第三节 公共管理与政府社会保险职能的确立
公共产品有两个本质特征：一是消费的非竞争性；二是收益的非排他性。社会保险属于公共产品或是准公共产品的范畴，在公共管理的体制框架下，认识社会保险的政府职能，是要更多地借助公共管理理论的视角，明晰政府在社会保险经办管理过程中的历史使命与责任。
20世纪在西方国家悄然兴起的新公共管理运动，其本质是公共部门的绩效管理，区别于传统行政管理的一个重要标志就是以顾客为取向的价值标准，顾客是否满意成为衡量公共绩效的重要指标。绩效与效率既有联系也有区别。尼古拉斯·亨利认为，效率（efficiency）指以最少的可得资源来完成一项工作任务，追求投入与产出之比的最大化；有效性（effectiveness）则指注重实现所预想的结果。许多国家政府社会保障部门将注意力放在了改革社会保障行政管理体制、提高服务手段与政策效果、降低社会保障管理成本的技术层面上，以保证社会保障制度的可持续发展。社会保险经办管理中的政府绩效是要依靠设置一系列统计指标体系，对社会保险政府责任的实施效果进行综合评判。一些国家研究开发了社会保险绩效评估办法和质量标准，以确保对提高社会保险经办管理服务质量、降低经办管理成本的总体目标进行跟踪评估。
我国对社会保险的绩效评估不够重视，社会保险投入与产出模糊，突出地表现在政府社会保险质量统计信息的严重不足，社会保险政府绩效在产出量测量、成本测量、结果测量、服务质量测量、公民满意度测量、政策的社会负面效应测量等方面无法进行准确的评估。本书课题组成员在参与社会保险项目财政基金评价过程的体会是，单位自评过程中诚信不足，过于美化效率指标。在社会保险财政资金拨付第三方的绩效评估中，所谓绩效评估也是流于形式，第三方对业务指标不熟悉，无法行使独立调查，难以独立判断社会保险专项基金的使用效率，财政部门幕后的影响多多少少影响了公正评价。
我国应加强对社会保险统计的管理，在改进和完善定期统计报表制度的同时，建立起经常性的专题调查制度，及时掌握我国社会保险中心工作急需的正面数据与负面数据，研究建立政府社会保险效率监测预警体系，逐步实现统计数据来源渠道的多元化，以不断提高我国社会保险工作的效率和质量。通过政府社会保险基金预算管理强化政府社会保险职能成为一种新趋势，同时政府要对社会保险这一系统工程进行长远规划，了解未来环境给社会保险带来的机遇与挑战。新公共管理运动用绩效和计划预算制度取代了原有的线性项目预算制，计划预算根据机构的特定项目进行基金分配，这些非线性技术将社会保险的最终产出与社会保险资源的投入及其社会保险项目的财政预算结合在一起进行综合核算，可以更好地节约有限的社会保险资源，达到更为理想的管理目标。
社会保险制度是持续性的制度，在人口老龄化、高龄化与医疗风险普遍化的压力下，社会保险的责任趋向分化，表现为三个方面：一是重新划分国家、企业与个人的责任，一种涉及收入保障的新的社会契约正在重新定义之中；二是私营部门、社会资本介入社会保险；三是公共社会保险机构重新设计操作规程，再造行政管理模式是成立独立的管理小组来领导改革，全程进行社会保险程序的再设计，在最大限度上直接避免项目设计和政策指导失误这一最大的潜在风险，分化的优势在于通过单一作业提高经办管理效率。中国社会保险责任趋向分化，也要进行三方面的改革：一是提高个人在社会保险中的自我保障责任，尽快建立养老、医疗、就业的多支柱体系；二是明晰社会保险经办管理的边界，中央与地方政府社会保险的责任分工，解决长期以来悬而未决的养老保险隐性负债等众多问题；三是引进社会资本与多种组织形式，建立多元化的社会保险支撑体系，如养老保险产业化、社会资本进入医疗领域等。
