前言 QIANYAN
宁夏中部干旱带位于宁夏回族自治区中部，地广人稀，是革命老区、少数民族聚居区和集中连片贫困地区，土地、能源资源丰富，水资源极度紧缺，生态脆弱，脱贫致富任务繁重。自1975年以来，该地区开始陆续修建扬黄工程，利用黄河水建设农业灌区和发展经济。经过30余年的开发建设，到2011年，共建设了4个大型、2个中型、60余处小型扬黄工程，开发灌溉面积200.71万亩，形成了四大扬黄灌区。扬黄水是当地人民赖以生存和地区经济发展不可替代的水源，有力地支撑了当地经济社会发展。
随着宁夏中部干旱带农业、工业、生活等各业用水需求不断增长，水资源短缺仍然是该地区经济社会发展的明显短板，如太阳山等工业园区发展和盐池县居民生活用水的新增用水需求亟待解决。2009年《国务院关于进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见》提出：“中部干旱风沙区要以解决农村饮水安全为重点，加强地下水勘查，改造扬黄工程，扩大供水范围，建设集雨设施，确保饮水安全。”同年，国家正式批复“宁夏中部干旱带高效节水补灌工程项目”，规划在中部干旱带发展节水补灌面积129.5万亩，解决55.08万人畜饮水安全。
宁夏回族自治区已经将黄河用水指标分配到县级行政区域，分配给中部干旱带各县级行政区域的年度黄河用水指标，近年来使用已接近上限，其中红寺堡扬黄灌区更是出现超用水现象，而短时期内中部干旱带新增用水需求难以通过新增黄河用水指标来满足。在这个背景下，如何把扬黄工程提供的 “保命水、扶贫水”转变为“发展水、致富水”，是宁夏中部干旱带当前需要解决的关键问题。自治区提出在不增加扬黄灌区用水总量的情况下，按照节约优先、立足挖潜、合理使用、优化结构，改革体制、创新机制的原则，充分发挥科技支撑作用，进一步提高扬黄水灌溉效益，延伸扩大四大扬水工程供水范围，实现当地经济社会跨越式发展。因规划节水补灌面积较大和区域新增用水需求量较大，一方面必须采取相应的节水补灌技术，将灌溉定额限定在50～70m3才能保证规划的全部实现；另一方面必须进一步实现扬黄灌区农业节水，并通过水权转换的方式将节余水量转给新增用水行业，满足其需要。鉴于我国近些年已开展的水权转让实践，包括宁夏引黄灌区开展的水权转换实践，主要是农业水权向工业用水、生活用水转让，它是依靠行政手段推动的，并没有建立起以市场机制为基础的水权流转规则体系。水权出让方的自主决策权缺乏，水权受让方也缺乏充足的条件来选择水权出让方和进行市场谈判，水权的受让和出让双方发挥主观能动性的空间较小，真正意义上的 “水市场”并未形成，相应的竞争机制、价格机制等也没有建立。尤其是农业用水户及农业用水相关管理单位并不参与其中，无法通过产权激励和水价调节机制，充分调动农业用水户节水动力。开展宁夏中部干旱带水权流转制度建设，希望真正调动包括农民用水户等利益相关方开展农业节水，提供水权转让的内生动力。
初始水权分配是开展水权转让的前提和基础，一般可分为流域层面的水权分配、区域层面的水权分配、取水许可层面的水权分配和用户层面的水权分配（在某些情况下，取水许可层面和用户层面的水权分配是重合的）。目前，宁夏中部地区已经完成县级层面的水权指标分配，在全国走在前列，但要全面开展农业水权流转，仍存在两个亟待解决的问题。一是用水户层面的初始水权尚不明晰。目前宁夏中部地区尚未明确农业用水户的初始水权，其他工业企业等初始水权也未明确，可转让的水权无从核算。二是节余水量的归属权不明。在输配水环节和田间用水环节都可以获得节余水量。前者主要是通过渠道衬砌，减少渠系水的渗漏、蒸发等损失获得，实际上是减少地下水补给水量而形成的水权，可以归为环境水权。该部分水权的收益应如何核算和使用，由谁拥有该部分水权等问题尚未明确。后者一般通过调整种植结构、使用高效节水灌溉技术和农艺措施等产生，对应的水权应属于农业用水户，但这一点并未明确。由于扬黄灌区主要针对节余水量开展水权流转，其归属权不明，则水权流转无从开展。
2010年水利部公益性行业科研项目——宁夏中部干旱带水资源高效利用关键技术研究项目，是确保该地区水资源高效利用的顶层设计，目的是在确保国家规定的灌溉引水量不突破的条件下，通过技术开发与集成，最大限度地挖掘中部干旱带灌区节水潜力，拓展延伸中部干旱带地区限额灌溉；通过强化灌区水量分配及水权管理，把水权转换与转变农业发展方式有机结合起来，发挥市场机制的作用，提高中部干旱带引黄水的利用效率和效益，保障当地居民及移民的用水需求，促进区域经济社会可持续发展及社会和谐。
