第二节 社会保险重要经办事项管理的沿革与责任政府建设

一 社会保险重要经办事项的管理沿革

从20世纪80年代开始，中国社会保险改革已将近四十年。由20世纪50年代起始的企业保险过渡到政府社会保险，政府在社会保险改革中始终处于主导地位，社会保险体制改革发生了重大的变化，政府主导型的社会保险改革进程中，政府在解决社会保险隐性债务问题上付出了巨大的努力，如“三三制”的实施、“两个确保”政策的出台、全社会动员的再就业工程等方面，均付出了巨额的财政补贴。以“两个确保”政策与“三条保障线”为例，1998年中央鉴于大量离退休人员的离退休工资得不到保障、国有企业下岗职工基本生活费保障性不足的问题，提出了“两个确保”的大政方针，1998～2004年，对全国企业离退休人员共发放基本养老金15585亿元，当期拖欠额从1998年的每月4亿～5亿元逐年减少，2004年首次实现全国企业离退休人员基本养老金全年无拖欠，7年间中央财政共投入2282亿元，财政补贴从此走上正轨，用以弥补养老保险基金收支的当期缺口。

1998年，中央政府决定在生产不景气的国有企业建立再就业服务中心，为下岗职工提供再就业服务，实行“三条保障线”政策。下岗职工在本企业再就业服务中心可以按照“三三制”，领取3年的基本生活费，如果3年期满仍未就业的下岗职工可以登记失业，将其纳入失业保险范畴，继续领取2年的失业保险金，2年期满如果仍未就业，将其纳入城市最低生活保障制度领取低保费用。1998～2004年，全国国有企业累计下岗的2800多万名职工，绝大部分进入再就业服务中心，按时领取基本生活费，并由该中心代缴社会保险费^[4]。下岗职工基本生活保障所需基金按“三三制”由企业、中央和地方财政、失业保险基金分担。7年来中央财政共向地方补助了730亿元下岗职工基本生活和再就业补助基金。2004年之后，全国各地国有企业下岗职工再就业服务中心相继逐步取消。

中央2000年8月起建立了战略储备性的全国社会保障基金，至2014年末，基金资产总额15356.39亿元。2014年，基金权益投资收益额1424.60亿元，投资收益率为11.69%^[5]。中国财政主导型社会保险制度模式有两个层次的含义：一是养老保险和医疗保险制度实行社会统筹与个人账户相结合，在社会保险基金的收入流量上，国家财政和地方财政起着不可或缺的重要作用，财政补助功能日渐重要，财政在社会保险基金收入中占比逐年加大，使财政成为弥补社会保险基金严重不足的主要提供者；二是在社会保险制度的设计中，政府为社会保险管理制定了一系列的财政税收政策、劳动就业政策等，成为社会保险事业可持续发展进程中不可替代的管理者与统领者，国家财政同时肩负制定社会保险财务政策与财务管理的使命，全面负责监督、管理社会保险基金的运营与投融资。

从社会保险改革的国际背景看，受到20世纪石油危机和人口老龄化危机的影响，欧洲大多数国家以财政为主导的社会福利制度的可持续发展受到了严峻的挑战，养老金领取者比例上升，供款者的比率相对下降，为了弥补供款的减少，政府的补贴随着人口老龄化的步伐加快而动态提高，大大增加了政府的预算赤字。可以说是20世纪70年代的石油危机促使福利国家纷纷改革其无所不包的社会福利制度，90年代风起云涌的人口老龄化浪潮又使得欧洲国家社会保险财政体系分崩离析。西方国家社会福利制度改革的重点放在增收节支上，即增加社会保险基金收入，减少社会保险基金支出，各国政府都对其社会保险职能和管理体制进行了或大或小的改革。其中最主要的是从社会福利体制上“开刀”，即从国家垄断向民营化转轨。也就是说，改变政府一包到底的传统做法，变全民福利为选择性福利，尽量缩小干预社会保险的范围和项目，把缴费责任由政府全部或部分地转移到企业和职工个人身上，大力发展企业年金，把一些项目交由非政府机构实行市场竞争性管理，或由工人合作社和其他社会团体承担，与政府共担责任。

