三 地方治理与国家治理

地方治理与国家治理的“共相”关系是“治理”。治理是相对于“统治”和“管理”而言的。人们通常认为，治理是人类社会经由统治到管理的现在进行时态，并没有因治理而完全告别适度的统治与管理，无论是地方治理还是国家治理都是如此，尤其是国家治理就更是如此，只是因为地方与国家的“分相”关系而有所不同。若从唯物主义的逻辑看，地方治理（或者说是“社会治理”的另一种表达法）应当先于国家治理并最终决定着国家治理，虽然地方治理概念并不完全对应国家治理，但从辩证法的逻辑看，国家治理应优于地方治理（或“社会治理”）并能动地从正、负两方面反作用于地方治理。这与我国倡导以国家逻辑为主导的现代化治理体系密切相关（陈进华，2019）。解析国家治理有多重维度，如从理论与实践、历史与现实、线上与线下、结构与功能和中国化与全球化五个关系维度出发理解新时代的国家治理，目的在于帮助我们更好地认知“从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃”实现过程中的历史方位、现实依据、理论依归、治理题域和国家使命，从而为更加自觉地坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，为建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国助力（黄建洪，2018）。本文这里主要分析有关国家治理体系与能力的现代化问题。

国家治理的相邻概念是“政党治理”“政府治理”等，而直接对应概念则是“社会治理”或地方治理。相对于社会治理来说，政党治理、国家治理、政府治理往往是“三位一体”的“独家治理”，社会治理中除了社会自治式治理和参与式治理的内容之外就是社会作为客体、作为对象的被治理、他治理（乔耀章，2014）。

党的十八届三中全会（于2013年11月）提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”对此，有两种解读。其一，是将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标；其二，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，为此，就必须推进国家治理体系和治理能力现代化。我们主张后者的解读。因为完善和发展中国特色社会主义制度才是全面深化改革的总目标，意味着这一总目标修饰、限制着“国家治理体系和治理能力现代化”，在此前提下，国家治理体系和治理能力才是中国特色社会主义制度和制度执行能力的集中体现。

关于国家治理体系现代化。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理体系是一系列国家治理制度的集成和总和。从内容上看，国家治理体系的基本结构可以也应该采取横向的划分方法，即分为经济治理、政治治理、文化治理、社会治理和生态治理并表征为这五个方面治理在体制机制方面的综合。郑吉峰的研究认为国家治理体系是一个由价值、制度与行动构成的橄榄形结构，其基本的层次表现为价值居于顶端，行动则位于底端，制度居于两者中间的核心位置。其中，价值包括民主、法治、科学三大基本价值理念，制度涵盖行政体制、经济体制、社会体制三部分，行动则细化为政策制定和政策执行。以价值形塑制度，以制度督导行动，以行动彰显价值，从而形成一个循环往复相互回应的闭合系统（郑吉峰，2014）。有学者研究认为国家治理体系的基本内容包括五个方面：其一，治理的结构体系，包括党、政、企、社、民、媒“六位一体”，以解决治理的主体及其关系问题；其二，治理的功能体系，包括动员、组织、监督、服务、配置等“五大功能”，以解决治理所要发挥的作用问题；其三，治理的制度体系，主要包括法制、激励和协作“三大基本制度”，以解决如何保证治理的有效运行；其四，治理的方法体系，包括法律、行政、经济、道德、教育、协商等“六大方法”，以解决如何有效治理的手段问题；其五，治理的运行体系，包括纵向的上下及横向的互动，以解决治理的运行方式问题（陶希东，2013）。从国家结构形式看，国家治理体系存在宏观（高层）、中观（中层）、微观（基层）三个层级。它们各有其特定要求，共同构成了国家治理体系的整体。宏观治理层级是国家制度法律等政治规则和国家战略、国家公共决策的策源地，具有国家战略决策的总体性和高覆盖性；中观治理层级是省、自治区、直辖市，是公共治理的地方化，是一种地方治理；微观治理层级是省、自治区、直辖市以下的基层结构，为国家治理体系之末端，即“草根政治”。三个治理层级的功能配比和运行机制，形成了中国特色治理体系的结构体系。

关于国家治理能力现代化。国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。治理能力现代化不是一个简单概念，而是有特定规定性的深刻命题。从历时态角度考量，国家治理能力现代化至少有以下五个重要维度：从管理到治理、从他治到共治、从人治到法治、从传统治理到现代治理、从工具理性到价值理性。从共时态的角度考量，不同治理层次的治理能力有不同的要求。从治理能力现代化视角看，治理体系的宏观层级治理能力所涉及的主要问题是治国方略、大政方针这些根本性问题，它要求从整体的、战略的层面确立和把握国家的政治价值、前行方向和发展进程。这一治理层级的基本任务是制定政治纲领、确定社会经济发展战略和重大社会公共政策。治理体系的中观层级承上启下，作为治理体系的地方结构，这一层级在中国行政序列中不仅仅是“中间”环节，更是“中坚”环节，它既有战略性的谋篇布局，又有战术性的营运操作。一个良好、健全的中间治理结构，必须清晰地厘清和解决好上述问题，形成凸显中国特色、地方特点的行政治理机制。治理体系的微观层级，是国家治理的前沿和末梢，它是检验一个国家治理绩效的重要变量。对于单一制国家体制来说，基层治理状况甚至决定了整体治理能力的水准。由于微观治理层级处于公共治理一线，面对的是大量具体繁杂的问题，因此最易出现以“管”代“治”、“器”盛“道”弱，行政理念少且随意性、变动性频率高这些问题。在中国当下治理命题中，基层治理层级尤需切实提升治理能力，建构制度化治理机制，形构审慎、平稳且一以贯之的行政风格，特别是提升“执经通权”“奇正相生”的治政素养（秦德君，2014）。

关于两者的关系。国家治理体系现代化是国家治理能力现代化的前提和基础，国家治理能力现代化则是国家治理体系现代化的目的和结果。国家治理体系现代化和国家治理能力现代化是一个相辅相成的有机整体，有了好的国家治理体系现代化才能真正提高国家治理能力现代化，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。作为国家治理体系核心内容的社会主义制度，其作用具有根本性、全局性、长远性，但是没有有效的国家治理能力，再好的社会主义制度和制度体系也难以发挥作用。

同样道理，既然国家治理要体系化、要现代化，既然国家治理能力要现代化，那么，作为国家治理重要组成部分的地方治理，我们也要从理论和实践的结合上尽可能做到地方治理的体系化、现代化以及地方治理能力的现代化。国家治理的渐次推进，逐步将地方治理尤其是基层治理中的问题凸显出来，如治理真空、选择性治理、行政吸纳治理、治理的泛政治化、治理创新不足、治理扩散效应不强等。如何看待地方治理中的这些问题，进而加快地方治理现代化就成为当下国家治理的关键问题。地方治理和国家治理可谓同一过程的两个方面。但是地方治理面临与国家治理不尽相同的环境、问题、压力和挑战。由于区域差异性、社会变动性的持续存在，以及各个层面都存在制度的不确定性与多变性，各地方在治理空间、治理资源、治理结构、治理理念以及治理成本等方面存在巨大差异（胡薇，2015）。地方治理的成功及其程度，事关国家治理的前提和基础。地方治理面临与国家治理不尽相同的现实问题。因此，地方治理必须始终坚持一切从地方实际出发。通过从单兵到协作走向整体性治理，从参与到协商走向复合式治理，从网络到智慧走向技术性治理，从制度到功能走向理性化治理，从宏观到微观走向生活化治理，不断强化和凸显地方治理在国家整体治理中的重要地位（吴兴智，2017）。