作为该项目的重要组成部分，“宁夏扬黄灌区水量分配及水权研究”项目专门研究区域扬黄水资源的分配与水权问题，探索中部干旱带水权转让制度建设。旨在通过水权转让功能的实现，促使用水户通过节水出让水资源受益权，收到降低用水成本和节水增效双重效益；促进节余水量向效益高的产业流动，实现用水效益最大化，真正解决农业节水的市场动力问题。本课题承担单位是水利部发展研究中心，协作单位是宁夏水利科学研究院和宁夏水文水资源勘测局。自2010年9月项目正式启动，课题组历时3年，多次赴宁夏中部干旱带吴忠市、中卫市、中宁县、固原市、盐池县开展了实地调查，收集基础资料，进行数据整理与深入分析，取得了研究成果，还多次召开了水利厅层面领导和专家咨询会，听取了各方意见，对成果进行修改完善。主要成果包括：①合理确定了扬黄水量在各业分配中的比例和定量关系，在项目区分配了各业用水水权；通过优化作物种植结构和灌溉定额，科学测算并分析了扬黄灌区节水和水权转让潜力。②深入分析了宁夏中部干旱带水资源价值与扬黄灌区现状灌溉用水价格，剖析了影响水权转让价格的主要因素；提出了水权转让价格的定价原则、费用构成及具体确定方法。③研究提出了宁夏中部干旱带加强水权制度建设的总体思路及水权转让的原则，分析了水权转让的类型，设计了水权转让机制的总体框架以及13种机制。④基于水权转让相关方的利益关系分析，详细制定了宁夏中部干旱带水权转让的技术实施方案，明确了实施主体、转让方式、转让程序、转让期限、转让价格、水市场监管等。⑤分析了水权转让对农业、农民和生态环境造成的影响，设计了农业、农民权益和生态环境保护制度，尤其是水权转让第三方影响评估制度和水权转让补偿制度。研究成果于2014年10月通过了水利部组织的评审验收。
此外，水利部发展研究中心还承担了“宁夏扬黄工程延伸区限额供用水管理技术研究”任务，它是宁夏中部干旱带水资源高效利用关键技术研究项目的另一子项目“宁夏中部干旱带扬黄延伸区限额灌溉技术研究”的重要组成部分。课题组通过实地调研、悉心研究和多次修改，形成了研究成果：①开展扬黄延伸区已建成运行的延伸补灌工程现状管理模式调研，总结成功经验及存在问题，研究扬黄延伸区工程运行管理体制和运行机制，提出延伸区限额供用水可持续运行管理模式。②研究扬黄延伸区工程水价成本构成及定价模式，建立有利于促进农业节水、工程良性运行的水价形成机制和水费收缴模式。③对延伸区补灌工程建设、运行管理等保障措施开展研究，提出对策建议。研究成果也通过了水利部组织的评审验收。
作者在“宁夏扬黄灌区水量分配及水权研究”和“宁夏扬黄工程延伸区限额供用水管理技术研究”研究成果的基础上，撰写了这部《灌区水权流转制度建设与管理模式研究》学术专著，希望有助于推动开展宁夏中部干旱带扬黄灌区水权流转制度建设，并对其他地区探索农业水权流转制度提供帮助。全书的编写分工如下：第1章由刘学军、马海峰、李培蕾撰写；第2、7、8章由钟玉秀、付健、王亦宁撰写；第3章由钟玉秀、刘学军、付健、马海峰撰写；第4章由钟玉秀、付健、陈博撰写；第5章由刘洪先、王亦宁撰写；第6章由钟玉秀、陈博撰写；第9章由钟玉秀、刘洪先、李培蕾撰写；第10章由钟玉秀、李培蕾、付健、陈博撰写；第11章由钟玉秀、付健、李培蕾、王亦宁撰写。全书由钟玉秀统稿、付健任助理。本书凝聚了集体的心血和智慧。本书在编写过程中得到了许多领导、专家和学者的大力支持、亲切指导和热情帮助。我们谨对水利部、宁夏水利厅、红寺堡扬水管理处、盐环定扬水管理处、固海扬水管理处、太阳山工业园区水务有限公司、盐池县水务局、盐池县灌溉管理所等单位给予的大力支持、配合和帮助表示衷心的感谢；谨对刘文、任光照、刘颖秋等多次给予的关怀和细心指导表示诚挚的谢意。
还应该提及的是，党的十八大已明确要求“积极开展水权交易试点”。2014年《水利部关于深化水利改革的指导意见》（水规计〔2014〕48号）也提出，要建立健全水权交易制度，开展水权交易试点，探索多种形式的水权流转方式，积极培育水市场，完善水资源用途管制制度。2014年7月《水利部关于开展水权试点工作的通知》（水资源〔2014〕222号）已将宁夏列入试点地区，明确指示在确权登记的基础上，可进一步探索开展多种形式的水权交易流转。本书虽与广大读者见面，但水权制度建设是一个长期的过程，需要在实践中不断探索和完善。
由于时间紧、任务重，加之作者水平有限，本书尚存在许多不足之处，敬请广大读者批评指正。
作者
2015年6月于北京