政府不是全职政府，加之社会保险资源有限，加强社会保险经办管理的一个国际趋势是缩减行政开支，降低运营成本，国际社会在社会保险的私营化过程中引入竞争机制，使得政府开支和成本全面缩减。我国社会保险费改税，改由税务部门征缴社会保险税，提高社会保险统筹层次，可以节约征缴成本与管理成本；采取政府药品采购进行的竞争性供应有利于节约医疗费用开支。类似行政化降低管理成本的措施，应逐步落实到位。
很多国家绝大多数社会保险机构一直享有的提供社会保险服务的垄断经营正受到来自私营部门的挑战。这些私营机构相信，利用它们的基础设施和经验，能够用更低的成本管理好社会保险基金。社会保险基金的捐献人也常常支持这一观点，相信他们能够从私营部门（如私有银行和保险公司）获得比公共机构更好的服务。智利模式在社会保险基金民营化管理方面的制度创新，如个人责任的回归、市场机制的引入、民间力量的渗透，以及养老基金与资本市场的结合，对世界不同模式的国家有借鉴价值。
再分配政策是政府对公民之间收入和财产的不平等进行某种程度的矫正，成为政府管理与干预经济的工具。社会保险经办管理过程中的再分配在实现社会公平、缩小地区间与不同阶层间贫富差距方面发挥着越来越重要的作用。无论是社会保险中的各种养老或医疗救助，还是失业救助等，均需要财政拨款加以支持，财政投入普惠城乡居民，城乡居民养老保险和医疗保险的财政补贴越来越大，给受保障者带来收入增加的实惠，更为全体国民共享改革发展成果创造条件。
我国再分配领域社会保障的逆向调节其实也比较严重，由于不同群体之间社会保险制度的不统一，即碎片化问题严重，在二次分配中“逆向调节”的问题较为突出，在一定程度上拉大了贫富差距。机关事业单位和企业之间养老金双轨制折射出的社会分裂，是中国社会不同群体之间社会保险待遇的不平等体现，企业以农民工名册所缴纳的统筹基金构成了向国有企业离退休职工的逆向分配。在国民收入的二次分配中，社会保障本应缩小贫富差距，但在现实操作中，由于社保制度设计多多少少存在一些利益集团的意志，很多实际需要帮助的人群并没有被纳入社会保障中。例如，将农民工纳入城镇职工养老保险体系，却没有将农民工纳入城镇失业保险制度，没有将城市务工女性纳入城镇生育保险制度。企业年金发展过程中，央企占据了90%以上的份额，被称为“富人俱乐部”，通过补充保险进一步拉大了其他普通实体企业与央企的二次分配差距。
针对全社会建立社会保险体系的诉求，我国社会保险应该建立强势政府还是弱势政府？承担稳定经济与社会秩序及制度供给职能的政府应该在社会保险中发挥什么作用？这些都是政治哲学中应该回答的问题。亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》中提出：向现代化发展过渡的发展中国家面临大量复杂的问题与矛盾，这些问题与矛盾“只有依靠强大的集权政府才能克服”。“强大的政府”就是能够提供合法的政治秩序基础和有效的政治参与基础的政府，它必须提供这样一些政治制度——使参与政治的人们接受政治社会化以作为其参与政治的代价。作为最大的发展中国家，我国在经济与社会转型过程中均面临着社会保险发展的大量难题，需要构建一个社会保险全覆盖的强势政府。而近期如社会保险改革中的养老保险基础养老金全国统筹、行政事业单位养老保险改革、延迟退休年龄改革、养老保险并轨、“三医联动”等重大改革安排进程十分缓慢甚至停滞不前，需要政府的强力推动，否则改革难有起色。
世界银行《1997年世界发展报告》指出，每一个政府的核心使命包括五项最基本的责任：①确定法律基础；②保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；③投资于基本的社会服务和社会基础设施；④保护弱势群体；⑤保护环境[9]。从公共管理视角看，我国社会保险领域中政府的基本职能包括以下几方面。
1.为社会保险经办管理提供完备的法律框架
