2018年宁夏法治政府建设工作发展报告
万 玮 秦建伟
2018年，宁夏认真贯彻落实党中央和国务院关于法治政府建设的一系列重大决策部署，紧紧围绕自治区党委、政府的中心工作，始终把法治政府建设作为依法治区的重要任务，凝心聚力，统筹推进，法治政府建设各项工作取得了新成效。
一、法治政府建设工作成效
（一）推进“放管服”改革，政府职能依法全面履行
一是进一步简政放权。全面深化行政审批制度改革，建立全区权责清单“总台账”，建成统一的权责清单管理系统并实行动态管理，启动市场准入负面清单制度改革。宁夏被纳入国家推进相对集中行政许可权改革试点省区，在5个地级市和5个县开展了试点，审批事项进驻大厅达到70%以上，实行“一枚印章管审批”的做法被李克强总理充分肯定。公布宁夏行政事业性收费和政府性基金目录清单，取消行政事业性收费107项，全部取消地方涉企收费项目和二级公路收费，成为全国12个无地方审批设立涉企收费的省区。坚决整治“红顶中介”，全区556家行业协会、商会实现脱钩，脱钩率72.7%。二是进一步创新监管。实现全区“双随机、一公开”监管全覆盖。建成自治区投资项目在线审批监管、企业信用信息和社会信用信息3个共享平台，推进跨部门联合监管和“互联网+监管”，城市管理、食品药品安全、工商质检、农牧等综合行政执法改革扎实推进，监管工作正从职能部门“单打独斗”向综合监管、“智慧监管”逐步转变。三是进一步优化服务。建成了覆盖区、市、县、乡、村五级的宁夏政务服务“一张网”。大力推行“互联网+政务服务”，加快“不见面、马上办”审批改革，出台了一系列精简证明、便民利企的措施，推进服务下沉，实现了更多政务服务事项网上办、就近办、异地办和马上办。目前，宁夏80.4%的服务事项可不见面办理，39个便民事项可不出村（社区）办理，老年证、参保登记、养老保险待遇核准、生存认证等6项事项全区通办、异地可办。深入开展“减证便民”活动，取消81项涉及企业和群众负担的证照。工商登记改为“先照后证”，启动“多证合一”登记注册制度改革。宁夏推行的“互联网+医疗健康”和“互联网+教育”，被国务院办公厅作为全国优化营商环境典型推广学习。国务院办公厅电子政务办公室编制的《省级政府网上政务服务能力调查评估报告（2018）》显示，宁夏网上政务服务能力在全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团中排名11位。
作者简介 万玮，宁夏司法厅综合处副处长；秦建伟，宁夏司法厅综合处主任科员。
（二）加强和改进政府立法，依法行政制度体系更加完善
一是健全政府立法工作机制，坚持科学、民主、依法立法。创新“公众参与、专家论证和政府决定相结合”的立法工作机制，健全政府立法立项、起草、论证、协调、审议工作环节，将法规规章草案的办理环节细化为10个部分，确定了各环节的目标、任务和要求。认真落实《法规规章草案审查要点》，从法制统一、政策统一及管理体制、可行性、体例、用语、逻辑等16个方面规范草案办理流程，促进了法规规章草案质量的提高。明确政府立法权力边界，严把行政许可、行政处罚、行政强制和行政收费等措施的设定关，有效防止部门利益和地方保护主义法制化。二是扎实做好政府立法基础性工作。通过向社会公开征询立法项目建议，与立法项目报送单位、自治区人大常委会相关委员会反复协商的基础上，科学制订自治区政府2018年立法工作计划。以问题为导向，深入开展立法调研，提高调研的针对性和工作效率。主动邀请基层人大代表和政协委员、群众代表参加立法座谈会，听取人大代表和政协委员对政府立法的意见建议。主动公开法规草案，广泛征求公众意见，保障了公众对政府立法工作的知情权和参与权。自治区政府全年共开展区内外立法调研及召开立法论证会、征求意见会、座谈会150余场次。三是切实推进重点领域立法。积极抓好创新驱动、脱贫富民和生态立区“三大战略”实施及深化“放管服”改革、转变经济发展方式等方面的地方性法规、政府规章项目办理工作。自治区政府全年共提请自治区人大制定、修改和废止地方性法规12件，制定、修改和废止政府规章15件。其中，《宁夏回族自治区绿色建筑发展条例》对绿色建筑发展规划和建设活动进行了规范，为改变宁夏绿色建筑发展相对落后的面貌，提高建筑节能水平，促进绿色发展将发挥积极作用。《宁夏回族自治区湿地保护条例（修订）》从概念、规划、禁止性行为和法律责任等方面进行了全面修订，进一步突出了对生态立区战略的贯彻落实。《宁夏回族自治区促进科技成果转化条例（修订）》的出台，标志着宁夏科技成果转化工作将步入一个崭新的发展阶段，也从一定程度上促进了创新驱动战略的依法实施。《银川综合保税区管理条例》明确综合保税区将按照海关特殊监管区域自身发展的规律进行建设、管理和运营，打破发展瓶颈，走出一条适宜西部欠发达地区对外开放的发展新路。《宁夏回族自治区哲学社会科学文学艺术奖励办法》的出台，对于调动哲学社会科学、文学艺术工作者的积极性、主动性和创造性，促进宁夏哲学社会科学和文学艺术事业的繁荣发展具有重要意义。
