比较落后、人员综合素质较低、经办程序不统一、操作标准不规范、职能定位不清楚、机构设置缺乏科学规划、长期受治理体制迟缓与机构编制等问题，与繁重的治理任务不相匹配，影响了事业的发展。社会保险经办管理制度创新通过双向路径来实现：一是以马克思主义理论为指导，对外来的社会保障制度模式“取其精华、去除糟粕”；二是根据中国国情与中国社会保险体系发展自身的需要进行新的制度设计。在后金融危机的时代背景和世界经济一体化的背景下，人口老龄化和高龄化与养老保险负债严重是世界各国面临的共同难题，社会保险制度创新中受特定国情的制约，要注重本国社会保险法律制度与国际社会保险法律制度的接轨，制度创新要围绕社会保险活动特定的政策架构、技术支持与管理决策、市场化运作模式、监督机制、产权目标与产权实现形式、各种政策工具等进行有效实施，当时代背景发生变化及出现新的风险因素时，社会保险制度本身要围绕以下几个方面进行相应的调整。
（一）做好社会保险基金供给侧与需求侧的长期均衡工作
从社会保险制度设计的角度看，无论是按照现收现付式缴费还是按照基金制运作模式缴费，都要考虑社会保险转型的沉淀成本、基金缴付状况以及未来中国人口老龄化与高龄化的发展需要等诸多因素的影响；从养老保险个人账户、医疗保险个人账户、企业年金账户、职业年金账户看，其基金运作要实现安全保障下的最大增值。利用不同所有制企业职工年龄结构时间差和进城农民工群体极大的年龄结构优势，实现社会互济，扩大社会保险覆盖面，实现社会保险基金供给渠道的多元化，社会保险基金需要通过财政转移支付、社会慈善和捐助等手段来加以保障，并实现对社会保险对象未来的信用承诺。社会保险基金供求均衡化是一个极为复杂的精算技术过程，也是社会保险可持续发展的首要动机，建立社会保险可持续发展的财务风险防范机制，降低过高的替代率，是未来社会保险制度改革中重要的选项。
（二）关注社会保险运行效益
20世纪90年代以后，美国、英国、日本等发达国家，将质量管理运用于政府公共管理中，要求政府以质量为中心，以全员参与为基础，其目的是让社会公众满意和使所有社会成员受益。随着我国社会保险制度的不断深化，社会保险的功能越来越明显。社会保险经办管理过程中“两个确保”（确保对下岗职工的基本生活保障及确保对老年群体离退休工资的按时足额发放）政策，“三条保障线”（最低生活保障线、下岗职工基本生活保障线、失业保障线）向“两条保障线”（最低生活保障线、失业保障线）转化过程中，对国有企业股份制改革及建立现代企业制度起到了重大的支撑作用。社会保险运行效益最大化：一是要使社会保险活动最大限度地支持社会改革；二是要使各个社会保险行为主体以有效的执行力获取较大的社会满意度，使社会保险制度成为一种社会润滑剂，能够有效地减少社会经济转轨过程中的社会摩擦，使市场失灵的负面作用降到最低。对社会保险运行效益的判断与绩效评估需要建立一系列的数量指标、质量指标、景气指标和评估指标，建立相关的数量模型与精算模型，进行社会保险制度的量化管理，挖掘社会保险制度创新所蕴含的潜能，实现社会保险经济效益、社会效益与综合效益的最大化。
（三）社会保险实施过程中公平与效率的有机统一
社会保险制度也是一种社会再分配制度，它在一定程度上属于准公共物品的范畴，如在社会救济制度的框架中，通过家计调查确定低收入者的收入状况以实现精确扶贫。无论是针对由先天不足引起的无奈性贫困，还是针对由市场因素引起的或是自然灾害引起的暂时性贫困，所产生的政府转移支付决定了社会保险始终是一种选择性的而不是普遍性的供给。公平是社会保险给予全体公民共同的机会，但必须符合利用机会的条件，绝不是平均分配。失业救济的发放过程中，家计调查与严格的申请程序使被保障者更加理性，使得在公平前提下有限的社会保险资源能发挥最大的救助效率。
（四）建立社会保险制度运行的安全机制
