被征地农民在土地征收决定中的异议权保障研究
——基于从参与权到异议权的演进逻辑
郑沫[1]
摘要：被征地农民在土地征收决定中的参与权屡遭侵犯，其自身性质的局限性与派生性要素的异化使其无法对公权力主体提出真正符合农民需求的义务供给要求——对土地征收决定提出异议。究其原因，是行政行为形式理论在行政法中的支配地位强化了行政主体中心论，使参与权的“程序性权利”性质定位逐渐畸化，并扭曲了参与权的目的、内容等派生性要素。为了保护农民的合法权益，应以行政法上的意思表示理论为研究基点，提出异议权，强调农民意思表示的真实性、合法性和实效性，促使农民的意思融入行政机关的决策意志之中，并以异议权为新的出发点，通过异议权代理规则、反馈规则、档案查阅规则，抵抗与救济规则等，向公权力主体提出相应的义务供给要求。
关键词：被征地农民；土地征收决定；参与权；意思表示理论；异议权
引言
土地征收可分为土地征收决定阶段与土地征收补偿阶段，被征收人可通过提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等形式参与其中。与被征收人参与土地征收补偿的状况相比，被征收人在土地征收决定中的参与形式化、浅表化等现状，使参与愈发远离其实质——通过异议表达发挥其抗辩作用，对违法土地征收决定产生拘束力。
异议表达的机会与效力一旦流失，极易对被征收人的实体权益与公共利益造成难以弥补的侵害：其一，对私权利而言，土地征收目的是否符合公共利益直接决定了补偿标准，假借公共利益实行商业征收的行为将使农民以不合理的对价交出其赖以生存的土地，而对土地现状调查结果丧失异议表达的空间将损害土地征收补偿的公正基础，损害了农民的权益；其二，对公权力而言，公众无法对征收的合公益性提出质疑，土地权力运行于暗箱之中，为权力寻租提供了生长土壤。[2]
本文将“公权力主体的义务-农民的权利”作为一对基本的考察对象进行反复对照，总结既有义务供给模式存在的问题，从公权力主体的义务资源供给乏力的现状回溯到其权源，探寻参与权存在的缺陷及其原因，并尝试提出能够满足农民异议表达需求的新路径。
一 被征地农民参与土地征收决定的司法案例梳理与问题聚焦
被征地农民表达异议的权利须借助参与程序才能实现，《土地管理法》第46条、《土地管理法实施条例》第25条、《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》（国发〔2004〕）第14条、国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第9、10、11条，《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电〔2010〕15号）第2、3、4条对被征收农民参与土地征收决定程序作出了规定。本文以上述法律条文为依据，在北大法宝司法案例库中收集到与被征地农民参与土地征收决定程序有关的司法裁判文书共629份。[3]裁判文书反映了农民的异议表达需求与相应的权利实现所受到的阻碍情况，据此可以归纳出公权力主体对参与权的义务供给状况及现存的问题。
（一）司法见解分歧的类型化梳理
1.农民参与土地征收决定程序的可诉性存在分歧
大量司法判决倾向于通过《行政复议法》第30条第2款的法解释将土地征收决定认定为终裁行为，从而将其排除在司法审查范围之外。如在庞树云等15人与济南市人民政府等征收上诉案中，原告庞树云等诉称被告济南市国土资源局拟定征收补偿、安置方案前未对被征收土地所有权人、使用权人及地上附着物进行调查确认，请求法院确认被告征收土地的具体实施行为违法。[4]法院认为，省级人民政府的征用土地决定属于《行政复议法》第30条第2款规定的最终裁决行为，不属于人民法院受理行政诉讼案件范围。与上述裁判立场相反，部分法院认为土地征收决定并非行政机关终裁行为。如在殷陈良与浙江省人民政府等批准及行政复议上诉案等案中，法院就将省人民政府作出的土地征收批复及复议决定纳入了司法审查范畴。[5]
2.农民参与土地征收决定程序的诉讼独立价值存在分歧
被征地农民参与土地征收决定程序在诉讼中难以获得独立价值，少量判决认为其具备独立的诉讼价值，大量判决否定其独立诉讼价值，部分判决是将其视为众多裁判说理的组成部分。以公告时间的独立诉讼价值为例，2015年最高法院公布的典型案例“郝龙只等15人诉屯留县人民政府不履行征地方案公告和征地补偿、安置方案公告法定职责案”将公告发布的时间纳入司法审查范围[6]，对参与程序普遍不可诉的惯例作出了突破[7]，认为参与程序具有独立诉讼价值，应当受到保护。原告李勇诉被告威远县人民政府、内江市人民政府行政审批一案遵循了这一先例。[8]然而，绝大多数司法判例并没有沿袭上述案例对程序独立诉讼价值的肯认，否认参与程序的独立诉讼价值，认为参与程序应被置于产生实质影响的前提假设之下，遵循了“程序行政行为一律不可单独起诉的不当惯例”。[9]最高法院作出的孙立权等诉黑龙江省大庆市人民政府征地公告及行政赔偿案可被视为这一惯例的背书，该判决认为，发布征收公告的行为仅是对批准事项的公示告知行为，其未对被征收人权利义务产生实际影响，原则上不可诉。[10]尽管该案对公告诉讼的例外情形也作出了规定——征收公告内容与征地批复批准征收土地的范围、用途、面积等内容不符之诉由可被纳入法院的审理范围[11]，但未能将有利于农民权利保护的公告时限纳入司法审查范围之内。少量判决将其与其他诉讼理由一并视为被诉行政行为违法认定事由，在裁判说理中表现出对被征地农民确认土地现状调查书等参与程序的重视，但仅将其作为裁判说理的内容，而非裁判依据。
3.农民的参与权受到公权力与私权利的双重侵害
被征地农民的异议表达机会不仅易受公权力的遮蔽，也极易受到自治权利的侵害。[12]在殷陈良与浙江省人民政府等批准及行政复议上诉案与严忠良等与浙江省人民政府等批准及行政复议上诉案中，被告的征地报批材料缺少征询农民意见的记录材料与“征地调查结果确认表”，“听证告知书”仅仅送达被征地块居民委员会，征地申请机关与居委会都未将“听证告知书”送达被征地农民，且居委会就涉案地块征收事宜召开的代表会议不为村民所知悉，会议形成的包含放弃听证权利的“会议纪要”未经公开。[13]在这些案件中，征地申请机关将居委会作出的确认行为等同于被征地村民的确认行为，村代表参与决议等同于村民参与，对于被征地农民来说，是行政权力与自治权利对被征地农民参与权利的双重侵犯，然而两审法院均认定审批机关对“涉案集体土地作出批准征收的行为符合法律规定，并无不当”。
4.农民的原告资格认定存在分歧