（三）健全行政决策机制，政府治理法治化有力推进
一是严格落实重大行政决策法定程序。认真落实《宁夏回族自治区重大行政决策规则》，将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。落实《宁夏回族自治区行政程序规定》，建立行政决策评估机制和重大决策终身责任追究及责任倒查机制，探索实行决策事项目录管理制度、重大行政决策听证制度。例如，对供暖收费、自来水定价、重大行政执法等涉及行政相对人切身利益的决策事项，通过组织听证会，广泛听取各方意见，依法保障群众合法权益；对建设工程劳动保险取消遗留问题的处理，采取对重大行政决策开展事前评估、事中跟踪、事后评价，会同专家进行风险评估的方式，确保重大行政决策的合理性、可行性和可控性。二是严格重大决策法制审核。坚持行政机关内部重大决策合法性审查机制，重大行政决策由政府常务会议或部门领导班子会议集体讨论做出决定，将民主决策、依法决策贯穿重大决策的全过程。全区各级政府法制机构负责人全程列席政府常务会议，参与政府重大决策的做法日渐成为常态。自治区政府的重大行政决策、重大行政事项、重大合同等均由政府法制机构进行合法性审查。2018年以来，共审查各类规范性文件、协议600余件。三是全面提升政府法律顾问服务水平。完善新型法律智库建设，自治区政府建立了法律专家库和专家咨询委员会，聘任10名专业律师为法律顾问，建立法律顾问参与政府常务会议和专题会议制度。自治区政府先后出台了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的实施意见》《宁夏回族自治区政府法律顾问工作规则》《政府购买法律服务暂行办法》等制度，为自治区政府重大战略决策提供法律服务保障。自治区、市、县（市、区）政府及区本级29个政府部门和直属机构建立了政府法律顾问制度，全区政府系统共有220名公职律师，共聘请263名社会律师担任政府法律顾问，覆盖自治区、市、县、乡四级政府的法律顾问格局已经形成。
（四）深化行政执法体制改革，行政执法效能有效提升
一是加快行政执法体制改革。在银川市、吴忠市探索开展市辖区跨行业、跨领域综合执法改革试点，将原由多个部门、多支队伍履行的执法职责全部交由一个部门、一支队伍承担，建立覆盖城乡、跨行业跨领域综合执法体制机制。推进城市管理综合执法改革，在区、市、县三级构建城市管理综合执法体系，合理配备执法人员，全面提升城市管理能力和水平。推行部分行业综合执法改革，在劳动监察、卫生计生等专业性强、情况复杂、有特殊要求的行业推进行业内综合执法改革，构建较为完善的行业综合执法体系。二是创新行政执法方式。严格推行行政执法责任制，实行行政裁量权动态管理。出台行政执法工作与检察监督工作相衔接的规定，积极推进行政执法与刑事司法衔接，将“两法”衔接工作纳入自治区综合考评体系。规范行政执法程序，健全行政执法调查取证、告知、罚没收入管理等制度。严格执行《宁夏回族自治区行政处罚案卷文书评查标准及细则》，加强行政执法案卷评查工作，促进行政执法水平逐步提升。加强执法信息化建设，自治区公安、交通运输、国税、地税、安监、住房城乡建设、文化等部门建成了行政执法信息平台，用信息化推动执法规范化。认真完成中卫市政执法“三项制度”试点工作，并在总结中卫市和学习借鉴其他兄弟省区开展行政执法“三项制度”试点工作的基础上，起草了《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施方案》，已经完成征求意见和修改工作，待国家层面指导意见印发后，做进一步修改完善，提请研究讨论并正式印发执行。三是健全行政执法管理机制。不断改进行政执法人员培训考试方式，全面推进行政执法人员网上培训考试工作。组织完成全区25个地市县（区）行政执法人员综合法律知识培训考试工作，参与考试人数7623人，考试合格人数4983人，培训考试合格率65.36%，有效地促进了宁夏行政执法人员素质的提升。制定印发《宁夏回族自治区行政执法辅助人员管理办法》和《宁夏回族自治区行政执法争议协调处理办法》，健全执法辅助人员管理和行政执法机关权限争议协调制度。