社会保险制度及社会保险经办管理中的法制建设，关系到国民经济发展、社会稳定和人权建设，它是调整一个国家或地区社会保险关系法律规范的总和，包括国家立法机关制定的社会保险法律法规和国家行政机关颁布的社会保险政策、通知及其他规范性文件。政府通过社会保险立法，界定社会保险的渊源、确立社会保险立法的基本原则、理顺社会保险部门与其他部门之间的法律关系，保持法律执行的连续性、协调性与稳定性。由于较长时期以来出台的各项社会保险险种分别通过单项法规或政策进行规范，缺乏综合性统一法律法规；社会保险漏洞较多、强制性偏弱，一些用人单位尤其是外资企业以各种理由拒不参加法定社会保险，或是长期拖欠保费或是少缴保费；城乡之间，地区之间，机关和事业单位与企业之间，社会保险制度碎片化问题严重，制度整合过程中也存在各种各样的执行难的问题。2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过、2011年7月1日起施行的《中华人民共和国社会保险法》的出台，对于规范社会保险关系、保障全体公民共享发展成果、维护社会和谐稳定具有十分重要的现实意义。诚然，“先制度、后法律”的《中华人民共和国社会保险法》在很大程度上“将就”了之前形成的社会保险制度，留下了不少授权条款，原则性过强，操作性不足。要在今后陆续出台的养老保险改革中，不断完善社会保障法律法规。
2.为保持社会稳定对社会保险经办管理进行系统规划
近几年经济下行压力不减，各种社会矛盾不断积累，维护社会稳定的任务日益繁重且十分复杂。相当部分的群体性事件与社会保障或就业有关。社会保险权利属于公民的基本权利，关系每个公民的切身利益，社会保险影响广泛。政府需要对各个社会层面进行系统规划，包括城乡社会保险发展规划、社会保险经办管理规划、社会保险信息化建设规划、社会保险可持续发展规划等，做好城市居民医疗保险与新农合保险的整合工作，做好行政事业单位与企业职工养老保险制度的并轨工作。
3.提供较为完善的公共产品和均等化服务
社会保险经办管理服务的内容十分广泛，包括社会保险缴费、档案管理、老年扶理、医疗保健、心理安抚、待遇发放、残疾人康复、大病医疗、劳动就业管理、孤老残幼帮扶等。随着社会保险信息化手段的提高，社会保险经办管理效率与服务理念进一步深入人心，经办管理机构的服务意识大大提高，并重新定义了社会保险经办管理的服务质量标准，如制定经办管理服务目标并签订服务保证书，明确服务方法、服务时间限制和服务标准，利用“互联网+”平台、移动终端设备、自助一体机等渠道，建设一体化的社会保险经办管理的公共服务系统，建立信息交互平台，完善以被保障群体为中心的服务体系与便捷、高效和安全的服务。以广东省为例，至2015年，全省21个地市全部实现了12333电话咨询服务的全覆盖，社会保险方面电话咨询服务约709万人次。一些地区还设立了自助终端、互联网平台、手机短信服务、微信公众服务平台、APP客户端等方式为一体的信息服务体系，提供自助查询和业务办理，为社会公众提供贴心、便捷的服务[10]。
4.为社会保险提供财政支持
国家要对社会保险提供强有力的财政支持，没有各级财政作为后盾，很难建立与健全可持续的社会保障体系，没有财政持续稳定的社会保险基金补贴，社会保险也难以健康发展。政府对社会保险的财政支持主要通过以下几个渠道：一是财政减税，即社会保险缴费（税）实施税前列支，也包括企业年金和职业年金的免税政策；二是为实施充分的就业政策，尤其是在“大众创业、万众创新”的背景下，各级财政部门均实施了相应的优惠或税收减免政策。据测算，财政支出每增加1%，可使劳动就业量增加5.5%，我国利用国债项目，大搞基础设施建设，创造了数以百万计的就业机会，国债所创造的就业乘数较高；三是对社会保险基金投资、企业年金和职业年金投资累积余额用于购买国债、股票等投资性权益资产的，在其交易和投资收益分配环节，可对其相关税收适用较低的税率或实行减免等税收优惠政策；四是当社会保险基金出现收支逆差时，由财政部门提供一定数量的补助（见表2-2）；五是财政部门对社会保险基金周转困难的地区实施直接财政拨付，例如，广州市等城市财政拨付的就业专项基金的使用，财政部门大多聘请第三方进行绩效评估。