在江强诉修水县人民政府征收案中，被征地农民江强向法院主张撤销被告修水县人民政府作出的《修水县人民政府关于预征收土地方案的公告》等行政行为。[14]法院否认了被征地农民在土地征收类案件中的原告资格，认为“农村集体所有的土地依法属于农民集体所有，有权提起诉讼的应当是村集体经济组织或者村民委员会，而不应当是个别村民。如村民对行政行为不服，且集体经济组织或者村民委员会又不主动提起诉讼的，则村民应当依照《村民委员会组织法》规定的程序，通过村民会议和村民代表会议形成集体决定，并由村民委员会执行，以确保相关起诉代表整体村民的集体意志”。这种情况并非个案，胡芳琴等与兰州新区管理委员会等征收上诉等案也否定了被征地农民在土地征收类诉讼中主张权利的资格。[15]
5.程序违法不能作为土地征收行为违法的认定理由
绝大多数案件中的原告不能以某一参与程序不合法而请求法院判定土地征收行为违法。最高人民法院通过林永辉等诉博白县人民政府征收案确立了土地征收行为违法的诉求属于没有明确的诉讼请求的原则。最高院在该案中指明了征地行为的过程性特征，释明其可被分解为征地审批、备案、公告等过程，不同的行为由不同行政机关实施，原告须向法院阐明被诉征地行为中的具体行为，原告笼统地以征地行为违法为诉请则属于诉讼请求不明确的情况，经法院释明，当事人拒不予以明确的，法院应裁定不予立案或者驳回起诉。[16]
6.农民参与征收决定的法律依据之效力遭到否定
被征地农民参与土地征收决定的具体程序主要由《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》与国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》所规范，但由于上述规范效力层级较低，在裁判过程中常常出现被司法机关所否定的情况，具体表现为实质否定以及形式否定（但实质肯定）两种情况。林永辉、林绍文二审行政判决书的裁判属于实质否定的情况，原告林永辉等主张被告博白县政府未依法履行土地现状调查职能与公告发布等职能，最高人民法院根据《土地管理法》与《土地管理法实施条例》的规定判定被告的调查、测量与听取意见行为合法，但并未肯认土地征收决定程序应当包含农户确认程序。[17]前述百色市右江区人民政府诉黄建云征收案的两个判决体现了形式否定但实质肯定程序依据的情况。百色市右江区人民政府提出，原审法院以《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第14条为审判依据属适用法律不当，因“该决定不属于行政法规，也不是地方性法规、自治条例和单行条例，更不是规章”。[18]对此，法院释明“原判只是将该决定作为裁判说理的参考，并未直接援引作为判决的依据”。尽管实质上法院是将其作为裁判依据，但在形式上没有承认其裁判依据的地位。
（二）司法见解分歧的焦点研判
被征地农民参与权是公权力在土地征收领域的具体体现[19]，与其相应的，公权力主体须为对待给付义务。公权力主体的义务供给主要由三个部分组成：立法主体的义务、执法主体的义务、监督与救济主体的义务（如图1所示）。从上述司法裁判现状来看，公权力行使主体的义务供给模式以“实定法接纳过于谨慎+义务履行存在偏差+救济系统倾向于循环与拒斥”为特征。
图1 参与权与公权力主体义务的对应状况
1.实定法对农民参与土地征收决定需求的接纳过于谨慎
在上述判例中，法官之所以能够以各种理由将参与权的救济诉求排除在司法审查的大门之外，首先在于法律及行政法规等高位阶法规范对农民参与权利接纳较晚：1998年以前，《土地管理法》及《土地管理法实施条例》未对农民参与土地征用决定作出规范，《土地管理法实施条例》于1998年修订后规定，被征用土地农民可对土地征用/征收决定提出意见，其后一直延续到2019年，《土地管理法修正案（草案）》才吸纳了农民对土地征收决定提出意见的权利。其次，法律对权利实现方式过于笼统的规定——发表意见——使参与权长居于参与层级中的浅表层，几乎无法对土地征收决定产生影响，无法使其成为农民有效参与的武器。最后，法律冲突给法律适用带来障碍，这种冲突阻滞了低位阶法规范中参与权的实现。《行政复议法》第30条以及《行政诉讼法》第13条被绝大多数法官认定为“土地征收决定属于终裁决定，不能向法院起诉”的依据。《行政复议法》、《行政诉讼法》以及《土地管理法》同为全国人大常委会制定，分属一般法与特别法，二者冲突时应适用特别法，而优位于《行政复议法》和《行政诉讼法》的《土地管理法》对参与权的保护过于笼统和浅表化，不足以超越行政救济法设置的屏障，且规定于行政法规位阶以下的参与类规范——《土地管理法实施条例》及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》——更是无法超越行政救济法设置的障碍，在实践中几乎不被法院作为审判依据，被征地农民的参与权得不到司法保护。
2.行政系统对法律规范的遵从偏差较大
上述司法判例呈现出行政机关履行义务方面的偏差。上述案例中，被诉行政机关包括土地征收决定申请机关与审批机关。土地决定申请行政机关对法律规范的遵从偏差具体表现为拒绝遵从法律规范，拒绝及时有效地告知农民土地征收决定、伪造土地调查确认书中的农民签名与听证放弃书。土地申请的审批机关对法律规范的遵从偏差具体表现为，其在审批过程中未能对征地目的的合公益性、审查材料的真实性进行有效检查。
3.救济系统倾向于循环与拒斥
救济系统主要分为行政复议系统与司法诉讼系统。土地征收审批机关在农民申请行政复议的审查过程中也未能及时在行政系统内部矫正申请机关及自身的行为偏差，在二次审查监督过程中，其对土地决定申请机关的申请及自身的审查结果予以支持，使得行政系统内部的监督陷入循环自证之中。
被征地农民参与权的司法裁判中，少数判决表现出规则导向的司法裁判特征，原因在于法官采用的是顺推法，而多数判决呈现出结果导向的司法裁判特征——法官预设“被征地农民参与权不可诉”的结论，而后在法律规范中寻找能够支持这一结论的规则进行适用。[20]以司法审查领域的接纳与否为分类节点，可将司法审查领域对被征地农民参与权的拒斥分为三个阶段。第一阶段是法官拒绝其进入司法审查领域，将土地征收决定界定为行政机关终裁行为，将其救济领域限定在行政权力系统之内。第二阶段是法官认为其属于司法审查范围，但通过对形式瑕疵的认定来拒绝其进入实体审查领域，法官主要以四种理由来终结案件审理：一为判定土地征收决定是复议前置行为；二为被征地农民参与土地征收程序“不会对权益产生直接/实际影响的过程性行政行为”，没有独立诉讼价值；三为参与权所依据的法律规范效力层级低，不能作为裁判依据；四为否定农民的主体资格，混淆被征地农民与群众性自治组织的地位。第三阶段是法官允许少量参与程序诉讼进入实体审理过程，但其极易由于被判定为对土地征收决定的影响微弱，丧失对行政机关的规训作用和对农民权利的保障作用。