加大合理安排执法装备配备、科技建设方面的投入，行政机关履行执法职责所需经费全部纳入政府预算。四是加强行政执法监督工作。积极落实行政执法案卷评查制度，应邀对自治区农牧厅、工商局等执法部门报送的执法案卷进行评查。为进一步提升行政执法监督效能，在总结北京、天津、河北等建立执法监督平台经验的基础上，研究起草了《宁夏回族自治区行政执法监督平台方案》，并报送自治区信息化建设管理部门，通过专家评审与立项，启动了行政执法监督平台建设工作。研究起草了《宁夏回族自治区推行特邀行政执法监督员制度的指导意见》和《宁夏回族自治区人民政府特邀行政执法监督员工作规则》，筹划建立特邀行政执法监督员制度，积极探索和构建科学、高效的行政执法监督体系，促进严格公正文明执法。
（五）强化行政权力监督制约，政府公信力明显提升
一是健全行政权力监督制约机制。认真贯彻执行《宁夏回族自治区行政执法监督条例》《宁夏回族自治区行政程序规定》等地方性法规、政府规章和规范性文件，不断完善行政系统内部的层级监督制度。在全区实现“双随机、一公开”监管全覆盖，强化事中事后监管、法治监督和责任追究。高度重视人大监督、政协监督、社会监督和舆论监督。主动接受人大监督和政协民主监督，积极参加自治区人大常委会专题询问会，坚持依法向自治区人大常委会报告法治政府建设、审计等工作情况，认真研究处理人大及其常委会组成人员对政府有关工作提出的有关审议意见；定期向自治区政协通报自治区政府工作情况，保障政协委员更好地参政议政。切实加强审计监督，加大对自治区“三大战略”实施等重点领域的审计监督。二是强化规范性文件监督管理。严格按要求向国务院、自治区人大常委会报送备案政府规章、行政规范性文件，共报备政府规章5件，行政规范性文件27件，报备率、及时率、规范率均保持100%。认真履行行政规范性文件备案监督职责，收到五市政府、自治区政府各部门、直属机构报送备案的行政规范性文件153件，对每一件报送备案的规范性文件认真审查，确保与法律、法规和规章保持一致，切实做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。提请印发《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的实施意见》（宁政办发〔2018〕77号），对加强规范性文件的监督管理提出了完善行政规范性文件相关工作机制等9个方面的措施。举办规范性文件“三统一”和有效期制度培训班，对全区各地区、各部门法制机构及办公厅（室）相关工作人员进行培训，为宁夏全面推行行政规范性文件“三统一”制度、强化行政规范性文件监督管理、提高各级行政机关依法行政水平起到了很好的促进作用。三是扎实开展地方性法规、政府规章和规范性文件清理工作。结合改革步伐，全面梳理自治区政府现行有效的159件政府规章和455件规范性文件，对需要清理的政府规章和规范性文件逐件逐条进行严格审查，对涉及“三化”、著名商标制度、产权保护等的相关内容与相关执行部门反复协商沟通，依法提出废止和修改建议，按照法定程序提请自治区政府、自治区人大常委会审议，并向国务院、司法部报送相关清理工作报告。经过清理，自治区人大常委会废止《宁夏回族自治区文化市场管理条例》，修改《宁夏回族自治区污染物排放管理条例》等5件地方性法规；自治区政府废止5件，修改5件政府规章；自治区政府废止49件，宣布失效35件，修改规范性文件46件。梳理汇总各地区、各部门证明事项清理工作情况，向司法部提交清理建议，共梳理法律、行政法规、国务院部门规章及规范性文件设定的证明事项146项，建议取消59项，为进一步创建良好营商环境奠定制度基础。四是全面推进政务公开。全区各级行政机关主动公开政府信息，全面推进决策、执行、管理、服务、结果公开，让权力在阳光下运行。不断完善政府新闻发言人制度，全区县级以上行政机关主要负责人积极出席新闻发布会和在线访谈，有效保障了群众的知情权、参与权、监督权。
（六）依法化解矛盾纠纷，有效维护社会和谐稳定