表2-2 2015年全国社会保险基金预算情况
政府与市场是社会保险制度经办管理中两个重要的主体。社会保险制度改革的不断深化，势必导致社会保险经办管理中政府与市场两者关系的不断调整，政府与市场的边界与组合关系如何，会直接影响社会保险制度经办管理的运行效率，寻求政府与市场的相对均衡机制，明确政府的责任体系，是新时期社会保险建设的重要使命。
在发展经济学理论中，发展中国家的经济增长与经济发展有所区别，经济增长仅指一国或一个地区在一定时期内包括产品和劳务在内产出的增长；经济发展则意味着随着产出的增长而出现的经济、社会和政治结构的变化。这些变化包括投入结构、产出结构、产业比重、分配状态、消费模式、社会福利、文教卫生、群众参与等内在的变化。经济增长是社会保险发展的基础要件，没有经济增长就不可能有社会保险的发展。经济发展，包括社会保险可持续发展在内，如果一味盲目追求GDP的增长，而不顾及GDP增长所付出的社会成本与在GDP增长的同时增加人民福祉，就会出现“无发展的增长”，即经济增长没有带来社会的发展。经济增长会带来国民收入的提高，但在注重经济发展的同时，应注意其中心意义是社会和个人福利的增进。根据马斯洛的需求层次理论，个人对社会保险的需求层次也在不断提高。我国和谐社会建设进程中，社会保险的内涵也会有所发展。从保障公民基本生存权利发展到维系公民基本生存权利的同时维护个人的发展权，一方面，要求政府加大社会保险的投入，提供社会福利增量；另一方面，在国民收入分配不平等程度加剧的同时，要利用政府在社会保险调控中的再分配职能，注重社会公平，调整社会保险支出结构与社会保险资源配置，更好地发挥政府在社会保险可持续发展中的效用。
当前中国社会保险制度建设过程中，政府还存在着缺位与越位并存的问题，社会保险覆盖范围还有待进一步扩大，保障标准统一的步伐还比较缓慢，社会保险制度的碎片化现象还比较严重，与2020年“人人享有基本生活保障”的目标还有较大差距。社会保险制度设计本身也存在结构失衡与协调不力的问题，制度建设落后于社会经济发展进程与综合改革的需要。为适应全面建成小康社会与和谐社会的要求，未来的社会保险制度建设与经办管理必须和经济及社会发展之间形成良性的政策互动架构，让全体人民共享经济与社会发展成果。
就国家财政与地方财政而言，应进一步通过调整财政支出结构，在社会保险一体化经办管理建设的基础上，逐步完善城乡社会保险制度的整合问题，加大社会保险资源整合力度，进一步改革社会保险经办管理体制与运行机制。在加大对社会保险事业可持续发展投入的同时，要增加就业专项基金的投入，以及通过减免税费、贴息等形式加大对再就业的支持力度。
在社会保险的某些市场化改革进程中，政府与市场都存在失灵的可能性，政府与市场的有机结合，其表现形式是政府通过代理、作业外包、投招标等方式，使政府的一些社会保险事务通过市场方式加以实施。这样，市场的发育水平与基础构件会影响政府社会保险职能的发挥。社会保险体系对劳动力供给、储蓄行为及资本积累会造成负面激励效应，其前提条件是要建立完善的市场体系和市场经营主体。在西方国家，市场发育早期较为成熟，私营企业创造了比公共社会保险机构更高的运营管理效率与资本红利，市场能承受社会保险更多的社会职能。而在发展中国家，市场不完善，私营企业的经营水平有限，市场在社会保险中的作用受到限制。由于医疗保险资源表现为单独的商品属性，资本市场是社会保险基金保值增值的重要载体，西方国家资本市场高度发达、高效有序，并有众多的适合社会保险基金投资的金融创新工具，保证了社会保险基金、企业年金、商业保险基金、职业年金等较高的收益率。而在大多数发展中国家，资本市场的广度与深度、投资规模与投资工具都不能满足社会保险基金投资的需要。因此，在社会保险基金投资选择上，发展中国家采取了更谨慎的投资政策。