中国社会保险同样面临着隐性债务或是显性债务居高不下、人口老龄化与高龄化加速的问题，政府对社会保险的全责制或是无限责任不利于社会保险的健康发展。在目前大部分地方政府债务负担比较严重的情况下，学界提出的不断扩大社会保险支出在财政支出中的比重很难迈出大的步伐，在国家及地方财政社会保险负担日渐加重的情况下，一些学者早期提出的“建立社会保险基金自主平衡机制”的讨论就是为财政“减负”的一种理性思考。计划经济时期大部分利润上缴给了中央财政，在学界诉求中央政府应该承担社会保险转型成本的前提下，目前财政主导型的社会保险改革要考虑两大命题：一是政府在社会保险基金（主要是养老保险基金与医疗保险基金）未来可能转向入不敷出的情况下，应该厘清权利与义务的关系，进一步理顺政府在社会保险职能中的问责制与权责制，政府作为“最终责任人”的社会角色不能动摇；二是要努力调整社会保险基金的收支结构，建立社会保险制度的造血机制，加快社会保险替代财源建设，与商业保险共筑社会保险大堤，走社会保险产业化、市场化、多支柱的发展道路。

要真正实现社会保险的效率化管理并达到中央和地方财政的“减负”目标，就要按照新公共管理战略思路，努力研究政府在不同阶段、不同时间、不同地点社会保险职能的进位程度与退位程度问题，对政府在社会保险中应该强化的政府职能，政府要勇于承担责任；对政府在社会保险中应该弱化的职能，要考虑采取更多的途径来替代政府的部分职能，如作业外包、政府购买招标等。政府职能强化不等于政府全方位承包，政府职能弱化不等于政府全身而退，进位或退位都可能存在政府职能强化程度或弱化程度的度量问题。

二 政府的社会保险信用与建立社会保险责任政府

产权制度是整个社会信用体系的体制性基础。在社会保险体系构建过程中，明晰私有产权（个人账户）、共有产权（统筹账户）与国有产权（全国社会保障基金理事会基金等）的制度安排，才能重建社会保险各交易主体之间的一种特定的经济社会关系，使与市场经济信用相连接的“社会保险信用”的作用机制在交易中也能够发挥基础性的作用，有助于各种社会保险政治资源、经济资源与社会资源的优化配置。规范社会保险秩序，自发调节和内生地抑制各种“搭便车”行为和失信行为，使企业和个人依法缴纳社会保险费，随时承兑作为社会保险责任主体的政府为社会保险担负兜底责任的信用承诺，成为社会保险可持续发展最基础的信用。因此，明晰产权关系，进行相关的社会保险产业化的一些改革，有助于社会保险个人、企业与政府信用这一问题得到一定程度的落实。

市场经济要求政府在履行社会保险职能过程中由原来的行政式管理体制转向服务型管理体制，要求政府在一切社会保险活动中坚守诚信原则，兑现政策承诺，树立高效廉洁的诚信政府形象。政府信用最为根本，因为它对社会、对公民信用的影响最大。我国社会保险产权结构并不复杂，产权归属已是一个相对明晰的概念，多元化投资为主体的社会资本型的社会保险产业化建设，也可以建立一个产权归属清晰、权责界定明确、流转顺畅的社会保险的私有产权、公有产权和国有产权的现代产权制度，不存在太多的产权幻觉问题。维系社会保险财产权益，则需要形成良好的信用基础规制和制度秩序。社会保险制度也是一种契约制度，社会保险的产权安排要通过契约方式加以落实，由社会保险经办管理得以实施。社会保险中的养老保险关系、医疗保险关系、工资关系、劳动关系等，均需要花费一定的交易成本，达成一种政府、企业与个人之间的共同契约，政府是这种社会契约的组织者或监督者。

社会保险中的政府信用是政府介入社会保险的一个重要职能。目前在美国、日本等发达国家中，青年一代对社会保险的政治预期与经济预期均在降低。发展中国家面临同样的问题，主要是由于政府信用的二元化、社会保险待遇中个人财产权益的丧失及通货膨胀这一不可预计因素，将对个人未来养老保险的现值与终值产生不对应（现值和终值是一定量资金在前后两个不同时点上对应的价值，其差额即为资金的时间价值），加之社会保险基金投资亏损与贬值严重，加强社会保险基金管理是重中之重。