社会保险制度的低起点、低水平、低增长的“三低原则”与制度刚性决定了社会保险制度是一个循序渐进的过程，制度一旦失误会产生巨大的改革成本，并走入改革的死胡同，造成公民的信任危机与经济损失。例如，长期以来养老保险个人账户的“空账”运行，必然给养老保险制度造成很大的制度隐患；医疗保险改革中的各类道德风险和逆向选择风险[12]，会使医疗保险制度本身难以深化；社会保险基金的非制度性支出与挤占、挪用，如失业保险基金用于送温暖工程，会引起人们对社会保险制度的质疑。社会保险基金的实业化投资或是资本化运作中，均要建立一个稳定的安全保障监督机制与高效的组织管理体制，加强监管力度。社会保险基金保值、增值过程中，更需要遵循金融理论中的“四只眼睛”原则[13]，按照收益性、流通性、安全性的投资理念运作社会保险基金，谨防社会保险基金投资风险。
（五）以高新技术支持社会保险经办管理的现代化
社会保险制度的信息化，同样需要高效的技术支持，依赖于计算机网络技术的快速发展。在社会保险经办管理改革与制度创新中，运用电子技术手段，以金保工程为核心平台，建立统一的、覆盖全国的社会保险技术支持系统，使社会保险基金的缴纳、记录、核算、管理、支付、查询等一一纳入现代化的计算机管理系统，在扩大社会保险覆盖面的同时，逐步实现全国联网。按照国家统一制定的业务经办流程和信息管理系统建设要求，建立健全管理制度，由省级统一集中管理数据资源，实现规范化、信息化和专业化管理，不断提高工作效率和服务质量。[14]“科技社保”“电子社保”“智慧社保”等信息技术广泛应用于各项社会保险业务，经办机构之间、经办机构与定点医疗机构之间逐步实现系统联网，促进了信息共享，减少了经办时间，提高了工作效率。从2016年10月1日起，到2021年北京市登记注册企业将实现“五证合一、一照一码”，即从工商、税务、质监、统计四个部门的“四证合一”，再纳入社会保险登记，实现“五证合一”。这种信息共享范围的扩大，有利于社会保险各项指标的监控。经办管理大力推行标准化管理、信息化管理和专业化管理。标准化管理就是全系统按法律、按程序经办，健全社会保险国家标准、行业标准，其重点标准见表1-2和图1-4。
表1-2 到2021年社会保险经办重点标准
图1-4 到2021年社会保险经办实现标准
三 经办管理过程中社会保险可持续发展的价值判断与实施战略
以人均社会保险基金拥有存量或增量为依据，包括基本养老水平、医疗水平、社会救济水平、就业供给水平等，度量社会保险制度的可持续发展，其中对于社会保险资源供给，只要未来的人均社会保险资源随着经济增长而增长，且能保持代际间占有资源适度的增长比例与代际公平，抵御通货膨胀，社会保险制度就是可持续的。它体现了可持续发展战略中所包含的代际公平理念，即当代人在谋求当代福利提高的同时，不损害后代，尤其是人口老龄化高峰时期，谋求社会保险达到精神与物质需求满足的能力。
上述社会保险可持续发展判定标准的一个重要参照系是公众的参与程度。在日本养老金体系中，据日本政府2001年的测算，1935年出生的日本人得到的养老金是他们养老金体系中支付保险费的8.4倍，1995年出生的日本年轻人未来可得到的只是他们付出保险费的2.2倍。数据显示，年轻人需要承受更重的养老金负担。日本64%的人对年老后的养老金发放是否有保证缺乏信心，因为他们怀疑等退休后，是否真的能从中受益。厚生劳动省日本社会保险厅2003年发表的统计报告表明，在2002年，加入“国民养老金”的人中，有37%没有缴纳保险费。其中，20～29岁的人中，有50%以上拒绝缴纳保险费，日本政坛数位内阁大臣未缴纳养老金的事实被披露从而演变为政治丑闻。显见，社会保险可持续发展的决定主体是人的参与，是人们对社会保险现在与未来的价值判断。围绕美国《政府部门绩效管理法令》（GPRA）的要求，美国社会保障管理局（Social Security Administration，SSA）制定的社会保险绩效管理战略之一就是大力开发能持续增值、有持续发展潜力和有良好社会反响的社会保险项目，这样才能最大限度地保证公众的参与面。
社会保险制度需要社会与经济之间相互协调以促进其自身的发展，社会保险水平不仅包括经济意义上的社会保险基金潜量、存量与增量，还包括与可持续发展密切相关的社会保险法制、社会保险公共政策、社会保险伦理等公共产品的提供，社会保险组织与管理状况的好坏也将直接对社会保险可持续发展起到促进或抑制的作用。