一是稳步推进行政复议体制改革。认真贯彻落实自治区政府《关于进一步加强行政复议工作规范化建设的实施意见》，健全预防和化解行政争议联席机制，完善复议案件审理机制，积极推行灵活的受理、办理方式，加大公开审理力度，注重调解，依法办案，化解矛盾纠纷，实现“办结一案、教育一片、稳定一方”的良好社会效果。截至2018年11月，自治区政府共收到行政复议申请25件，受理19件，审结18件，纠正了一批违法和不当的行政行为，有效保护了当事人的合法权益。二是积极开展行政应诉工作。认真贯彻执行《宁夏回族自治区行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作规定》和《关于加强和改进行政应诉工作的实施意见》，不断规范和促进行政应诉工作，提升行政应诉水平。截至2018年11月，自治区政府共开展行政应诉案件40件（次）。三是健全多元矛盾纠纷化解机制。强化行政调解制度建设，将行政调解作为加强社会管理创新的重要内容纳入“三大调解”体系，加强与行政机关、司法机关的沟通联系，充分发挥了行政复议、行政调解、行政裁决在化解行政争议、维护社会稳定中的主渠道作用。充分发挥仲裁在化解矛盾、促进社会和谐中的积极作用。健全人民调解“四张网”，建立百余个行业性人民调解委员会，有效化解纠纷。全面推行网上信访、诉访分离，依法分类处理信访诉求，全力办理中央第八巡视组移交的群众信访件，推动解决了一大批信访突出问题。
二、2018年宁夏法治政府建设存在的问题
经过不懈的努力，宁夏法治政府建设工作在自治区党委、政府的正确领导下，取得了较好成绩，但与自治区第十二次党代会要求和人民群众期望相比，还存在一些差距和不足：一是部分地方、部门的领导对法治政府建设重视不够、组织推进不力，没有把依法行政原则全面贯穿于行政管理和服务的各环节，运用法治思维和法治方式开展工作的能力有待进一步提高；二是政府职能转变还不到位，“放管服”改革有待持续深入推进；三是政府立法的精细化水平不够，立法质量有待进一步提高；四是行政执法体制改革还不到位，行政裁量权基准制度和执法责任制落实工作不均衡，多头执法、执法扰民等问题依然存在，执法水平有待进一步提高；五是对行政权力的制约和监督还不到位，行政问责力度有待进一步加强；六是行政复议在化解行政争议、维护社会稳定中的主渠道作用没有得到充分发挥，大量属于行政复议范围的信访事项没有通过行政复议渠道解决，行政争议解决机制有待进一步完善。
三、对推进宁夏法治政府建设的对策建议
2019年是宁夏深入推进依法行政、全面建设法治政府的关键时期。法治政府建设工作将以重新组建司法行政机关为契机，提高站位、扩大视野，坚决贯彻落实中央和自治区决策部署，加强党对法治建设的领导，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，将党的领导贯彻到法治政府建设的各方面和全过程。特别是要从宁夏改革发展的大局出发，把握机遇、顺势而为，切实抓好法治政府建设工作。
（一）强化法治政府建设组织工作
围绕自治区党委、政府中心工作，严格按照《宁夏回族自治区法治政府建设实施方案（2016—2020年）》的要求，着力抓好贯彻落实。制定2019年法治政府建设工作要点，对2019年法治政府建设工作进行安排部署。强化法治政府建设督查考核工作，充分发挥考核评价对法治政府建设的重要推动作用。落实党政主要负责人推进法治政府建设第一责任人职责，把法治政府建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容。加强示范引导，扩大示范创建单位范围，对示范创建单位进行验收、评定和挂牌，做好法治政府建设第三方评估，提高法治政府建设整体水平。加强法治政府建设宣传，以报刊、广播、电视、网络等多种形式，广泛宣传法治政府建设目标、工作部署、先进经验、典型案例，正确引导舆论，凝聚社会共识，营造全社会关心、支持和参与法治政府建设的良好氛围。
（二）提高以政府立法为核心的制度建设质量
充分发挥制度建设的引领和推动作用，通过多种方式，切实提高政府立法工作的水平。科学安排立法项目，推进立法计划精细化。要适应发展战略的需求和经济转型的新形势，紧扣改革发展的大局，围绕加快转变经济发展方式、促进自主创新、保障和改善民生、保护环境和生态建设等重点领域开展政府立法工作，使立法项目符合经济社会发展规律和推动改革的需要。不断完善工作机制，推进立法过程精细化。建立基层立法联系点制度，加强立法调研，加大开门立法力度，健全立法起草、论证、协调、公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，开展立法成本效益分析的研究和试点工作，积极探索立法成本效益分析的内容、方法和程序，切实提高政府立法工作水平。同时，选择一些经济社会发展影响较大、事关人民群众切身利益的规章制度，对其实施情况进行跟踪问效，开展评估工作，切实提高政府立法质量。以管用、可行为原则，推动立法草案精细化。对事关全区重大经济社会发展尤其是涉及多个部门利益的立法项目草案，由法制机构统筹安排、调研起草。充分考虑地方实际，避免简单照抄照搬上位法，应研究制定具有地域和行业特点的法规规章，把有限的立法资源用好，立好法，出精品。
