四 地方治理与地方自治辨析

地方治理既有别于“治理地方”，也有别于“地方自治”。地方治理是相对于“地方统治”和“地方管理”而言的。与统治、管理比较，治理体现出历时态的与时俱进性，亦即地方在社会治理尤其是在基层社会治理中，成为多元治理的主题之一。虽然作为多元治理主体之一的地方在地方治理过程中，其自治性、自治体系、自治能力在不断地成长发展着，但其总体的自治程度还是有别于“地方自治”。所以，地方治理与地方自治不可等量齐观，等同视之。通常说来，地方“自治”是指地方“自己治理”“自我自理”“自我治理”，亦即“自治”是一种无须“他治”的“自我治理”。当“地方”还需要治理或被他者治理时，地方是不能自治或没有高度自治或完全自治的。在地方治理过程中，不断推进地方自治。没有高度发达的地方自治，就难有地方治理的现代化。从发展学意义上说，由参与地方治理到合作地方治理，再发展为“地方自治”是一种社会历史进步的必然趋势。

何谓地方自治？地方自治是指在一定的领土范围之内，全体居民组成地方法人团体，在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督之下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内公共事务的一种地方政治制度。19世纪以来，地方自治业已成为一个世界性的潮流。现代地方自治制度分为英美法系国家的地方自治制度和大陆法系国家的地方自治制度。其中，英美法系国家的地方自治制度以“人民自治”理论为基础，认为自治的权力是天赋的，是人民所固有的，先于国家而存在。原始社会由自由个人结合的自由公社便具有自治权。国家出现后，这种固有的自治权仍然存在，国家不但不能干涉，而且应予保护。这一理论又称“保护主义”。英美法系国家的地方自治机关行使由法律确认的自治权时，中央政府一般不加过问，地方自治机关形式上独立于中央政府之外。地方自治机关的官员直接或间接地由当地居民选举产生，他们只具有地方官员的身份，中央政府不得撤换他们。中央政府对地方自治机关的监督以立法监督为主，一般避免对其发布强制性的指示。如果地方自治机关逾越法定权限，中央政府可诉请司法机关加以制止。大陆法系国家的地方自治制度以“团体自治”理论为基础，认为地方自治的权力不是天赋的，不是地方人民所固有的，而是由主权国家所赋予的，国家可随时收回这种权力。这一理论又称“钦定主义”。大陆法系国家的地方自治权具有委托性质，中央政府对于自治事务有最终决定权。地方官员不论为中央直接任命或为地方居民选出，都兼具中央官员和地方自治机关官员的双重身份，中央政府有权随时撤换他们。中央政府对地方自治机关的监督以行政监督为主，中央政府可随时向地方机关发出强制性指示，地方机关必须执行；否则，中央政府可采取强制性措施。

我国是单一制国家结构，实行两类地方自治。一类是民族区域自治，另一类是特别行政区自治。前者，民族区域自治是在国家统一领导下，实行民族自治和区域自治。各少数民族聚居区的地方实行区域自治，设立自治机关，行使一定的自治权。后者，特别行政区是指根据宪法规定，在中华人民共和国行政区域范围内设立的、享有特殊法律地位、实行资本主义制度和资本主义生活方式的地方行政区域。特别行政区享有高度的自治权，除在外交、国防、宣战和媾和方面服从中央政府外，享有立法权、行政管理权、独立的司法权和终审权。特别行政区通用自己的货币，财政独立，收入全部用于自身需要，不上交中央人民政府，中央人民政府也不在特别行政区征税。显然，我国这两种类型的地方自治是有所区别的。无论是民族区域自治地方的地方自治，还是特别行政区自治，都聚焦于中央政府与民族区域自治区政府的事权划分问题，以利于民族区域自治区的“地方治理”；聚焦于特别行政区政府与中央政府的事权划分问题，以利于特别行政区的“地方治理”。

当今中国，不论是从政治整合还是行政效能的角度，都迫切需要将地方自治列入中国政治改革的议事日程。地方自治首先要涉及的是自治层级和自治范围的地方治理问题，而关键则在于解决好中央、地方与社区事权的划分（喻希来，2002）。从一定意义上说，与我国一般地方行政区域的地方治理相比，民族区域自治地方的地方治理和特别行政区的地方治理，更具有地方治理的特殊性、复杂性，与其说是“地方自治”，倒不如说是有效的“地方治理”更为贴切一些。地方自治所需要的主客观条件远比地方治理所需要的主客观条件来得“严格苛刻”一些。民族区域自治、城乡基层社区居民村民自治不仅是宪法、法律条文上的自治，而且应当是事实上的自治。这种事实上的自治是指有条件有能力的已经生活化的自治，不是中央及有关地方政府对实行自治的地方和居民村民“撒手不管”。因此，地方自治应当是实际有效的地方治理，然而，地方治理则不一定是有效的地方自治。自治，是一种无须“他治”的“自我治理”。真正的地方自治离不开有效的地方治理，从地方治理到地方自治的发展是否可能及其发展程度如何，一切需要以时间、地点、条件为转移。