社会保险项目尤其是养老保险牵涉代际公平问题，Nicholas Barr在《养老金改革的真实情况》中指出：“政策设计者在设计养老金计划时有很多选择，但是只有当关键的先决条件被满足时才是这样。在公共部门，首先，国营的养老金计划必须是财政上可持续的。这并不意味着公共养老金支出必须最小化（这与最大化相反），但是它必须与经济的持续增长相一致。第二，养老金体系必须是政治上可持续的。养老金改革，不论是现收现付制还是基金积累制都不是一个事件，而是一个过程，需要各级政府的支持。财政和政治上的持续性都依赖于政府征收养老金缴费和保持宏观经济稳定的能力。”[15]由此，对经办管理中社会保险可持续发展着力于以下重要的发展战略。
第一，社会保险可持续发展的宏观背景离不开经济的增长。首先，建立执行可持续社会保险政策的“责任政府”是关键，要为社会保险的政治可持续性打下坚实的基础；其次，要着力研究人口老龄化情况下社会保险基金筹集模式中的积累率及积累系数问题；再次，对通货膨胀的发生要有政府预期，考虑养老金发放在抵御通货膨胀威胁中对参保者产生的心理影响，改革养老金指数化方式，用物价和工资相结合的办法代替养老金指数化，以减缓养老金总体增长水平，为养老保险参保者提供一定程度的保护，防止单用物价指数造成的养老金长期相对贬值；最后，通过完善社会保险税征缴机制、强化社会保险基金预算管理和社会保险财政补贴制度，促进社会保险缴费率的提高和扩大社会保险覆盖率。
第二，社会保险基金筹集、运作、发放等管理手段的优化成为社会保险可持续发展的核心，代际的公平机制需要强大的社会保险资源不断加以补充。从我国目前的实际情况来看，社会保险基金最重要的是养老保险基金，主要包括四大类：一是基本养老保险体系中社会统筹账户上的滚存积累基金；二是基本养老保险体系个人账户上的基金；三是全国社会保险基金；四是企业年金和职业年金。我国医疗保险个人账户滚存积累基金也达到了数千亿元的规模。随着社会保险基金规模的不断扩大，要认真研究社会保险基金在资本市场保值、增值的有效对策，养老保险基金进入资本市场已成为一种趋势。同时要采用政府外包方式、订单制等措施促进社会保险基金富有实效地进行产业化投资，并扩大海外投资份额。
第三，现行财政体制下地方财政财力普遍不足、债务较重，增强了对中央财政的依赖。“个别地方甚至通过举债来发放养老金”[16]。“十三五”期间要通过分割部分国有资产、加大财政预算中社会保险支出比重等措施，充实社会保险基金存量，逐步做实个人账户，解决养老保险个人账户、企业年金账户、职业年金账户、医疗保险个人账户在资本市场的保值与增值问题，以应对人口老龄化、高龄化社会带来的沉重压力。继续加大对社会保险基金的管理：一是加强对基金被侵吞和挪用的审计管理；二是防止冒领养老保险基金事件的发生，以避免造成养老保险基金的流失。
第四，社会保险欠账可能转化为地方债务，重视社会保险成本控制，降低养老保险金替代率[17]，在适当的时机阶梯性延迟退休年龄，延长领取终身养老金的最低年限，控制非统筹项目进入社会统筹，推进养老金养老功能与扶贫功能的双重改革。在医疗保险中实施真正能够让利于民的药品与设备的政府采购改革，实行预算紧缩并提高服务意识，降低社会保险行政管理成本。在我国社会保险可持续发展对策中，要强化社会保险投入与产出的效益观，将社会保险绩效评估作为衡量社会保险可持续发展的重要参照系。
四 探讨社会保险可持续发展的路径
社会保险可持续发展指标体系同样包括宏观、中观、微观三个层次的指标：宏观层次反映整个国家社会保险综合宏观指标，其顶层设计具有统一性、权威性特征；中观层次反映各地区、各部门主要是省级部门的社会保险统计指标，如养老保险省级统筹的各项指标；微观层次指基层的统计指标，它既要符合国家及上级部门对社会保险统计指标的报表要求，又要对基层社会保险统计工作进行分类统计，揭示社会保险基层工作中存在的各种问题与现实要求。社会保险可持续发展指标体系立足于前瞻性角度，要遵循可比性、科学性、整体性、公平性与统一性的原则，遵循历史唯物主义的发展史观，对社会保险运作过程、发展难题及未来预期进行有效的分析与预测。社会保险可持续发展的核心指标是社会保险制度可持续发展能力的重要考量指标。
社会保险可持续发展指标以社会保险基金收入指标、社会保险基金支出指标、社会保险平衡指标等基础指标为核心指标，其基本框架包括问题指标、状态指标与对策指标三部分。
