一 检察机关提起环境行政公益诉讼诉前程序的内涵

新修订的《行政诉讼法》和《检察公益诉讼解释》等未能对环境行政公益诉讼诉前程序内涵进行具体解释。依据《行政诉讼法》第25条第四款和《检察公益诉讼解释》第21条规定，环境行政公益诉讼诉前程序定义为：“检察机关在依法履行职责过程当中，发现对环境保护负有监督管理职责的行政机关不依法履职、违法行使职权或者不作为，导致环境公共利益遭受损害，检察机关应当向负有监督管理职责的行政机关提出检察建议。负有监督管理职责的行政机关在收到检察机关的检察建议后仍然不依法履职或者不积极作为，不及时纠正违法行为，或者做出和变更的行政行为不能有效保护环境公共利益时，人民检察院才能依法提起环境行政公益诉讼。其中，检察机关通过向负有监督管理职责的行政机关发出检察建议的这一督促程序，即是环境行政公益诉讼的诉前程序。”^[2]

（一）诉前程序的基本特征

1.强制提前适用的法定性

通过《行政诉讼法》与《检察公益诉讼解释》可以得出结论：诉前程序先行适用具有法定性和强制力，先行适用诉前程序是检察机关提起环境行政公益诉讼的前提条件和必经程序，即法律对检察机关提起环境行政公益诉讼做出了强制性的规定，任何检察机关在未经适用诉前程序的情况下均不得直接提起环境行政公益诉讼。可见，这种制度设计具有法律上的刚性约束力。检察机关经过适用诉前程序以后，将依法对行政机关履职情况开展调查，如果调查发现行政机关依然履职不到位或者不积极作为，那么检察机关才能依法提起环境行政公益诉讼。^[3]

2.履行方式的唯一性和特定性

“诉前程序中检察机关的监督方式是向行政机关提出检察建议。”^[4]检察机关在未向行政机关发出检察建议之前，不能直接提起环境行政公益诉讼。因此，检察机关想要提起环境行政公益诉讼，就必须先向行政机关提出检察建议，这种履行方式具有唯一性，而且是特定的，即通过检察建议告知相关行政主体，如果不依法履职或者不积极保护环境公共利益，可能会面临成为环境行政公益诉讼被告的“风险”。^[5]检察建议发出的对象是具有环境保护责任的行政机关，作用是督促其更好地依法履职。

（二）诉前程序和诉讼的辩证关系

环境行政公益诉讼诉前程序，是提起环境行政公益诉讼的前提和必经环节。如果检察机关没有先行适用环境行政公益诉讼诉前程序，将不能启动环境行政公益诉讼程序。尽管检察建议对被建议的行政机关没有强制性的法律效力，却具有一定的约束性和指引性，而提起诉讼是通过司法机关审判解决纠纷的行为，具有强制效力。环境行政公益诉讼被启动后，相关行政主体将作为被告，面临行政处罚和承担法律责任的风险。因此，讼诉前程序对于相关行政主体预示了一种“被提起诉讼的可能性”，通过提醒、警示、引导、督促，有利于积极发挥作用，有利于提前、有效地解决相关问题或矛盾争端。“检察机关作为诉讼主体能够依法提起环境行政公益诉讼，这使得检察机关监督行政机关依法履职的方式具有约束性和震慑力。”^[6]我们需要看到的是，司法实践中环境行政公益诉讼诉前程序效果发挥明显，但其最主要作用在于督促行政机关依法履职，而不是用来替代行政公益诉讼制度本身。也就是说，环境行政公益诉讼诉前程序的功能效用，最终还是依托于检察机关诉讼主体资格和环境行政公益诉讼的约束性和震慑力。