（一）克服政府的社会保险信用的二元性

社会保险可持续发展，社会保险经办管理体制进一步强化，面临着许多发展困境，其关键是要建立一个可持续的责任政府，以实现社会保险中的信用承诺作为重要的政策目标。纵观一些国家社会保险发展状况，社会保险制度是一种代际接续的、长效性的社会制度，社会保险政策出台表现较多的是执行难的问题，政府失信问题也较为突出。政府信用是一种代理信用，其代理行为可能与代理时间相分离，代理者任期内如果不承担社会保险最终责任，践约守信的动力也就可能消失。政府信用是一种建立在作用方与被作用方权力非对称基础上的特殊信用。当被作用方（政府）拥有国家赋予的行政强制力时，一旦发生失信行为，作用方（公众）由于其权力支配上处于明显的劣势地位而显得孤立无助，这种不公平性尤其是政策执行的拖延性客观上为政府的失信行为创造了条件。

社会保险经办是一项十分复杂的工作，建立社会保险的责任政府，关键是要维系产权结构或产权安排的各项权能。政府职能转换，需要通过契约外包、委托-代理、政府规制等方式提高管理效率。由于行政管理事务中的一些不可抗力会直接影响政府的信用，政府委托管理等都是实现政府职能的新管理方式。代理理论要解决的问题是：设计和建立一种能够有效保证代理人的行为符合委托人利益和愿望的激励机制（通常是合同），明确代理人的责任和利益，从而实现委托人的利益最大化。例如，在养老金的委托-代理管理过程中，当基金管理人和资产经理的利益与养老金受益人的利益不一致时，代理风险就会产生。在长期投资相关的复杂的投资组合战略中，基金经理与养老金受益人之间的信息不对称，养老金受益人不了解有关的法律和法规，客观上为失职、低效和滥用权力创造了条件。最直接的道德风险是欺骗、不履行、错误履行或公开盗窃养老金资产。例如，英国的马克斯威尔案和个人养老金计划的误售，美国的“安然事件”和20世纪60年代中期发生的“斯图特贝克事件”^[6]等，使养老金受益的私有产权遭受损失，也使政府信用受到损失。政府信用的衡量，与企业信用不能使用同一标准，社会保险政策的一些调整，客观上也可能损害一部分人的利益，造成政府“失信”的社会印象。2004年和2005年，我国“两个确保”政策和对城镇贫困居民实施的“应保尽保”政策分别出台，是迄今政府最大的也是最成功的信用。农村社会保险资源比较匮乏，尤其是不发达地区的新农保和新合作医疗制度，需要中央乃至地方政府年复一年地加大补贴，能不能提供财力保证，是财政可持续发展的关键。为了社会保险的整体利益，政府的信用要体现在社会保险的绩效上，尽力实现帕累托最优（Pareto optimality），减少政府信用的二元性。

（二）社会保险经办管理优质化体现责任政府的意志

2003年5月7日，日本官房长官福田康夫在东京宣布，他因有三年未缴纳养老保险金而失信于民，决定引咎辞职。主管养老金事务的厚生劳动省社会保险厅披露，官房长官福田康夫、财务大臣谷垣祯一、经济产业大臣中川昭一，以及金融、经济、财政大臣竹中平藏等7人，在过去某一段时间内，因种种原因没有缴纳养老保险费。日本小泉内阁的18名成员中已经有7名成员没有按日本法律缴纳养老保险金。2003年5月10日，日本最大的在野党民主党党首菅直人，因被媒体揭发曾经有漏缴国民年金保险费的行为不得不引咎辞职，政府高官的养老金丑闻加剧了民众对政治与政府的不信任。菅直人打算以支持企业多雇用应届毕业生等方式促进就业，设法改革社会保障体系，但如何为民生项目“埋单”，在日本公共债务两倍于经济规模的情况下是道难题。从菅直人不缴纳养老金被迫引咎辞职到上台后对社会保障的“醒悟”，体现了当政者的现实意志。