概言之，与被征地农民参与权相对应的公权力主体义务供给模式可以被归结为“实定法接纳过于谨慎+义务履行存在偏差+救济系统倾向于循环与拒斥”模式。行政相对人的权利要求就是行政主体的义务。[21]从上述司法判例结果来看，公权力主体的义务供给难以满足农民的参与需求。这种公权力义务供给模式未能满足现实需求的原因何在？义务来源于权利[22]，公权力主体义务面临着供给乏力的现状，溯及其义务产生的权利源头，公权力主体的义务供给对应着怎样的权利构造？其存在的哪些缺陷使得与其在对公权力机关提出义务供给要求时遇到了上述障碍？又当如何调整？
二 公权力主体义务的权源基础：基于行政行为形式理论的参与权
行政法律关系中的权利主体和义务主体应当享有平等和双向的关系，权利主体所执掌的权利是通过义务主体的义务才拥有实际意义的。[23]权利是一切法律关系的归宿[24]，义务的供给以权利构造的内容为依据，义务供给存在缺陷时，可以回溯到其源头——权利构造——来寻找补给。在参与权与公权力主体提供的义务这对关系中，公权力主体的义务资源供给模式反射出其所对应的参与权所处的状态，分析义务供给现状可以发现，义务供给的缺失是义务主体对参与权的曲解以及参与权自身存在一定的缺陷所致。
（一）参与权性质的局限性与派生性要素的异化
从上述行政机关的义务履行状况来看，农民参与权的各种要素处于被遮蔽或曲解的状态，包括参与权的性质、目的、主体、作用。具言之，实定法的制定情况与义务履行情况对应参与权中的目的与内容要素，而救济系统遮蔽或曲解了参与权的性质、主体等要素，其中，参与权的性质属于参与权的基础性要素，参与权的目的、内容、主体及方式属于派生性要素，其基础性要素对派生性要素有决定性作用。
1.参与权的性质自身存在局限
参与权的性质在所有要素中起到决定性作用，但其“程序性权利”的定位在实践中阻滞了其被救济的可能性与程度。理论界普遍将参与权定位为“参与行政过程”或“参与行政程序”的权利[25]，鉴于此，实践层面将其定位为“程序性权利”。这种对参与权的认识局限于外在程序工具主义的视角，因此，只能感知行政参与权的程序性面纱，而难以透过这层面纱发掘参与权的内在属性，割裂了程序与实体之间的紧密联系，只能浅窥行政参与权对行政权力的程序制约价值，而难以洞察和深识行政参与权对公共行政具有的实质性价值与功能。[26]基于此定位，溯及我国一贯的“重实体、轻程序”的传统，公权力主体形成了“程序性权利并不重要”的观念，并在此观念指导下进行实践：在立法层面，相关法律依据失之于笼统；在执法层面，行政主体倾向于效率优先，怠于履行其认知上居于次位的农民参与程序；司法系统形成了“程序性权利原则上居于司法审查系统之外”的审理习惯。此外，官僚主义的遗风并未去除，使得公权力主体与农民都容易混淆“走程序”与“保障程序权利”[27]，轻视参与权。程序性权利与实体性权利的分类是权利类型中的分类之一，但其更多应当成为学理上的考量，而非实践中保障的区别，因为实体权利的保障正是通过程序性权利的实现而得来，如诉讼中的回避申请权、管辖权等程序性权利都得到了广泛的认同与保障，但行政程序中的参与权屡屡由于这一定位，被立法系统忽视，行政系统轻视，司法系统排斥。
2.参与权的派生性要素遭到曲解与遮蔽
参与权的目的、内容、主体及方式遭到了曲解与遮蔽。农民参与土地征收决定的目的是实现自身的合法权益，保障其在参与程序中的实体性请求权[28]，但实践中行政机关的义务供给情况使得农民的参与目的变成了“走过场”，使行政决策“看起来民主”，权利实现的目的决定了权利的内容，土地申请机关还可能通过造假来掩盖农民参与的目的与内容，将农民表达的“异议”通过造假等方式转化成“同意”，以便于通过审批。这迫使农民的参与在行政决定中局限于程序进入阶段：农民在土地征收决定中的参与多数止步于表达意见阶段或者知情阶段，甚至零参与，难以触及参与的实质——表达异议。不仅如此，在上述司法判例的归纳中，部分判决甚至反映了有行政机关和司法机关对参与权主体的认识不甚清晰，否定农民作为参与主体的地位。
被征地农民参与程序的决定力空洞使参与权几乎无法发挥实际作用。从当前的案例来看，参与程序与土地征收决定之间并未形成杠杆关系，由于司法系统对诉讼请求具体化等要求，被征地农民参与土地征收程序违法无法使法院作出土地征收决定违法的裁判。
通过上述检视发现，由于自身性质、目标等方面存在缺陷，以及其派生性要素易遭曲解，参与权的权利构造难以对公权力主体的义务供给提出清晰、正确的要求，致使农民对土地征收决定的参与难以深入，始终徘徊于浅表层级。[29]参与权的缺陷根源上是性质缺陷[30]，因此，探究参与权构造缺陷的成因应从该要素入手。
（二）行政行为形式理论对参与权的限制
1.行政行为形式理论对行政主体中心论的强化作用
我国的行政法学研究思路深受德国学者Otto Mayer所开创的行为形式理论（即以行政行为的研究为行政法学的中心）的影响，并沿用至今。[31]行政行为形式论的核心在于关注行政行为的形式及其所意图达成的法律效果。[32]这导致行政行为形式论聚焦于行政主体及其行为，过分看重行政行为的单方性、确定性和强制性[33]，忽略了作为行政法律关系的另一重要主体——行政相对人。这种“重行政机关-轻行政相对人”的严重失衡结构在长期的方法论应用中形成了固化思维。尽管经过数十年的发展，行政法学理论研究者及实务操作者已经开始重视行政相对人在法律关系中的地位，但仍然需要进一步的努力才有希望摆脱行政行为形式理论强化行政主体中心论的惯性。
2.行政主体中心论异化了参与权的性质与目的
参与权归属于程序性权利。实体性权利和程序性权利的分类是基于对权利概念的过程与状态（或结果）两个方面进行分析的思路[34]，这种对权利划分的初衷在于保护通往实体型权利的桥梁——程序性权利[35]，旨在通过行政相对人程序权利的实现去保护其实体性权利。然而这种分类在我国长期以来所使用的行政法学方法论影响下，已经忘却了分类的初衷，向着“重行政主体-轻行政相对人”“重实体-轻程序”的方向倾斜，使参与权作为程序性权利的性质成了行政机关行为偏差与救济系统拒斥其进入的借口。
行政程序的设置，部分是出于提高行政效率的目的，部分是出于保护相对人权利的目的，也存在部分行政程序兼具上述两个目的。[36]但实践中对程序设置目的的混淆使得程序实践的导向发生偏差，这在参与程序中体现得尤为明显。参与程序的设置初衷是在行政决策中引入行政相对人（或行政相关人等）的意志，但前述“重行政主体-轻行政相对人”的失衡结构所形成的思维定式使参与程序的目的发生扭曲，与用以提高行政效率的其他行政程序混为一谈，这使得包括行政机关在内的各方主体将参与程序与行政主体勾连在一起，将参与程序的“行政相对人权利保护导向”转为“行政机关效率提高导向”。
