一体化进程内部的强力

自欧盟开始积极参与环境政策领域以来，环境政策发生了很大变化，包括欧盟扩大到28个成员国、《里斯本条约》的生效在内的事件改变了欧盟的体制结构。随着时间的推移，尽管欧盟早期做出了坚定的环境政策承诺，但政治越来越倾向于优先处理经济和社会问题，而非环境关怀，这种趋势自2008金融危机后进一步恶化。欧盟环境政策的执行亏空必须嵌入这一更广泛的政治和经济背景中考虑。欧盟的环境与经济政策之间的紧张关系，在欧盟10年增长战略“欧洲2020”（Europe 2020）中表现得十分明显。

例如，委员会认为，第七次环境行动方案所反映的现行环境政策应有助于欧洲实现2020年战略的目标，即在2020年实现高水平就业、高生产力和高社会凝聚力。2010年出台的“欧洲2020”战略的目标是，通过一项为期10年的增长计划来帮助欧洲渡过目前的金融危机。“欧洲2020”战略与之前的《里斯本条约》密切相关，《里斯本条约》的目标是使欧盟成为世界上最具竞争力和最具活力的知识型经济体。“欧洲2020”战略建立在《里斯本条约》的愿景之上，着力于解决欧盟当前经济增长模式的缺陷，代之以一种明智、可持续和包容的新型增长模式。新模式聚焦于三个主题：促进智能增长，包括发展知识、创新、教育和数字社会；促进可持续增长，包括提高生产资源效率的同时提高竞争力；促进包容性增长，包括在提高劳动力的市场参与度，提高劳动力技能培养，努力消除贫困。

“欧洲2020”战略设定了到2020年在就业、创新、教育、社会包容和气候/能源方面实现的5个目标。“欧洲2020”战略还包括7项“旗舰计划”（flagship initiatives）^[41]，《建设资源节约型欧洲路线图》（Roadmap to a Resource-efficient Europe），该路线图支持欧盟向资源节约型低碳经济转型，实现可持续增长^[42]（see CEC，2016g；CEC，2017e；CEC，2016h）。通过所谓的年度周期——“欧洲学期”（European Semester）监测进展情况，要求成员国分析其经济和体制改革，通过激励和/或制裁发送潜在政策警告（CEC，2014f；see also CEC，2017f）。

然而，该路线图往往只优先考虑那些有助于促进增长和就业的环境行动，而非基于更广泛的环境考虑。目前，关于增长和竞争力的社区谈判通常包括讨论向低碳经济转型和创造“绿色”就业机会，强调通过能源行动等来应对气候变化实现“双赢”的潜力。供应安全也是一个主要焦点，尤其是在俄罗斯控制对欧盟天然气出口的地缘政治背景下。促进脱碳和市场自由化的能源政策不仅被视为支持气候变化目标的关键工具，而且被视为取得更广泛的经济和社会成就的关键工具（IEEP，2010）。容克强调建立一个“能源联盟”的必要性，认为能源政策是建设一个有韧性联盟的基础。同时，如果我们仍然希望在中期内拥有可负担得起的能源，那么这也是一项势在必行的产业政策。

人们越来越多地认为环境保护取决于一个充满活力的欧洲经济，从而使其服从于短期经济目标。对于能源政策的强调一直以牺牲环境政策和被广泛地理解为与气候变化适应和减缓相关的必要条件为代价。在容克担任主席期间，欧盟委员会进行了重组，失去了一个专门的气候变化投资组合，导致欧洲环境局（EEB）批评称，环境行动被边缘化（Energy Post，2016）。这种做法违背了可持续发展的基本原则，只有那些从政策发展一开始就综合环境、经济和社会考虑的政策才能实现长期的可持续发展。

除了“欧盟2020”战略，欧盟的政策也以所谓的循环经济方式为指导。这两者结合起来，构成了欧盟的经济发展方式，塑造了欧盟的长期目标。欧盟于2015年通过了《闭环——欧盟循环经济行动计划》（Closing the Loop-an EU Action Plan for the Circular Economy）（COM/2015/0614 final）。于2017年1月对该计划进行了回顾（CEC，2017a）。循环经济是建立在“级联使用”（cascading use）的基础上的，即通过资源（包括废弃物）的再利用和再循环，将可重复利用和再循环的材料作为新材料（原材料）注入消费循环。这就将一些经济行动者的废弃物转化为另一些行动者的二次原材料。循环经济倡议与欧盟在生物经济、工业增长、能源和气候方面的其他关键政策密切相关。关于塑料使用和处置的战略，以及关于包装废弃物，电子废物和垃圾填埋的新立法以及废物管理指令的改革都旨在支持循环经济倡议（CEC，2018）。^[43]它还旨在支持欧盟在可持续发展方面的国际承诺，如上文讨论的“下一步行动”所述，特别是有助于实现负责任消费和生产的“联合国可持续发展目标第12条”（SDG12）。