政府行为直接展示了政府形象，无信用无以立，政府形象的优劣是取得民众支持的重要因素。从一定意义上说，政府信用是最重要的信用，它对社会信用、公民信用起着表率的作用，影响最大。社会保险政策的经办管理是政府亲民形象的一个重要窗口，也是政府关注民生的重要窗口。在“以人为本”的社会管理体制下，政府在社会保险经办管理过程中应该更注重实效化、人性化。重视社会关切，需要将社会保险的具体政策条款和细则落到实处。20世纪90年代以来，中国政府以“两个确保”“应保尽保”“养老金社会化发放”“精准扶贫”作为重要的政策举措，其中“两个确保”发放率与养老金社会化发放率接近100%，奠定了良好的政府形象。从2006年起，中央财政对中西部地区参加新农合的农民的补助提高到每月发放20元，地方财政相应提高补助标准，并逐年提高，至2016年，城乡居民医疗保险年人均政府补助标准提高到420元，2006年起将中西部农业人口占多数的市辖区和东部部分省区市困难地区的县（市）纳入中央财政补助范围，确保基金及时到位和足额发放，并将增加的财政补贴主要用于大病统筹，确保了2010年前建立起覆盖全国的新农合保险制度和城乡医疗救助制度。

社会保险是一个宏大的系统工程，政府责任落实到位是政府职能的具体化，社会保险责任政府的基本注解是：政府运用公权力管理社会保险公共事务，必须对公民的社会保险合同承担法定的责任和义务，杜绝失职行为，实行依法行政、政务公开、信用到位，保证社会保险制度的可持续发展。主要包括以下要素。

1.社会保险经办管理可持续发展理念

我国现行社会保险资源存量有限、增量不足，面临人口老龄化与高龄化的威胁、经济转制成本高、社会保险发展层次与水平不平衡等问题。由于受众多因素的影响，社会保险制度的可持续发展，要从社会经济发展前瞻性研究着眼，以系统论的观点做好顶层设计工作，以保证政策执行的连续性与有效性、保证政府职能的稳定性发挥，尽力降低社会保险经办管理成本，提高社会保险绩效，增强民众对政府在社会保险经办管理中的公信力。树立社会保险可持续发展理念，主要包括政府对社会保险的价值判断标准是否正确、发展定位是否符合中国国情等。社会保险可持续发展建立在社会保险资源尤其是社会保险基金可长期有效供给、社会公平公正和参保者长期积极参与的基础之上，结合社会与经济发展的社会变迁，使当代人与后代人的基本生存权利得到有效满足，社会保险政策不断优化，社会保险内涵得以扩充。从而使社会保险经办管理体制在社会保险可持续发展过程中得到强化，并积极致力于社会保险的最高目标和长期目标的实现。

2.提高政府的社会保险信息的透明度与政策的可操作性

在公民权利意识越来越强烈的背景下，社会保险参与者需要了解更多与自身生存利益相关的养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、经济适用房政策、劳动就业等信息。尽可能在信息对称的前提下，政府在经办管理过程中如实地向公民报告重要的社会保险等咨询信息、最新法律法规。同时强化政府回应和反馈机制，成为政府社会保险经办管理过程的重要责任之一，社会保险政策的可操作性与公正性直接关系到社会保险的可持续发展，一度发生的农民工大量退出养老保险和中断养老保险缴费事件，凸显了政府对农民工参与城镇养老保险政策的诚信不足，致使政府履行社会保险职能的公信力遭到质疑，加大了政府养老保险的信用危机。2014年本课题组与广州市白云区地方税务局联合在广州市白云区对外来务工农民进行了参保意愿的问卷调查，共调查了5101人，在户籍所在地参保的占47%，共2397人，在广州市白云区参保的2704人中，28.3%的人认为缴费比例过高，难以承担，14.7%的人认为养老保险接续存在问题，10%的人认为没必要参加医疗保险（见图2-1）。

图2-1 2014年广州市白云区外来务工人员在穗参保的主要因素

政府应设计将农民工真心纳入社会保险体系这一大政方针相应的可操作性方案，因为农民工这一群体以中青年为主进入城市，本身并没有养老负担，可以为农民工这一群体设计完全积累账户。但是，在将农民工纳入城镇职工养老保险制度之后，因农民工在政府出台禁止退保之前反复退保，以他们的名册所缴纳的统筹账户基金只为原务工城市作出了贡献。