三 规范进路的转变：基于意思表示理论的异议权
参与权的内在构造自身的限制与行政机关对其理解上的偏差，使其在保护农民权利方面已经捉襟见肘，难以超越义务供给方为该项权利的实现所设置的障碍。参与权应当如何转型才能够突破原有权源基础的瓶颈，以便于对公权力主体重新提出义务供给要求？行政法上的意思表示理论可以为这一难题的破解提供思路。
（一）行政法上的意思表示理论对行政法学方法论的补强
行政法学研究者已经认识到了行政行为形式理论的局限性，提出将行政法律关系论作为新的研究范式以重构行政法学研究方法。[37]传统行政法律关系理论完成了从“行政主体中心论”的一元结构到“行政主体-行政相对人”二元结构的转变，现代行政法律关系理论基于主体地位的确立，将行政法律关系的生成模式概括为“行政行为+意思表示”，此中的意思表示仅指行政行为之外的“未型化”行为。[38]
行政法上的意思表示理论现今得到了进一步的发展，其范围也有了更大的延伸。从行政行为概念起源来看，意思表示是贯穿始终的，意思表示是法律行为的固有特征；从行政法律关系的两方主体分析，就行政主体一方而言，行政行为是行政主体依据法律规范所为的意思表示，就行政相对人一方而言，相对人的意思表示在行政行为中的作用也日益重要。意思表示理论与公众参与理念高度契合，有助于行政法的理念更新。[39]
参与行政可被视为基于同意的行政行为，以这一标准衡量农民参与土地征收决定，会使农民参与土地征收决定中的现实问题暴露得更为明显——土地征收决定中农民同意要件与否定要件的混淆。农民在土地征收决定中的意思表示，可以根据表示形式“明示-默示”与意思内容“同意-不同意”两个维度被归入四种情形之中，分别是“明示同意”、“明示不同意”、“默示同意”与“默示不同意”。这四种模式可以涵摄行政法律关系主体在实践中的意思表示情况。从意思表示的生效要件来看，农民的意思表示符合真实性与合法性的要求即应对行政法律关系产生约束力；从意思表示的失效要件来看，农民的意思表示会因被欺诈、胁迫等而被归为无效。
农民参与土地征收决定的实践中，农民在土地现状确认书上签名表示其同意，拒绝签名表示其不赞同土地现状调查结果，签署听证权利放弃书属于明示同意放弃听证权利，未签署听证权利放弃书属于以明示或默示的方式表明其不同意放弃听证权利（即保留申请听证的权利）。然而，在实践中，土地征收申请主体通过作假等方式，将农民未在土地现状确认书上签名应然的意思表示状况扭曲为其默示同意行政机关组织作出的土地现状调查状况[40]，将农民明示或默示其不放弃听证权利的意思曲解为默示同意放弃其听证权（见表1）。这种扭曲是对作为行政法律关系主体的农民的真意的不尊重，处于弱势的农民容易遭到村委会、土地征收申请机关的欺诈或胁迫而作出不真实的意思表示，这种不真实的意思表示本不应成为土地征收决定的生效要件，然而其在实践中却几乎不会对土地征收决定产生影响。
表1 意思表示的应然表现与实然状态
意思表示理论在行政法律关系中的引入是行政法学对基础范畴和体系结构的整体调试，是行政法学为了因应纷繁复杂的实践作出的尝试[41]，其意义在于：首先，在行政主体作出行政行为时，行政相对人作出的行为也被纳入考察视野，实现对公权力与相应义务之间的对等性的考量；其次，以意思表示为考察基点，不仅有利于确认行政主体与行政相对人之间建立的法律关系的着力点，细化和剖解相对人的权利，更容易探寻相对人权利受到侵害的原因，而且对行政相对人参与行为的真实性的考察就有了法学化的考量标准——行政相对人的意思与行政相对人的表示的一致性；最后，对行政相对人意思表示本体的关注，再延伸至其效力，使行政相对人的意思表示在法律上受到尊重和肯认，得到法治保障。
（二）异议权的提出及其构成
参与权到异议权语词使用的转变，代表着研究重心与研究方法的转变。为打破“参与权”空泛化的僵局，本文尝试以行政相对人的意思表示为基点，深入研究行政相对人参与行政过程的需求，提出以异议权为核心开展研究，并对其权利内容进行重构。
1.异议权的定义及定位
异议权，是指行政相对人在参与行政决定过程中表达异议的权利，其建立以保护行政相对人的意思表示为中心，强调相对人真实意思与表示形式的一致性，促使行政相对人的意思表示融入行政机关的决策意志之中，对土地征收决定产生实效。该项权利的核心要素在于保障行政相对人意思表示的真实性、合法性和实效性。
异议权为异议表达请求权的简称，处于行政决定参加请求权的核心地位。[42]与原有的程序参加请求权和参与权相比，行政决定参加权不再单纯强调程序，而是试图弥合行政程序与行政实体之间的罅隙，勾连起程序与实体，强调行政相对人从程序之门步入行政决定实体，以保护自身权益和公共利益为目的，视程序为通道，以自身的意思表示影响行政机关。行政决定参加权更适用于行政法律关系理论构建的行政主体与相对人之间对等的法律关系，向行政主体提出与公权力对等的义务，也能够为其核心权利——异议权——的发展奠定基础。行政决定参加权中的信息公开请求权、获得回应请求权等权利皆围绕异议权建立。
2.异议权的属性与内容
从属性上看，异议权是复合型权利，是积极受益权与消极自由权的权利集。积极自由意味着权利的行使具备现实可行性，消极自由意指权利主体实施某种行为应不受妨害[43]，异议权的复合权利属性一方面要求其向公权力机关提出义务履行要求，要求相应制度支撑作为权利实现的保障，另一方面要求其权利实现不得受到包含公权力主体在内的任何主体的干预与阻碍。从目的上看，异议权既有个人利益也有公共利益的属性。[44]因此，异议权既能够针对权利人的个人利益提出，也能够出于保护公共利益的目的而提出。
异议权包含双重面向，提出异议申请是异议权的积极面向，放弃异议是异议权的消极面向。行政相对人在行政过程中使用其抵抗权并提出异议，属于行政相对人积极作为，是异议权的积极面向。行政相对人放弃权利的承受对象和受益者都是行政主体，行政相对人放弃权利引出其与行政主体之间易被忽视的消极面向。在行政法中行政相对人与行政主体之间的关系是在不对等的基础上形成的，这个基本的行政法定理要求行政主体必须谨慎对待，查清行政相对人放弃权利是否基于自觉自愿[45]，并以明示为其表示外观，不能为默示所代替。
3.异议权的派生性权利
以异议权为原权，以行政决定参加权之内外为分界，异议权所派生的救济型请求权应当包含自力救济型请求权以及公力救济型请求权。