生物经济（Bioeconomy）的发展是循环经济的重要组成部分。生物经济是指依靠可再生的自然资源而不是化石燃料生产能源、产品及提供服务，以一体化思维看待粮食、能源和工业生产的经济。生物经济在向“后碳时代”过渡和践行气候变化政策方面发挥着关键作用。欧盟还认为生物经济具有很大的潜力，既可以使传统经济部门现代化，也可以通过生物技术和纳米技术等新技术实现经济增长（CEC，2017）。^[44]

2012年，《创新促进可持续增长：欧洲生物经济战略》（Innovation for Sustainable Growth：A Bioeconomy Strategy for Europe）启动（CEC，2012）。^[45]“生物经济战略”的目标是减少对化石资源的依赖，确保粮食安全，同时“开拓如食品和生物基产品等新的多样化市场。这反过来将促进经济增长，并在现有和新工业部门及领域中创造就业机会”（CEC，2012：2）。

但是，对战略的审查表明，术语的定义和使用方面存在不一致之处，类似的问题同样存在于详细的行动计划中，并强调需要更明确地说明战略的目标（CEC，2017）。^[46]战略审查同时强调了精简行动计划以减少重点行动的必要性（EU，2017）。^[47]此外，战略中还需要澄清“生物经济战略”与应用于循环经济生物组成部分的循环原则之间的关系，并要将其纳入创新和研究资金、共同农业政策（CAP）、森林政策和气候行动政策等综合考虑。

生物经济范畴包括多种经济行动，包括低碳、绿色增长、可持续农业、创新粮食生产、绿色化学、生态创新和蓝色增长^[48]以“农业-粮食”为重点是生物经济最突出的方法。虽然以森林为基础的生物经济也在发展中，但除了原材料之外，森林还提供一系列重要生态系统服务。森林在减缓气候变化，保护生物多样性，提供淡水、非木材林产品和休闲环境方面发挥着重要作用。然而，包括竞争性使用生物量（例如食物、燃料），土地使用变化和栖息地丧失等在内的环境风险反过来又会导致传统生计（例如萨米驯鹿放牧）的丧失，生物经济的增长同时也将导致碳排放量的增加。

作为通过发展生物经济促进增长政策的重要一环，2012年，《欧盟蓝色增长交流实录》（EC Communication on Blue Growth）（EC 2012c）强调了海洋和沿海地区作为经济增长驱动力的作用，如发展水产养殖和蓝色生物技术。蓝色经济包括既定的活动，如港口服务、造船、渔业、近海油气、沿海旅游，以及新兴行业，如可再生能源、生物技术、碳捕捉与储存。随后，欧盟发布了《蓝色增长战略》（The EU Blue Growth Strategy）（European Commission 2014b），强调了海洋生物产品作为碳和能源替代来源的重要地位，特别提到了微藻类等可再生资源的作用。2014年，欧共体蓝色创新交流（EC 2014b）注意到发展蓝色经济面临的障碍，包括投资不足、缺乏技术知识和工作碎片化。欧洲结构与投资基金（ESIF）是生物经济相关活动的重要资金来源，但也可通过各种其他欧盟项目获得资金，如Interreg（ERDF）、LIFE（and LIFE+）、智能能源计划（Intelligent Energy Europe）、CIP（in 2007-2013，now in 2014-2020 COSME）、ERASMUS+和H2020。

2018年1月，欧盟委员会发布了备受期待的《循环经济中塑料使用的欧洲战略》（European Strategy for plastic In A Circular Economy），这是欧盟对塑料污染问题的回应^[49]。该战略旨在通过技术强制，制定新的包装规则来提高塑料的可回收性，进而使回收业务有利可图，增加对可回收塑料含量的需求。战略特别提出到2030年欧盟市场上所有的塑料包装都将是可回收的，要求减少一次性塑料的消费，限制微塑料颗粒的使用。该政策与循环经济原则相关，包括保护再生材料市场和减少经济对原始资源的依赖。 但是，战略中包含的大多数未来行动的性质尚不明确（IEEP，2018）。^[50]2018年5月，欧盟委员会还提出了一项关于一次性塑料指令的提案（CEC，2018）。^[51]

2017年，该委员会通过了一项2.22亿欧元的投资计划，通过支持欧洲在环境和气候行动生命方案，向更加可持续和低碳的未来过渡。项目资金旨在推动成员国向更加循环的经济过渡，尽管资金还将用于支持自然行动计划的实施，特别是2000个自然站点的管理，如前所述（CEC，2017）。^[52]