3.依法行政，扩大公民对社会保险的参与

依法行政指国家机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行管理的活动。依法行政的基本要义包括：提高政府立法质量，是依法行政的前提；严格行政执法，是依法行政的关键；强化行政执法监督，是依法行政的保障；加强对依法行政的领导，是依法行政的组织基础。

社会保险依法行政的内涵：一是政府自身要建立防止滥用权力挪用社会保险基金或是管理无序的严格规制，防止越权与侵权行为，防止社会保险政策执行不力引发的社会动荡；二是要为依法行政提供可靠的法律保障，使行政权力更具权威性，增强约束力与执行力，尤其在努力扩大社会保险的缴费能力、科学处置劳动纠纷与劳资关系、加强劳动行政监察、强化对农民工的社会保护机制以保护农民工权益、完善社会保险税费改革等方面要加大改革力度；三是在行政立法、行政执法、行政程序、行政复议、行政监察、行政诉讼、行政处罚、行政调解与行政仲裁等各个环节建立社会保险依法行政的系统工程，使社会保险依法行政成为经办管理过程中的社会常态。

扩大社会保障覆盖面是建立和谐社会的重要指标，我国社会保障管理体制的宏观层面与微观层面总是存在不相协调的现象：在“福利社会化、社会福利化”的口号下，过去政府对医疗保险的参与不足或过度退位，致使居民对政府医疗保险的预期偏低；居民对政府社会保险政策的知情权不足，一些改革政策的出台和在政策实施过程中也经受不住实践的考验，缺乏可操作性，缺乏企业与公民积极参与，缺乏有公制力的谈判协商机制；民间非营利组织长期处于发育不良状态，缺少社会参与或是参与欠缺，使社会保险处于一种有渴求但无生气的状态。健康的社会保障管理体制，要求努力扩大企业与公民的知情权、参与权、话语权、决策权与监督权，建立民情民意反馈制度、听证制度、回应制度与协商谈判制度，能在较大程度上提高政府社会保险依法行政的工作效率。

三 税务部门全责征收社会保险费经办管理

早在1999年1月，国务院就颁发了《社会保险费征缴暂行条例》（国务院令第259号），其中明确规定，社会保险费可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。例如，1999年11月，广东省委、省政府作出决定：自2000年1月1日起，社会保险费由地方税务部门负责征收，即实行税务机关征收、财政部门管理、社会保险经办机构核发待遇的社会保险费征收管理新体制。由于《社会保险费征缴暂行条例》同时赋予地方税务部门与社会保险部门征收社会保险费的责任权限，而大部分社会保险事务归于社保部门，与全国各省区市一样，广东省地方税务部门征收社会保险费实行的是权责不一、事权分离的代征模式，即各级地方税务部门按照各级社会保险部门提供的应征户数和应征的社会保险费总额征收社会保险费，实际上成为一个配套角色，这种“代征代收”模式并没有触动社会保障体制革命。2019年之前，全国是社会保险经办机构和税务部门两个征收主体并存，加之理论界“从税派”和“从费派”之争，使高层决策对谁是中国征收社会保险费的责任主体难下定论。社保界人士表示，“2006～2016年，企业养老保险费由社会保险经办机构征收（或主要由社保征收）的15个省份，征缴收入年平均增长率为17.7%，税务征收（或主要由税务征收）的17个省份征缴收入年平均增长率为16.8%，低于社保征收省份0.9个百分点。数据分析表明，社会保险经办机构征收社会保险费的效果更好”^[7]。国务院决定，从2019年1月1日起由税务部门统一征收社会保险费（由于各种原因，事实上并没有有效执行）。

