第一章 导论：人口变动与教育资源需求

第一节 透视人口变动

对学龄人口预测关注的持续增加，与我国正处于城镇化发展阶段、生育模式特征、政策以及教育财政管理改革等因素密切相关。

在理想的状态下，迁入人口在流入地工作、消费、投资，促进了当地的经济发展并且增加了当地的财政收入，应该与当地适龄人口享受平等的教育权利。在《国家新型城镇化规划（2014—2020）》（以下简称《规划》）中也明确了随迁子女[1]的相关权益。另外，2006年《义务教育法》第12条[2]规定：对于其法定监护人在当地有工作或者居住的适龄人口有权在流入地与当地户籍适龄人口平等地接受义务教育。并且，根据中央提出的义务教育流动儿童“以流入地公办学校为主”“以流入地的财政负担为主”（以下简称“两为主”）的政策，进城务工人员适龄子女有权利在流入地公办学校接受免费的义务教育。

但现实情况要复杂得多，教育资源配置变动的弱弹性使得学位供给在短时间内无法迅速扩充。加之，流出地与流入地教育资源质量的差异，流入地自身公办学校在区县与区县之间、片区之间的不平衡，户籍与非户籍入学政策之间的差异，各区县入学政策的差异等因素与生育周期相互交织影响，使得现实问题非常复杂。在流入地城市处于低生育周期时，流入的适龄人口不但不会对当地教育产生负担，在政策允许的情况下，还会使流入地教育资源得到充分利用。但如果流入地自身处于生育高峰期，流入的适龄人口会加剧对教育资源的需求。根据《规划》中的要求，随迁子女平等享有受教育权利，无疑会额外地增加流入地适龄人口数。

一 城镇化对学龄人口的影响

城镇化对学龄人口的影响体现在人口迁移与人口生育模式上。我国社会经济发展正处于新型工业化、现代化过程中。《规划》中表明，城镇化是伴随工业化发展的必然历史过程，也是现代化发展的必由之路。《规划》中制定的发展目标为到2020年我国常住人口的城镇化率为60%，户籍人口的城镇化率为45%，这就意味着2014～2020年的6年间将有1亿左右的农业人口转变为城镇人口，同时也伴随着人口在城市间的大规模流动。至2017年我国城镇化率已达到58.52%，[3]已接近2020年达到60%的目标。

城镇化在加大人口流动的同时也会进一步拉低已处于“深度低”的生育率水平。城镇化不只意味着户籍从农村向城市的转变，也意味着生活方式、预期受教育年限、生育方式的转变。2006～2010年我国城镇总和生育率平均值为1.121，而农村则为1.949。[4]随着城镇化的推进，在不久以后，即使在保持人口年龄结构不变、老龄化不继续加深的情况下，全国范围内基础教育适龄人口数也会进一步减少。

城镇化的另一个主要特征就是人口的市民化，与之对应的是公共服务的均等化，其中教育的均等化尤为重要。对于家庭式的流动人口来说，其面临子女入学就读、在校学习和继续升学等问题。同时流动对于生育率的影响也是负向的。流动会推迟初婚年龄，影响生育行为，进而拉低生育率。2000年城市外来人口的总和生育率为0.75，而全国城市的总和生育率为0.9，[5]这也就意味着，流动人口的生育率要远低于全国城市人口的总和生育率。流动人口数量的增加会进一步减少适龄人口的数量。

二 地方政府的态度与管理方式

随迁子女以及迁移人口在流入地新生子女的教育问题也引起了各界广泛的关注和讨论。对于流入地政府来说，其对流动人口的态度无疑是复杂的。一方面，流动人口在流入地工作、消费、投资，促进了当地的经济发展并且增加了当地的财政收入；另一方面，流动人口会增加当地公共服务方面的压力。这体现为：不同层级政府之间、不同政府部门间因其职能不同而对流动人口持不同的态度。[6]就流入的教育适龄人口来说，一个地区不同层级以及同级政府部门之间的相互博弈形成了地方政府部门的管理行为。有一些地方政府对教育适龄人口进入公办学校设置了较高的门槛，使一部分学龄人口难以进入公办学校，被迫选择农民工子弟学校就读，不能享受免费的义务教育，有些地方甚至拆除农民工子弟学校，使流动适龄人口无处接受义务教育。