世界各国在社会保险领域中，政府与市场的结合都是相辅相成的，既要避免市场万能论倾向，又要提防国家万难论与政府高明论的极端，世界上不存在万能的政府，也不存在万能的市场，要求在不完善的政府与不完善的市场之间进行利益权衡。2005年国务院发展研究中心对医疗改革的基本否定，为研究敲响了警钟。对医疗改革，人们一方面抱怨政府退位太快，另一方面责怪医疗保险过分市场化。显而易见，单纯的政府行为与市场行为都不能取得良好的效果。社会保险经办管理要求根据经济开支合理化与成本最小化的原则，建立一种稳定与协调的社会动员机制，建立多种社会保险资源的组合空间：一是在社会保险各个领域建立健康的市场发育机制，真正发挥市场在社会保险领域中的基础性资源配置的作用；二是转换政府职能，降低门槛，提高社会保险的行政效率与社会保险制度的创新能力，矫正政府在社会保险经办管理中的错位、缺位、失位与越位问题，建立清晰的体制框架，让政府、市场、企业与个人在社会保险的可持续发展中形成合力，使社会保险经办管理工作得以顺利进行。
[1] 参见《2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。
[2] “五个统筹”即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。
[3] Hughes，Q. E.，Pbulic Management and Administration：An Introduction，Second Edition，Macmillan Education Australia Pty Ltd.，1998，pp.100-104.
[4] 石汉：《郑斯林部长关于我国劳动社会保险现状及发展前景报告》，中央国家机关工委、教育部等联合举办的形势报告会，2005年6月17日。
[5] 参见中国社会保障基金理事会《全国社会保障基金理事会基金年度报告（2014年度）》。
[6] 1963年底，美国的斯图特贝克汽车制造厂关闭，造成7000多名工人失业，并导致该厂为其雇员所资助的企业年金计划的终止。由于没有健全的法律规定和要求，该厂在倒闭之前有很长时间因为经济上的衰落，已经停止继续向养老金计划缴纳基金。这就导致了该计划终止时，计划资金的严重短缺，从而造成了参加计划的4000多名工人完全丧失了他们为该厂工作了多半生而指望获得退休津贴的权利。有些工人在该厂工作了近40年，而在工厂关门和企业年金计划终止时，只差1～2个月的时间就有资格领取到全额退休津贴。斯图特贝克事件爆发的主要原因就在于：作为受托人的企业雇主没有受到相应的监督及法律的约束，造成的缴费不足现象没有被及时发现，而且事件发生后又没有相关的法律要求雇主进行赔偿，使得计划参与人的利益受到严重侵害。此后美国又发生了一系列类似事件，最终促使了1974年《雇员退休收入保障法》的颁布与实施。该法明确规定了企业雇主及雇员各自在企业年金业务领域的权利与义务，从而减少了受托人与委托人之间由于信息不对称或者操作不当带来的委托-代理风险。
[7] 唐霁松：《社会保险费统一征收应尽早落地》，《中国社会保障》2017年第5期。
[8] 参见广东省劳动和社会保障厅、广东省地方税务局发布的《关于强化社会保险费地税全责征收促进省级统筹的通知》（粤劳社发〔2008〕23号）。
[9] World Bank，World Development Report 1997.
[10] 广东省人力资源和社会保障厅：《广东省社会保险白皮书2015》，2015。