纯粹居于行政决定参加权之内的救济型请求权为抵抗权，其可被视为行政决定形成过程中的自力救济型权利，抵抗权的实施是为了保障农民能够顺利表达其对征地目的与土地状况的异议。行政主体负有法律规定的程序义务，但其在未履行程序义务的情况下继续实施特定行为，行政相对人拒绝服从或合作的权利即抵抗权。[46]尽管抵抗权的实施可以发生在行政过程的任何环节[47]，但有学者认为公民的抵抗权的范围不应涵盖行政主体所为的违反正当程序原则的行为，如征求意见、说明理由、告知权利等，理由在于：其一，正当程序原则下辖规则过多，内涵宽泛，如一一遭到反抗，则易破坏行政秩序的安定性；其二，如行政机关违背上述规范，后续可寻求行政复议和行政诉讼的救济。上述的两则理由对于异议权来说并不能成立。首先，针对正当程序原则下辖规则泛化的考量，正如上文一再强调，异议权所包含的对土地现状调查结果和合公益性表达异议等权利属于正当程序原则中的核心部分，而非不产生实质损害的程序。[48]其次，针对事后救济，在土地征收决定中，本文的第一部分已经证明土地征收决定中针对违法程序提出的行政复议基本陷入了行政机关的循环自证中，大部分行政诉讼以“裁定驳回”为终结。概言之，农民在土地征收决定中的异议权至关重要，且难以获得事后救济，应当赋予农民以抵抗权。
防御请求权、确认请求权和损害填补请求权这三种救济型请求权可能居于行政决定参加权之内[49]，更多地居于行政决定参加权之外，也就是指农民的这三项请求权既可能向土地征收申请机关提出，也可能向土地征收审批机关提出，抑或是进入司法系统。[50]首先，根据防御时机的差别，防御请求权可分为不作为请求权和排除请求权。不作为请求权意指行政相对人要求行政机关消极不为发动妨害其权利的行为，旨在预防权利受到侵害，如农民发现土地征收申请机关向审批机关提交的土地现状调查确认书上的签名为伪造，抑或是行政机关尚未为之，农民已经感受到此种危险，农民可请求行政机关将来不为此种行为；而排除请求权是行政相对人请求行政机关或司法机关积极地排除侵害行为（侵害行为排除请求权）的权利，或除去已经作出的违法干涉行为的现实结果（结果除去请求权）的权利，用以恢复至受侵害前的权利圆满状态，如农民发现土地征收申请机关伪造听证权利放弃书后，即请求行政机关或法院积极除去此违法行为及其结果，使其听证申请权或者听证放弃权恢复到圆满状态。其次，确认请求权是行政相对人请求行政机关对其确认利益进行确认的权利，违法的具体行政行为使行政相对人被迫承受“事实上的负担效果”，因此行政相对人可向行政机关请求确认，也可向法院提起确认之诉，以除去该项负担。确认判决是对被诉行为的合法性之判定，是其他判决的前提。[51]最后，损害赔偿请求权是指，行政机关的违法行为给行政相对人造成损失后行政相对人要求行政机关填补该损失的权利。例如，行政机关实施前述违法行政行为，给被征地农民带来损失，但土地征收已经执行完毕，难以恢复原状，难以靠补正等方式予以补救，或是撤销该行政行为将导致更大的利益损失的情况下，被征地农民可以请求赔偿。
四 以异议权为权源基础的制度构建
异议权的制度构建以行政相对人真实、合法、有效的意思表示为驱动，对公权力系统提出义务供给要求，并以此权利为依据寻求救济。以异议权为权源基础的制度构建，重在以农民权利与公权力机关权力的“链接”为出发点，通过权利的行使撬动公权力的运行，向公权力主体提出义务履行要求。
（一）前提：内部程序外部化
公权力的运行应当受到监督，尤其是对公民权利产生直接影响的行政权力更应当被置于阳光之下。在土地征收决定中，农用地转为建设用地审批程序和土地征收审批程序（下文称为“两审批”）却始终保持神秘，农用地转为建设用地审批程序是将“农业用地”转为“建设用地”的审批程序，旨在改变土地性质或用途；土地征收审批程序是土地从“集体所有”转为“国家所有”的审批程序，其功能是变更土地所有权关系。[52]公共利益认定程序是农用地转为建设用地审批程序的任务之一，从《国土资源听证规则》的认定来看，行政机关在具体认定公共利益时应组织听证，以听取权利人对征收目的合公益性的异议，而其却与该程序现有的“内部程序”定位存在矛盾。[53]
内部程序至少有如下三个特征：（1）没有行政相对人参与其中；（2）该程序没有涉及行政相对人的权利和义务；（3）该程序对行政相对人不产生法效力。[54]以该标准衡量土地征收决定中的“两审批”程序，可以发现，由于审批程序涉及被征地农民的用益物权，且由于土地征收申请行为获批而使被征地农民承担土地交付义务，其改变了被征地农民对土地的权利，因此，“两审批”事实上是牵涉被征地农民的权利义务的程序，不应当以其为“内部程序”为由使其进入行政操作的暗箱之中，应当按照《国土资源听证规则》的思路，将“两审批”行为外部化，为农民参与土地征收决定提供平台。
（二）土地征收决定的程序设计与异议权的行使规则
在“两审批”外部化的前提下，土地征收流程可调整为“征地前评估程序—农地转用审批程序—土地现状调查程序—土地征收审批前置程序—土地征收审批程序”。征地前评估程序的实施主体为土地征收申请机关，其应对征地是否符合法律规定、公共利益需要、土地利用规划等标准进行评估[55]，评估期间，农民可向土地征收申请机关以口头方式或书面方式提出异议。
由于农用地转用审批程序是公共利益具体认定的表现[56]，所以可将公共利益认定听证程序置于农地转用审批程序之中。农用地转用决定作出后，土地征收申请机关组织土地现状调查程序，调查结果须经农民签字方可提交，农民如对土地现状调查结果表示异议，可以向土地征收申请机关或土地征收审批机关申请重新调查或要求其重新指派调查机构。其后，土地征收申请机关与农民等利害关系人共同协议协购土地。经历上述程序之后，土地征收审批决定作出前，土地征收审批机关须对征地申请材料进行核查，农民如质疑其异议权遭到扭曲，可以通过向征地审批机关提出异议，启动针对个人的土地现状确认签名、听证权利放弃书的核查程序（见表2）。
表2 土地征收决定运行流程
土地征收决定运行规则设计以专业化、回应性以及公开化为设计原则。
1.异议权代理规则
被征地农民限于自身能力与条件，常常难以准确、完整地表达其意图，因而异议（抗辩）代理制的设立就成为一种现实需求。[57]从网络搜索记录来看，被征地农民已经萌发了权利保护意识，并开始积极寻求律师等专业人员的帮助。专业人士代农民行使异议权，能够提高行政机关与农民的辩论质量、降低沟通成本。我国在异议权代理方面已经有了尝试，如《行政处罚法》第42条规定，当事人可委托1～2人代理听证。
2.反馈规则
为使农民的异议（输入）与行政机关的反馈（输出）形成相互对应的“闭环式”结构，应建立反馈机制对农民的诉求予以回应。反馈机制分为两种：一种是说明理由模式，这种方式针对的是须阐明征地目的的异议，面向公众利益，一般采取归类方式进行回应；另一种是一对一模式，主要针对土地现状调查情况的异议，此类异议仅与提出异议的农民个体利益相关，因此必须使用一对一式反馈，既可以公告形式进行说明，也可单独反馈给农民个体，但不能如前述模式采取归类模式予以应答。