造成这种行为的原因有两点。一是地方政府不能为。我国现行的制度规范是“基础教育的事权与支出责任以县为主”，从财力来说，县级财力在各政府层级间属于“最薄弱”的，[7]并且同级之间存在很大的差异。在城市中，流动人口多居住在城乡接合部等生活成本较低的区县级行政区内，而在城市其他的区县级行政区内工作，这更加剧了部分区县教育财政负担。二是地方政府不愿为。担心会产生“洼地效应”，如果解决已流入的流动适龄人口的入学问题，会形成示范效应，导致更多的流动适龄人口涌入，挤占本地的公共教育资源。

三 生育周期对学位需求的影响

2000～2009年我国总和生育率基本稳定（有轻微降低的趋势）在1.459“深度低”的水平。[8]一般认为，在发展中国家，总和生育率在2.1以下即无法维系现有的人口规模。在我国总和生育率持续处于“深度低”水平的前提下，联合国2011年5月发布的《世界人口前景2010修订本》大幅调整了对我国人口预测的中方案，从2008年预测的2032年达到峰值14.6亿人，修改为2026年达到峰值13.96亿人；从2050年人口为14.17亿人，大幅调整为2050年人口下降到12.59亿人。[9]

2015年10月29日，十八届五中全会公报决定：“坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。”从1980年开始，推行了35年的独生子女政策正式宣告结束。北京市第十四届人民代表大会常务委员会第二十六次会议于2016年3月24日通过《北京市人口与计划生育条例修正案》的决定，标志着中央提出的“全面二孩”政策在北京正式全面落地。

为了更好地服务于北京市人口管理战略，加强教育政策与人口政策的有效对接，为了更好地了解未来5～10年内北京市人口，特别是学龄人口变动对教育资源配置的影响，计划生育政策对教育资源配置的影响成为教育行政部门面临的重要议题。

“全面二孩”政策在北京正式全面落地。一方面，短期内会加速北京市总和生育率的回升，其影响会最先在三年后传导至学前教育阶段，表现为对教育资源需求的增加；另一方面，一部分符合政策的女性教职员工会生育二孩，从而在一段时间内离开工作岗位，表现为教师供给的暂时减少。因此，教育行政部门在制定学位、教育经费分配、校舍建设、教师招聘等方面应充分考虑到计划生育政策对教育资源配置带来的影响。

对于北京来说，虽然自身并不存在城镇化问题，但是作为城镇化背景下的集中流入地，北京的常住外来人口在2005～2012年以平均每年50万人的速度增加，而且根据前文所述政策规定，也需要为流入常住外来人口提供相应的教育服务。2000年北京外来人口总数为256.1万人，其中，0～15岁人口比例为10.13%，义务教育阶段适龄人口比例为4.01%，占全市常住人口中适龄人口的12.18%。2005年北京市外来人口总数为357.3万人，流动教育适龄人口为44万人，占北京市本地基础教育适龄人口的比例为23.83%，占全国流动教育适龄人口比例为2.42%。2010年北京市外来人口总数为704.7万人，其中，0～15岁人口比例为7.02%，义务教育适龄人口比例为3.14%，占全市常住人口中教育适龄人口的32.15%。[10]义务教育阶段，外来人口中教育适龄人口比例的迅速增长，所造成的外来人口子女入学问题成为教育部门、财政部门在义务教育规划中不可回避的问题。随着“全面二孩”政策的实施，以及北京市户籍生育人口的增加，学位供给在一定时期内成为比较突出的问题。

综上所述，一个地区的生育率水平、“全面二孩”政策会影响一个地区人口的自然变动；而人口城镇化、“非首都功能疏解”政策则会影响一个地区人口的机械变动。在生育率、城镇化、生育及其他相关政策都在变动的时期，一个地区教育适龄人口数的变化将加剧。教育资源配置自身的弱弹性，使得该地区对与教育相关人、财、物的调配很难与教育适龄人口的变化相适应。因此，提前厘清一个地区人口变动，特别是基础教育阶段适龄人口的变动，是十分必要的。