（三）推进行政决策科学化、民主化、法治化
严格落实《宁夏回族自治区重大行政决策规则》，坚持把公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论作为决策的必经程序，坚决杜绝行政决策中的擅权、专权和滥用权力现象。事关发展全局和涉及群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，要广泛听取民意、集中民智，必要的还要进行公示和听证。努力使政府各项决策经得起实践的检验、历史的检验。对标中央和自治区关于法律顾问的制度要求，进一步加强政府法律咨询委员会和法律顾问力量，推动政府法律顾问制度向乡镇、社区延伸，逐步实现法律顾问全覆盖。完善“以事前防范为主和事中控制、事后补救为辅”的法律风险化解机制，扩大政府法律顾问参与的广度和深度。结合地区实际、部门特点，探索建立法律顾问的选拔聘用、联络协调、工作管理、绩效考评、奖励追责制度，发挥好政府法律顾问、公职律师的专业优势和重要作用，为政府依法行政提供有力的法律保障。加强对行政决策的监督，实行重大行政决策的后评估制度，落实行政决策责任追究制度及责任倒查机制，真正做到决策权与决策责任相统一。
（四）不断深化行政执法体制改革
积极做好相对集中行政许可权和综合执法改革工作。深化市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业等领域综合行政执法改革工作。认真总结宁夏城市综合执法乡镇（街道）受委托开展综合执法试点工作经验，研究出台市辖区开展综合执法工作意见。抓好行政执法专项监督检查，督促指导全区各级行政执法机关全面推行行政执法全过程记录、重大行政执法决定法制审核、行政执法公示等制度的落实工作。严格行政执法人员资格管理，结合机构改革，完成对行政执法主体与执法人员资格的清理工作，以及行政执法证件管理和更新工作。加强行政执法信息化建设和信息共享，用信息化助推行政执法规范化。全面落实行政执法责任制，建立行政执法特邀监督员制度，加强对行政执法部门及执法人员的评议考核，全面提高执法人员素质，促进严格规范公正文明执法。
（五）进一步强化对行政权力的监督制约
健全行政层级监督机制，以落实《宁夏回族自治区行政程序规定》为抓手，加大监督力度，进一步规范行政行为。不断完善对行政机关违法行政行为投诉举报制度，畅通监督渠道，方便群众投诉举报、反映问题，及时调查处理违法行政行为。发挥报刊、广播、电视等传统媒体监督作用，加强与互联网等新兴媒体的互动，建立健全网络舆情监测、收集、研判、处置机制，推动网络监督规范化、法治化。进一步改进上级行政机关对下级行政机关的监督，加强行政问责制度化、规范化建设，增强行政问责的针对性和时效性。严格执行规范性文件备案制度，强化备案监督，依法履行规范性文件备案审查职责。畅通规范性文件监督渠道，对群众提出的合法性异议或行政复议案件中发现的存在合法性问题的规范性文件，依法予以处理，切实做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。建立规章、规范性文件清理工作长效机制，坚持定期清理与及时清理相结合，全面清理与专项清理相结合，使政府规章和规范性文件与国家法律、法规相一致，适应经济社会发展需要。
（六）加强行政应诉指导，有效化解社会矛盾纠纷
大力推进行政复议规范化建设，积极探索整合地方行政复议职责，不断完善行政复议运行机制，提高行政复议办案质量。加强行政应诉工作。尊重并自觉履行人民法院的生效判决、裁定，认真对待人民法院的司法建议，深入分析行政机关败诉原因，切实纠正依法行政工作中的突出问题。进一步强化对全区行政应诉工作的指导，对行政机关负责人出庭应诉情况进行监督检查，并将行政诉讼出庭应诉情况纳入法治政府建设目标考核体系。以贯彻落实《宁夏回族自治区行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作规定》为抓手，加强与人民法院的沟通协调，认真履行行政应诉职责，通过审判监督、司法建议倒逼自身提高依法行政水平。完善由各级政府负总责、法制机构牵头，各职能部门为主体的行政调解工作机制，加强行政调解与人民调解、司法调解的衔接工作，有效化解社会矛盾纠纷。