从2003年起，广东省推进代征代收模式向全责征收模式转型，即统一规范全省社会保险费全责征收业务流程，对税收征管流程与社会保险费征管流程实行一体化设计，把社会保险费征管流程统一规范为“登记-核定-申报-征收-清算-会统”六个环节，实施税费同征、同管、同查，实现税费同属一个税务管理机关、一个税务核算单位、一个税务管理员管理，并建立中间数据库，地方税务部门与社会保险部门可共享中间数据库，提高征收效率，从而从体制上突破了旧的征收模式的瓶颈制约，保证了社会保险的扩面征缴到位，确保了社会保险基金收入的安全性，避免了收支一条线带来的潜在风险，发挥了税收体制优势。然而，“税费之争”的身份之虞难以使税务部门挺直腰杆，利益动机也使社会保险部门与税务部门的合作机制或多或少受到影响。体制的桎梏决定了这还不是一场真正意义的征收改革。

从2009年10月1日起，广州市建立了“人大监督、劳动与社会保障行政监管、地税全责征收、财政专户管理、社保经办待遇核发、通过银行（邮政）实行待遇社会化发放”的社会保险基金管理新模式。由地方税务机关全面负责社会保险费征缴环节中的缴费登记、申报、审核（核定）、征收、追欠、查处、划解财政专户等相关工作，并将征收数据准确、及时地传递给社会保险经办机构记账^[8]。广州市地方税务机关全责征收社会保险费，全面发挥了地方税务部门的征缴效率优势、服务平台优势与执法刚性优势，从“优化配置资源加强组织管理、着力制度建设推进规范管理、突出宣传培训提升队伍素质、落实四同管理突出征管绩效、强化技术支撑完善信息系统”五个方面入手，与社会保险等部门一道，全力以赴地推进地方税务全责征收工作。到2010年9月底，社会保险费征收同期增长超过10个百分点，征收率接近100%。扩大五大保险品种的覆盖面工作有条不紊，追缴欠费工作深入展开，保证了广州市各社会保险项目待遇的落实与养老金的发放。

从2013年5月开始，广东省地方税务系统应用新的社会保险征缴系统，对所有企业按《中华人民共和国社会保险法》的要求实行“五险合一”全险参保，系统上线时由企业自行向地方税务部门申报人数，根据申报人数征收社会保险费。“五险”捆绑在一起，也确实使大多数中小企业难以承受缴费之重，企业各种费用、税收加上社会保险缴费，几乎占了企业成本的40%。2016年，广州市地方税务服务热线12366咨询需求最集中的是社会保险费征缴方面的问题和传统的税收业务方面的问题，两者的咨询占了71.5%（见表2-1）。

表2-1 2016年度广州市地方税务局12366热线咨询问题

2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》明确指出，要发挥税务部门税费统征效率高等优势，按照便利征管、节约行政资源的原则，将依法保留、适宜由税务部门征收的行政事业性收费、政府性基金等非税收入项目，改由地税部门统一征收。扩覆工作和征缴工作的难题主要是进城农民工、城市困难就业人员、残疾人群、弹性就业人员的参保问题；小型企业与微型企业人员流动频繁，劳动关系松弛，强制推行社会保险难度较大；新增设单位、未参保单位，都是地方税务部门扩大覆盖面的重点单位。酒店餐饮业、娱乐业、新兴行业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工为强制执法检查的行业；农转居人员、被征地农民等都是扩覆工作的对象。

上述扩覆工作的单位与个人很难融入社会保险，需要地方税务部门运用社会保险的强制手段加以实施。税务征收系统需要扁平化管理，将内部组织按照参保客户的导向发展，改变层级组织模式，辅之以电话服务、电子政务等手段，扩大公共服务覆盖面。组织代收站点建设，培训社会保险费征缴的公共服务受托人，让他们接受地方税务部门委托，代理地方税务部门成为代收代缴社会保险费的职能主体，向地方税务部门负责，地方税务部门向市政府负责。缴费登记、申报、审核、征收等一些基础性工作还可以借助残疾人联合会、城市中小企业局或是社区街道组织服务平台等加以完成，鼓励社会力量、利用社会资源参与代征代缴工作，大幅度提高征收绩效。

2018年，第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过的国务院机构改革方案的议案，要求改革国家税务、地方税务征管体制，将省级和省级以下国家税务和地方税务机构合并，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导管理体制。这样，社会保险费将由地方税务部门全责征收改为由税务部门全责征收，也为养老保险全国统筹的费用收缴解决了统一的征收体制问题。