问题指标反映可能造成可持续发展障碍的社会经济指标，包括失业率指标、社会保险负效应系列指标、人口赡养系数、养老保险隐性负债率、或有负债比率、养老保险基金发放月数、医疗保险基金透支率指标等。
状态指标用于反映社会保险可持续发展过程中各社会保险项目的运行与发展状况，如贫富差距指数、各险种缴费率、失业人员平均失业周期、下岗职工再就业率、基尼系数与恩格尔系数、社会保险支出占财政支出的比例及结构变化指标、财政补贴占各险种基金收入的比例等。
对策指标则用于反映为促进社会保险可持续发展所采取的对策及所达到的政策效果，如延长退休年龄政策的可行性预期与相应的基金变化、养老保险并轨的可实现程度、社会保险覆盖计划的未来预期、社会保险基金收支增长计划与实现率预测、社会保险信息化率与满足状况、社会保险基金增值率指数等。
社会保险可持续发展核心指标采用菜单式的层级结构，郑重提出可持续发展的指标体系，一般采用无量纲办法对社会保险可持续发展指标进行综合评价，通过对专家咨询确定各个总指标或子系统的权数后，再对各个指标进行统一的加权配置处理。目前还需要将定性指标与定量指标结合在一起进行研究，官方统计的客观指标还不够完善，对指标的派生性研究明显不足，主观指标难以避免人为色彩，降低了综合评价的科学性与客观性，使反映社会保险可持续发展的内涵受到一定的限制。
设计社会保险可持续发展指标体系后，要采用统计方法、数学方法及比较前沿的一些新的科学方法进行综合测算。西方国家的评估标准以客户满意为最高标准，是以公共服务为导向的，结合中国国情，站在社会保险可持续发展的角度，社会保险评估用影子价格、[18]影子工资、社会贴现率、成本—效益分析方法等传统方法已不足以进行客观评价，不能以单纯经济考量为中心，更多的是政治考量问题和社会稳定考量问题。必须考虑以人为本的整体性、综合性与持续性的原则要求。应该肯定，我国社会保险可持续发展评估还处于最初级的研究形态：一是还认识不清社会保险的政治功能、社会功能与经济功能及其作用，对社会保险的“稳定器”“减压阀”作用程度如何评价，尚无有效的方法加以计量；二是评估方法还无法超越经济学的范畴，对社会效果的影响与推定难以建立有效的评估方法；三是评估指标难以摆脱主观判断的随意性或倾向性的影响；四是统计处理中的信息资源与数据分类不够充分，评估采用的计算方法、计算口径、指标内涵与标准不一。社会保险可持续发展的核心是社会保险资源尤其是基金的可持续问题：一是如何测定社会保险负债的变化及社会保险基金的增长变化与积累效应；二是如何测量社会保险对经济与社会发展的正效应和负效应，以及社会保险与社会经济协调发展的可持续性。目前，社会保险基金的短缺状况主要局限于养老保险隐性债务（Implicit Pension Debts，IPD）的研究，要求运用退休基金累积理论与精算理论，建立公共养老保险债务的预测模型进行估计；养老保险长期的财务收支状况取决于对社会保险财务数据的收集与整理，基金的偿付能力则通过相关统计参数作出精算假设，建立相关的理论模型。
社会保险可持续发展研究很复杂，绝不是一个线性系统，因为各种复杂的社会经济现象都表现为非线性的曲线变化，社会保险基金的供求关系不存在绝对的平衡状态，偶尔的平衡只是暂时的，通货膨胀及各种因素的影响很容易打破这种平衡，使社会保险的许多子系统始终长期处于亚稳定状态。社会保险可持续发展又是一个多因素的集合体，长期的研究表明，社会保险制度的设计对社会经济的发展会不可避免地带来正面作用与负面作用，这两种作用有时交织在一起。即使正面作用与负面作用的可计算数值加起来为正值，也不能简单地表述为社会保险系统的可持续发展性，“故不能用可持续发展的社会保险资源核算数值（dx）大于0、小于0或等于0来表示是否存在可持续性。社会保险可持续发展不是传统统计中所表述的时间路径的统计分析方法，在非线性变化过程中，要在传统统计方法的基础上增加有关分形统计方法与混沌统计方法，不断吸纳当代自然科学与社会人文科学所创造的新成果”[19]，借鉴系统工程理论，充实与丰富现有的统计方法体系。
（一）从社会保险的适度水平进行测量