3.公开规则
就公开内容而言，不仅应当公开征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准等《土地管理法修正案（草案）》业已提出的内容，还应包含征地流程、申明农民的异议权，在公告上指明农民理性表达异议的法定途径、方式与期限，以及农民如何行使其抵抗权。此外，土地征收程序中的土地现状调查结果也应当公开，有利于确认和村民之间相互监督，防止土地调查中有失公平和客观的现象出现。就公开范围而言，土地征收决定的公开不应局限于村组范围，还应当在社会范围内公开，吸纳社会公众为监督主体。就公开介质而言，不仅在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内张贴纸质公告，而且应当在土地行政机关网站上进行公告，这也能使公告的及时性有据可查。而且，在公众自发建立并依赖基层群众网络社群治理的当下，政府执政应当将“集即时通信功能、展示功能、娱乐功能、社交功能于一身的自媒体”纳为重要治理工具。[58]积极尝试使用政务微博与政务微信公众号等已经较为成熟的平台进行土地征收信息公开，微博公开有利于将拟征土地范围外的公众吸引至微博平台上进行公开评论，成为拟征地农民的智囊团，政务微信公众号有利于公告的精准化投放，将公告信息精准推送给拟征地农民等主体，设置“已读回执”，运用技术实现精准送达，实现即时沟通与反馈。
4.档案查阅规则
被征地农民向行政机关提出异议，多为口头抗辩，由于口头抗辩的即时性等特征，该异议提出及反馈的记录，应采用执法记录仪进行保留。土地征收过程中矛盾突出而尖锐，事后裁判需要更充足、更客观的现场执法证据，因此亟须电子记录保留证据。由于土地现状调查结果的确认以及听证权利放弃书需要被征地农民签字，因此，土地征收过程中产生的纸质档案也应当成为可供查询的对象。
5.抵抗与救济规则
为了应对实践中屡次出现的土地行政机关未经任何程序即拆迁农民房屋、强行征收土地的情况，应赋予农民抵抗权以对抗行政机关征收土地中的非法行为。抵抗权的实施应当尽量选择较为柔和的方式，总体上，农民能够消极违抗的就不采取积极抵抗的方式，在积极抵抗中，如能用言词拒绝的就不应诉诸肢体，可以用肢体抵抗的就不应诉诸器械。[59]农民作出口头抵抗、沉默抵抗或防御等行为前后，应当同时或者立即要求行政机关启动异议权的救济机制。在行政系统内，农民可向土地行政机关提出行政调解、监察、督查、信访、复议申请[60]；在司法系统中，农民可以提起诉讼；在监察系统中，农民可向监察委员会进行举报。
异议权的救济逻辑，应当遵循效率原则，农民应优先选择直接与土地行政机关进行沟通，拒绝配合行政行为，并要求启动听证会或确认程序；如遇到阻碍，则可以信访作为争议解决入口，利用其疏导职能，与上述两级机关进行沟通，而后以行政系统内部的行政调解、土地监察和土地督查为主要的纠纷解决方式，向土地部门所属政府或上级机关请求裁断和救济；如争议仍未化解，则可将纠纷沉淀至行政复议途径，在行政复议系统中，为了避免前述循环自证的情况，应当尽快推广行政复议委员会试点。
从行政系统到司法系统的异议权救济，须澄清土地征收决定不可能是终裁行为，“我们既无法从行政复议法第30条第2款的原意中获知这一判断，同时这一类推解释性质的判断也并不符合终裁行为的本质属性和设定法则”[61]，理论上的澄清需要实务机关加以实践证明，以摆脱救济系统间的阻碍。疏通行政复议到行政诉讼的障碍后，农民可采取诉讼方式救济异议权。异议权救济在救济型请求权的类型上应当有所发展，法院不应以“裁定驳回”的单一判决类型保护行政机关免遭败诉判决的影响，而应依照递进式的救济逻辑——不作为请求权（第一层保护）、侵害行为排除请求权或确认请求权（第二层保护）、结果除去请求权（第三层保护）、损害填补请求权（第四层保护）[62]，作出确认行政机关侵犯农民异议权的判决、撤销判决、变更判决、履行判决、撤销并责令补救判决、确认违法并责令赔偿判决等，以多样化的司法判决类型保护农民的异议权。
此外，被征地农民参与土地征收决定的过程中，其异议权等权利受到侵蚀时，可以启动国家监察机器，开启对行政程序的监察。监察机关依法对违法公职人员作出政务处分决定，对履职不力、失职失责的领导人员进行问责。
（三）异议权的法律规范模式
在异议权的法律规范重构之时，应当以权利实现与保护为导向，分别从法律层级以及规范模式两个方面对其进行规范上的重构。就法律位阶选择而言，相关规则应选择法律层级及行政法规层级。法律文本皆应以“基础规范+辅助规范+对立规范”为权利规范模式。
关于异议权的基础规范，可将前文所述运行流程与运行机制有机地置于土地管理类法律和行政法规之中。在法律层级，未来可将基础规范拟定为“市、县人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查，并将征收范围、征收流程、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等内容在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内以及政府网站等平台上进行公告，并公告被征收人依法享有的权利。被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人有权进行抗辩，行政机关必须充分听取上述利害关系人的意见，核查其提出的事实、理由和证据，经核查，证实上述事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”。在行政法规层级，基础规范可拟为“市、县人民政府开展拟征收土地现状调查须经被征地农村集体经济组织和农户确认。征地依法报批前，国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的征收目的、补偿标准、安置途径等事项有申请听证的权利”。
辅助规范应当紧随基础规范之后，规定：“土地征收行政机关在作出土地征收决定之前，不依照规定告知被征地农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人土地征收的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的抗辩，土地现状调查结果未经被征地农村集体经济组织和农户确认的，土地征收决定不能成立。”该辅助规范申明行政机关侵犯行政相对人的行政决定参加请求权之法律效果，即土地征收决定不成立。关于异议权的对立规范，可设置为“被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人以书面形式放弃陈述、申辩或听证权利的除外”，据此，行政机关可阻碍农民的抗辩和听证的法律效果发生。需要说明的是，对立规范的建立是农民不能参加土地征收决定的唯一原因，如出现行政机关伪造农民放弃权利的文件情况，或农民在作出放弃听证权利书时受到行政机关的欺诈和胁迫，造成农民的内心意思与外观行为不一致，从伪造的行为外观上无法推知农民真实的意思，应适用异议权的辅助规范，判定土地征收决定程序违法。