2018年委员会声明中也阐明了蓝色经济发展与经济发展和竞争战略之间的紧密联系：随着欧元区经济活动持续稳固，新兴行业增长势头将高歌猛进，为更高的潜在产出和更具弹性和包容性的增长奠定基础（CEC，2018）。^[53]因此，这一政策与欧盟环境政策面临同样矛盾。如何在海洋保护存疑的现状下，通过促进蓝色经济实现可持续发展，加强海洋生物资源、食品、海洋生物技术和海洋相关保健产品的开发及海洋生物资源在工业酶、功能性食品、药妆品市场中的使用。

紧缩政策对欧盟环境政策的影响也必须加以考虑。2008年至2009年的全球金融危机，以及2011年欧盟债务危机后出台的新紧缩措施，导致一些成员国在环境相关政策乃至公共支出方面做出严格限制。紧缩政策也被当作把管理环境问题的责任转移给私营部门的契机（EPSU，2012）。

2016年6月在英国举行的“脱欧”公投结果肯定了英国脱欧对欧盟环境政策的影响，但这种影响目前仍不确定。一方面，可以认为英国政府对欧盟环境政策的制定产生了负面影响，因此英国脱欧可能会使欧盟成为在环境问题上更为强大联盟。例如，英国支持放松转基因生物管理，曾试图阻止实施更严格的农药监管。最近英国呼吁弱化栖息地保护，试图阻止欧盟严格限制沥青砂进口，削弱欧盟的能源效率指令，成功阻止了具有约束力的2030年国家可再生能源目标，并威胁要阻止欧盟为保护蜜蜂的农药禁令（Burns，2015）。另一方面，履行《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）规定义务的呼声，继续在那些积极参与解决气候变化问题的成员国和那些不把气候变化作为政策重点的成员国之间，以及希望在权力自主原则下应对气候变化的成员国与希望欧盟发挥更大作用的成员国之间造成紧张关系。英国在欧盟内部及国际层面气候变化问题上发挥出强有力的领导力，英国脱欧可能会削弱欧盟在这一领域的国际环境领导力（Oberthür，2015）。然而，英国一直不太热衷于接受具有约束力的目标，尤其是在部门层面（包括能源部门），而是倾向于以市场为基础的方式，如碳排放交易体系。如果没有来自英国的强大的新自由主义的推动（这一推动不一定有利于欧盟环境政策的推进），一个没有英国的欧盟可能更愿意接受监管措施（Dupont et al.，2016）。

尽管英国政府已确认，英国打算在英国法律基础上继续保留欧盟的环境权利，并肯定其在国际环境条约下的义务，但人们仍然担忧欧盟环境法未来发展，包括忧虑英国脱欧后可能削弱空气质量等环境标准和执行力度，降低审查和咨询水平，以及环境项目和环境政策的资金、资源水平下降。

2006年6月生效的《化学品注册、评估、授权及限制规例》（Registration，Evaluation，Authorisation and Restriction of Chemicals Regulation）（No 1907/2006）（简称REACH）就是一个例子。REACH旨在加强对人类健康和环境的保护，使其免受化学品带来的风险。英国下议院环境审计委员会（House of Commons Environmental Audit Committee）在其关于《欧盟公投后化学品监管未来》的报告中发现，通过REACH建立的化学品监管框架“很难直接转化为英国法律”的原因之一是“成员国的合作和相互义务，监督和控制以及产品的自由流动”^[54]。此外，许多行业利益相关者不希望承担遵守两个监管体系的成本和负担，且在英国建立一个独立于REACH的新监管体系，在财务成本、行政负担及知识能力等方面任务艰巨^[55]。

2018年，联合国环境规划署执行主任埃里克·索尔海姆（Erik Solheim）也表达了担忧：英国脱欧后，执行环境保护措施（包括应对气候变化）的体系可能会变弱。此类担忧的声音出现于英国和其他五个国家因未能解决非法水平的空气污染问题而被提交欧洲法院之际。欧洲法院有权处以巨额罚款。然而，根据目前的提案，英国提议的新环境监管机构只有发布建议性通告的权力。^[56]

欧盟层面也缺乏远见。2017年《关于欧洲未来的白皮书》（White Paper on the Future of Europe）为欧盟的未来提供了不同的设想，主要就英国退欧后欧洲应如何发展展开广泛讨论（CEC，2017）。^[57]欧洲绿党严厉批评了白皮书，认为其在关键性的全球环境挑战面前缺乏行动决心，在欧盟如何为其公民利益采取行动上缺乏远见（European Greens，2017）。^[58]