第一篇 理论与政策
第一章 城镇基础设施投资决策与融资选择的理论探讨
第一节 城镇基础设施的内涵
基础设施源于军事用语，原指工程和军事设施的下部结构，20世纪40年代由发展经济学引入经济领域，但其定义并不统一，而且在不同国家、不同时期、不同视角下，其内涵也不同。在国际上，较有代表性的有以下几种。
世界银行在《1994年世界发展报告——为发展提供基础设施》[1]中把基础设施分为经济性基础设施和社会性基础设施两类，其中把经济基础设施定义为：永久性工程构筑、设备、设施和它们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务，包括公用事业（电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施和排污系统、固体废弃物的收集和处理系统），公共工程（大坝、灌渠和道路）以及其他交通部门（铁路、城市交通、海港、水运和机场）；社会基础设施通常包括文教、医疗保健等。
达霖·格里姆赛和莫文·K.刘易斯把基础设施分为四类[2]：硬经济基础设施、软经济基础设施、硬社会基础设施和软社会基础设施。经济基础设施是向工商业界提供关键的中间业务，其主要功能是提高生产率，推动自主创新。硬经济基础设施包括道路、高速公路、桥梁、港口、铁路、机场、公共交通、电信以及电力和燃气的生产呈传输和配送。软经济基础设施包括职业培训、商业金融服务、研发促进和技术转让，以及鼓励出口的组织和个实体间的生产合作。社会基础设施向居民提供基础服务，其主要作用是改善他们的生活质量及福利，特别是面向那些资源贫乏地区的人群。硬社会基础设施包括医院教育和培训大楼、水储存和处理设施、住房、排水管道、儿童保健机构、养老机构和监狱。软社会基础设施包括社会保障系统、各种社区服务以及环保机构。
McGraw-Hill图书公司出版的《经济百科全书》将基础设施定义为：“基础设施是指那些对产出水平或生产效率有直接或间接提高作用的经济项目，主要内容包括交通运输系统、发电设施、通讯设施、金融设施、教育和卫生设施，以及一个组织有序的政府和政治体制。”与此相类似，Von Hirsh-hausen把基础设施定义为“经济代理机构可用的所有物质、制度和人文能力（personal capacities）的总和”[3]，并划分为如下三类：①物质基础是经济实物资本的一部分，成为其他直接生产性活动的投入；②人文基础包括对经济生产有帮助的人们的事业进取心、智力和其他技能；③制度基础包括塑造经济行为和决策制定过程的内部和外部规定。在我国，基础设施多指硬经济基础设施，如《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）所提的基础设施相关领域主要包括交通、水利、电力、石油、电信等。
关于城市基础设施，1983年，中共中央、国务院在《关于对〈北京市城市建设总体规划方案〉的批复》中首次提出“城市基础设施”一词。1985年7月，原城乡建设环境保护部在北京召开“城市基础设施学术讨论会”，把城市基础设施定义为：“城市基础设施是既为物质生产又为人民生活提供条件的公共设施，是城市赖以生存和发展的基础。”[4]在我国《城市规划基本术语标准》GB/T 50280—98（以下简称《规划术语》）的解释中，“城市基础设施”是指城市生存和发展所必须具备的工程性基础设施和社会性基础设施的总称。工程性基础设施一般指能源供应、给水排水、交通运输、邮电通信、环境保护、防灾安全等工程设施。社会性基础设施则包括文化教育、医疗卫生、科技体育等设施。《规划术语》对城市基础定义的突出特点概括为：一是没有“公共”二字，二是进行了领域细化。总体来看，《规划术语》定义的城市基础设施较为宽泛，超出“硬经济”基础设施的范畴。2013年，国务院发布的《关于加强城市基础设施建设的意见》对城市基础设施的定义是，城市基础设施是城市正常运行和健康发展的物质基础，对于改善人居环境、增强城市综合承载能力、提高城市运行效率、稳步推进新型城镇化、确保2020年全面建成小康社会具有重要作用。
在我国管理实践中，与城市基础设施相类似的概念还有“市政公用事业”和“市政基础设施”等。在原建设部发布的《关于加强市政公用事业监管的意见》（建城〔2005〕154号，以下简称《监管意见》）中，对“市政公用事业”的定义是：为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务的行业，主要包括城市供水排水和污水处理、供气、集中供热、城市道路和公共交通、环境卫生和垃圾处理以及园林绿化等。该定义强调，市政公用事业是城市重要的基础设施，明确了其属于城市基础设施的范畴属性。与《规划术语》的定义相比，《监管意见》的变化如下：一是在地域范围上把城市扩展到城镇，二是在领域上仅限工程性基础设施，而且还不包括有跨地区联合经营特征的能源和邮电通信等。在《北京市城市基础设施特许经营条例》中，明确可以特许经营的基础设施项目有：①供水、供气、供热；②污水和固体废物处理；③城市轨道交通和其他公共交通。在内容上，城市基础设施基本属于原建设部界定的市政公用事业的范畴。由此可见，《监管意见》中强调的城市基础设施有其相对的特殊性。
关于城镇基础设施，虽然目前没有统一的定义，但作为基础设施在城镇地区的延伸，同时参考城市基础设施的定义，笔者认为：城镇基础设施是指城镇生存和发展所必须具备的工程性基础设施和社会性基础设施的总称，其涵盖的领域与城市基础定义相同。