结论
当前《土地管理法修正案（草案）》第47条赋予农民表达意见的权利，并增设社会稳定风险评估制度。表达意见的权源是陈述权，与异议权有本质上的差别，无法满足农民的真实需求，更难以言及将农民的意思融入行政决策之中。社会稳定风险评估制度系服务于行政机关的维稳目的，其加入为农民在土地征收决定中安装了新的消音器，农民表达异议的空间不断限缩，令人担忧。因此，在行政过程与行政法学研究中引入意思表示理论，使农民以异议权为基础，向公权力主体提出义务供给要求，有利于拓展民主空间，维护自身合法权益，符合行政法治从行政主体作为单一主体作出行政行为的单方型行政过渡到行政相对人介入行政行为的复合型行政的发展趋势。农民在救济其异议权的过程中，是否应当停止执行土地征收，哪些救济途径可以停止执行，哪些不适合，停止执行与不停止执行机制在各个救济规则中如何安置，是下一步需要解决的问题。
[1] 郑沫，广东外语外贸大学广东国际战略研究院欧洲研究中心，欧洲学博士生。
[2] 土地领域的产业链有多长，权钱交易链几乎就有多长。从土地征收到土地出让，从缴纳土地出让金到调整容积率、用地性质再到产权登记，从项目的规划审批到项目的选址，几乎每个环节都存在众多权钱交易和官商合谋的案例。土地收储、土地拆迁、土地整理、土地测量、土地规划等由国土部门管理的事项中，任何一个环节都藏有大量权力寻租空间。参见曾忠平《土地腐败行为案例研究》，《中国房地产》2016年第12期。
[3] 数据截至2018年11月1日。筛选裁判文书的标准为：诉讼主体适格，在诉讼保护期限之内，原告诉请法院确认土地征收决定中的参与程序违法或土地征收决定违法。判例多为2017年《行政诉讼法》修订后作出，《行政诉讼法》的第74条在2014年修正案与2017年修正案中没有任何变动，因此判例选择未受其影响。
[4] 参见山东省高级人民法院〔2017〕鲁行终865号行政裁定书。与前述案例作出相同判决的还包括李培然等与河南省人民政府复议上诉案、段兰珍诉湖南省人民政府农村集体土地征收审批案，分别参见河南省高级人民法院〔2017〕豫行终1054号行政裁定书、最高人民法院〔2017〕最高法行申5391号行政裁定书。
[5] 参见浙江省高级人民法院〔2017〕浙行终677号行政判决书、浙江省高级人民法院〔2016〕浙行终1440号行政判决书。
[6] 参见《最高人民法院公报》2015年第3期（总第221期）。遵循这一先例的裁判包括浙江省台州市中级人民法院〔2017〕浙10行初87号行政判决书“原告郑先上等七人诉被告临海市人民政府土地行政公告案”。
[7] 不仅土地征收决定中的参与程序在司法上普遍不可诉讼，其余的程序行政行为同样面临着一般不可诉的救济困境。参见宋烁《论程序行政行为的可诉标准》，《行政法学研究》2018年第4期。
[8] 参见四川省内江市中级人民法院〔2016〕川10行初26号行政判决书。
[9] 宋烁：《论程序行政行为的可诉标准》，《行政法学研究》2018年第4期。
[10] 参见最高人民法院〔2016〕最高法行申2353号行政裁定书。
[11] 参见百色市右江区人民政府诉黄建云征收案，广西壮族自治区高级人民法院〔2017〕桂行申225号行政裁定书。
[12] 关于村民自治组织的性质，学界有两种观点：一种认为其为公权力主体；另一种认为其为自治主体。在实践层面上，村民自治组织的确性质不明，本文赞同后一种观点。参考杨成《村民自治权的性质辨析》，《求实》2010年第5期。
[13] 参见浙江省高级人民法院〔2017〕浙行终677号行政判决书、浙江省高级人民法院〔2017〕浙行终678号行政判决书。
[14] 参见江西省九江市中级人民法院〔2017〕赣04行初22号行政裁定书。
[15] 参见甘肃省高级人民法院〔2017〕甘行终506号行政裁定书。
[16] 参见最高人民法院〔2017〕最高法行申5254号行政裁定书。
[17] 参见广西壮族自治区高级人民法院〔2016〕桂行终157号行政判决书。
[18] 参见百色市右江区人民政府诉黄建云征收案，广西壮族自治区高级人民法院〔2017〕桂行申225号行政裁定书。
[19] 德国学者Bühler认为，公权力是指人民基于法律行为或以保障其个人利益为目的而制定的强行性法规，得援引该法规向国家为某种请求或为某种行为的法律地位。参见叶百修《行政上损失补偿之意义》，载《翁岳生教授七秩诞辰祝寿论文集——当代公法新论》（下），元照出版公司，2002，第20页，转引自王锴《行政法上请求权的体系及功能研究》，《现代法学》2012年第5期。
[20] 参见王彬《司法裁决中的“顺推法”与“逆推法”》，《法制与社会发展》2014年第1期；孙笑侠《基于规则与事实的司法哲学范畴》，《中国社会科学》2016年第4期；钱大军《司法裁判中后果考量的实证研究》，《法律方法》2018年第1期。
[21] 参见关保英《论行政主体义务的法律意义》，《现代法学》2009年第3期。
[22] 参见郑成良《权利本位论》，《中国法学》1991年第1期。
[23] 参见关保英《论行政主体义务的法律意义》，《现代法学》2009年第3期。
[24] 参见张正钊、韩大元《比较行政法》，中国人民大学出版社，1998，第84页。
[25] 参见方世荣等《“参与式行政”的政府与公众关系》，北京大学出版社，2013，第123页。
[26] 参见邓佑文《论公众行政参与权的权力性》，《政治与法律》2015年第10期。
[27] 在行政过程中，“走程序”容易沦为行政机关不作为、慢作为的借口和托词，变成懒政怠政的“挡箭牌”。参见《莫让“走程序”走丢了民心》，搜狐网，http：//www.sohu.com/a/227997627_117621，最后访问日期：2019年3月3日。
[28] 参见徐以祥《公众参与权利的二元性区分——以环境行政公众参与法律规范为分析对象》，《中南大学学报》2018年第2期。