国际社会通常采用社会保险支出占国内生产总值（Gross Domestic Product，GDP）的比例反映一个国家或地区的社会保险发展水平，进行社会保险国际比较或地区比较。社会保险适度水平建立在质量统一的基础上，其计算式的分子和分母都是变化的。在GDP有所增长的基础上，保持适度的社会保险增长水平，既要满足当代人的需求，又要满足下一代人的需求。由于社会保险的“三低原则”与“刚性原则”，社会保险待遇水平在绝对量上的表现是只宜上升而不宜下降。因此，研究社会保险在不同时期、不同阶段、不同地区的适度水平，要与各自的GDP增长率、失业率、储蓄率、投资率、消费指数等经济指标联系起来，同参保者的消费意愿联系起来，既要避免社会保险基金财务危机的发生，又不能超越企业与个人的缴费承载能力。汤普森提出了以下计算公式：
其中，等式左边为退休人员的消费cr与GDP的比率；等式右边第1项为全体国民消费服务及商品ct占GDP的比率，称积累消费率；等式右边第2项为退休人口pr占全体人口pt的比率，称退休人员抚养系数；等式右边第3项的分子为退休人口的平均消费额，分母为总人口的平均消费额，整个第3项被称为生活水准率。
任何一项社会政策都必须通过至少改变这三个比率之一的政策来调整养老保险的成本。
（二）从社会保险禀赋资源进行衡量
以人均社会保险基金指数为依据，度量社会保险制度的可持续发展，其中社会保险基金供给包括养老保险基金供给水平、医疗保险基金供给水平，还包括其他三个险种的基金供给水平，只要未来的人均社会保险基金增量与经济增长同步发展，可以基本抵销通货膨胀对社会保险待遇购买力的影响，那么社会保险制度就基本上是可持续的。它体现了可持续发展所包含的代际公平的内涵，即在谋求当代人社会保险福利水平提高的同时，不损害后代尤其是我国处于人口老龄化高峰期人们谋求社会保险福利水平的能力。
（三）与建立和谐社会相适应
建立完善的社会保险体系是建立全面和谐社会的重要内容，社会保险资源不仅局限于经济意义上的基金存量、流量与增量，还包括与可持续发展密切相关的社会保险法制、社会保险公共政策等公共产品的提供，包括社会保险伦理、道德、素养等方面的全面提升与进步。建立和谐社会要配置相应的社会保险体系、信用体系与法制体系，号称市场经济三大体系的组织状况的好坏都将对建立和谐社会产生重大的影响。未来社会保险可持续发展过程中，要借助社会主义新农村建设的契机，重点扶持农村社会保险体系建设，完善农村医疗救助制度、五保户制度与农村居民最低生活保障制度建设；城市要多方位启动就业扶助机制，解决城市长期下岗失业人员的生活与医疗救助等问题；从未来实施工业化与城市化的角度，在高度重视与扩大城市人口比重的同时，注重进城务工农民的社会保险参保问题与跨统筹范围内的转移接续问题；从再分配角度通过社会保险再分配手段扶持低收入者阶层，实现社会公平和社会和谐。
（四）通过数学模型加以量化
数学模型法建立在一定的理论基础上，揭示出与社会保险相关的经济变量间的深层次关系，如中国社会保险制度改革中个人行为分析模型、两阶段搜寻模型、养老保险供给模型、下岗职工基本生活保障基金来源模型、养老保险基金运营模型、阿德曼（Adelman）和罗宾逊（Robinson）的Computable General Equilibrium（简称CGE模型）、下岗职工再就业预测因素模型、中国社会保险水平测度模型、社会保险精算模型等。社会保险预测与精算要对社会保险领域各个不同发展过程中大量的社会保险现象、数量、发展速度、结构与比例关系、经济与社会指标的依存关系、变化过程与变化因素进行描述和判断，结合可持续发展的社会保险战略，进行社会保险收支平衡关系的统计预测与数学精算，其方法包括Box-Jenkins法、非线性模型法、经济计量模型法、状态转移法、系统动态模拟法、非参数回归模型、层次分析法（Analytic Hierarchy Process，AHP）、模糊数学法、灰色数据变换法、国民经济核算（National Economic Accounts，简称SAM法）、可计算的一般模型（Computable General Equilibrium，CGE）、投入产出模型等。数学模型的局限性在于它是在一定的假设条件下反映变量之间的理想化关系，容易和现实社会保险的运行形成一定的差距，不易对现实过程做出全程的、综合的详细描述与评价。