[29] 公众参与阶梯分为八个梯度：第一，操纵（假参与）；第二，训导（假参与）；第三，告知（表面参与）；第四，咨询（表面参与）；第五，展示（高层次表面参与）；第六，合作（深度参与）；第七，授权（深度参与）；第八，公众控制（深度参与）。将参与目的的实现程度与形式与参与阶梯相对照，可以发现，农民参与土地征收决定常常被操控，停留在假参与阶段。参见S.R.Arnstein，“A Ladder of Citizen Participation”，Journal of American Institute of Planners，Vol.35，1969，pp.216-224。
[30] 近年来，参与权这一性质的局限性在实践的检验中遭到暴露，如在环境行政公众参与领域，参与权暴露出其参与主体以及参与内容等方面的理论局限。参见徐以祥《公众参与权利的二元性区分——以环境行政公众参与法律规范为分析对象》，《中南大学学报》（社会科学版）2018年第2期。
[31] 参见赖恒盈《行政法律关系论之研究——行政法学方法论评析》，元照出版公司，2003，第136～139、195～200页；张锟盛《行政法学另一种典范之期待：法律关系理论》，《月旦法学杂志》2005年第6期，转引自王锴《行政法上请求权的体系及功能研究》，《现代法学》2012年第5期。
[32] 参见张锟盛《行政法学另一种典范之期待：法律关系理论》，《月旦法学杂志》2005年第6期，转引自侯宇《行政法学方法论初探》，《甘肃政法学院学报》2011年第4期。
[33] 参见李佳《社会变迁与行政法学方法论》，《社会科学研究》2012年第2期。
[34] 参见王锡锌《行政过程中相对人程序性权利研究》，《中国法学》2001年第4期。
[35] 如王锡锌《行政过程中相对人程序性权利研究》（《中国法学》2001年第4期）、关保英《行政相对人基本程序权研究》（《现代法学》2018年第1期）等学术成果都表明了该分类的设定是出于保护行政相对人的程序性权利。
[36] 参见陈振宇《行政程序轻微违法的识别与裁判》，《法律适用》2018年第11期。
[37] 参见赵宏《法律关系取代行政行为的可能与困局》，《法学家》2015年第3期。
[38] 参见赵宏《法律关系取代行政行为的可能与困局》，《法学家》2015年第3期。
[39] 参见王学辉《行政法意思表示理论的建构》，《当代法学》2018年第5期。
[40] 需要注意的是：（1）此处的异议权缺失，导致农民即使不同意，也难以得到即时有效的救济；（2）农民对自身权利认知的不清晰，导致实践中其不知道土地征收具有确认步骤，自己有确认权利，拖延到实际拿到补偿款的时候，才知道自己的土地状况被错误估计，但此时异议发声渠道的缺失，导致其异议之声难以发出及有效开启救济程序。
[41] 参见赵宏《法律关系取代行政行为的可能与困局》，《法学家》2015年第3期。
[42] 本文所指的行政决定参加请求权，是狭义的行政决定参加请求权，其主体仅涵盖行政决定的利害关系人。
[43] 参见宋慧献《论文化权利的构成与属性》，《中国政法大学学报》2017年第5期。
[44] 参见杨小君《试论行政作为请求权》，《北方法学》2009年第1期。
[45] 参见关保英《行政相对人放弃权利研究》，《江汉论坛》2017年第2期。
[46] 需要说明的是，此处的抵抗权是狭义解释上的抵抗权，是多数学者所使用的狭义抵抗权，仅仅包含能够在行政过程中不服从乃至抵抗的权利，如杨解君《实施中的“软”“硬”之法：规则的服从与不服从》，《行政法学研究》2012年第4期；肖萍《论行政抵抗权的实现》，《江西社会科学》2012年第11期。而非将知情权、听证权、申请回避权等权利囊括在内的广义的权利束，如谭宗泽《反思与超越：中国语境下行政抵抗权研究》，《行政法学研究》2010年第2期。
[47] 参见何海波《公民对行政违法行为的藐视》，《中国法学》2011年第6期。
[48] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第96条对“重要程序性权利”的解释，在“重要程序性权利”之前加上了“听证、陈述、申辩等”情形描述，侧重于对异议的有效表达，只有微小限度内的超期处理这样的行政行为，才可被视为对程序性权利不产生实质损害的行政行为，即程序轻微违法。参见陈振宇《行政程序轻微违法的识别与裁判》，《法律适用》2018年第11期。
[49] 参见王锴《行政法上的请求权体系与功能研究》，《现代法学》2012年第5期。
[50] 关于指向行政机关的请求权，参见杨小君《试论行政作为请求权》（《北方法学》2009年第1期）、徐以祥《行政法上请求权的理论构造》（《法学研究》2010年第6期）。关于指向法院的请求权，参见程琥《行政法上请求权与行政诉讼原告资格判定》，《法律适用》2018年第11期。
[51] 王锴认为给行政相对人带来“事实上的负担效果”的具体行政行为是无效行政行为，作者认为确认之诉不仅包含对无效行政行为的确认，实践中更多的是对违法具体行政行为的诉讼。参见王锴《行政法上的请求权体系与功能研究》，《现代法学》2012年第5期。
[52] 参见章剑生《行政征收程序论——以集体土地征收为例》，《东方法学》2009年第2期。
[53] 参见刘飞、谭达宗《内部行为的外部化及其判断标准》，《行政法学研究》2017年第2期。
[54] 参见章剑生《作为担保行政行为合法性的内部行政法》，《法学家》2018年第6期。
[55] 需要说明的是，本文的评估不同于《〈中华人民共和国土地管理法〉修正案（草案）》提出的社会稳定风险评估。社会稳定风险评估并非以被征地农民保护为主要目的，其制度外观与精神内核之间的张力使得现代行政程序的诸多构造装置无法发挥令人期许的法定钳制功能，并且以防范信访与群体性事件为核心目标展开，群众动员与维稳的政治蕴涵远远多于法律意味。参考卢超《“社会稳定风险评估”的程序功能与司法判断——以国有土地征收实践为例》，《浙江学刊》2017年第1期。本文提出的评估属于合法性与可行性评估。
[56] 参见高飞《集体土地征收程序的法理反思与制度重构》，《云南社会科学》2018年第1期。
[57] 参见吕尚敏《行政相对人的抗辩困境与出路》，《河南社会科学》2010年第6期。
[58] 参见王栋《基层群众网络社群自治：现状、困境和突破》，《电子政务》2018年第12期。
[59] 参见何海波《公民对行政违法行为的藐视》，《中国法学》2011年第6期。
[60] 为了因应行政系统内部的监督需要，在国家监察体制改革后，我国部分基层行政机关对土地监察职能部门作出了改革，如深圳市罗湖区规划土地监察局等。
[61] 熊樟林：《土地征收决定不是终裁行为——以行政复议法第30条第2款为中心》，《法学研究》2017年第3期。
[62] 参见王锴《行政法上请求权的体系及功能研究》，《现代法学》2012年第5期。