2.5 水权转让机制和制度框架

加强宁夏中部干旱带水权制度建设的目的是强化灌区水量分配和水权管理，把水权转让与转变农业发展方式有机结合，实现水资源的高效利用，保障经济社会用水需求。因此，必须在明晰水权转让应遵循的原则，明确可能水权转让类型的基础上，划分水权转让的关键环节，针对每一个关键环节建立兼顾水权转让各方利益、促进水资源可持续利用的水权转让机制和相关制度。

2.5.1 水权转让原则

1.水资源可持续利用原则

水权转让应有利于中部干旱带乃至宁夏全区水资源的合理配置、高效利用、有效保护和节水型社会建设，防止片面追求经济利益。受让水权的建设项目应符合国家产业政策，符合宁夏中部干旱带产业发展规划，采用先进的节水措施和工艺，依法通过水资源论证，获得的转让水权不得高于国家规定的行业用水定额标准、总量控制限额相应的水权数量。受让方的退水水质指标必须符合相应水功能区的要求。严格禁止水权向低效益、高污染行业转让，严格限制水资源向低水平重复建设项目转移。

2.公平和效率相结合原则

宁夏中部干旱带的水权转让要在确保粮食安全、稳定农业发展的前提下进行。宁夏中部干旱带是由农业向其他行业进行水权转让，必须以保障基本农田合理用水要求为首要基础。同时，要综合考虑水权转让的成本，扬黄灌区内（间）的水权转让优先于引黄灌区向扬黄灌区进行的水权转让；向农业用水（延伸区）进行的水权转让优先于向城镇生活用水的水权转让，优先于向工业用水的水权转让。

3.责权明晰原则

水权转让以明晰水资源使用权为前提，所转让的水权必须依法取得，且不超过其依法取得的水使用权。水权转让是权利和义务的转移，受让方在取得权利的同时，必须承担相应义务。水权转让应该明确转让受益人的权利和义务，涉及多个受让人的，应明确各方的具体权益和义务。

4.民主协商、有偿转让和合理补偿原则

水权转让本着转让双方自愿协商的原则进行，并实行有偿转让，水权受让方要支付水权转让的全部成本费用和出让方合理收益，以调动水权持有者开展节水进行水权转让的积极性。水权转让的有关事宜应及时向社会公开。水权转让不应损害第三方利益，涉及第三方利益的，要与第三方就相关事宜进行民主协商，若不能避免对第三方造成损失和影响的，应经过详细论证并征求得到第三方同意，给予第三方合理的经济补偿。

5.政府调控和市场机制相结合原则

充分发挥市场在水资源配置中的作用，鼓励水资源向低耗水、低污染、高效益、高效率行业转移，同时，加强政府宏观调控，建立和规范水权转让秩序，防止造成市场垄断，切实保障农民及第三方合法权益，保护生态环境。水权出让方在转让水权后，不得申请获得新的水权，要获得新的水权，必须在通过水资源论证后，根据国家规定的行业用水定额标准、总量控制限额相应的水权数量，以水权转让的形式获得。水权受让方通过水权转让获得的水权，因生产规模达不到设计规模而多余的水量，在转让给其他使用者时，转让价格不得高于获得这些水权的转让价格。

2.5.2 可能的水权转让类型

1.根据水权性质划分

按照水权转让是否涉及取水许可证更改，宁夏中部干旱带的水权转让可分为取水权利转让和用水权利转让（或称水使用权转让）两种模式。需要更改取水许可证的水权转让，属于取水权利转让，包括扬黄灌区间的水权转让、引黄灌区与扬黄灌区间的水权转让等；不需要更改取水许可的水权转让，属于用水权利转让，包括各灌区内部的水权转让。这两种模式都涉及保有水权（水量配额数或水资源财产权）和实际取用水权（当期可实际取用水量）。

2.根据水权出让方与水权受让方所在灌区划分

取水权利转让的水权出让方和水权受让方肯定属于不同灌区，但水权出让方有可能是引黄灌区，也有可能是扬黄灌区，因此，取水权利转让可分为扬黄灌区向扬黄灌区的水权转让和引黄灌区向扬黄灌区的水权转让两种类型。

对于用水权利转让，因取水权拥有者不变更，则只能是灌区内的水权转让。

需要说明的是：对于固海灌区和固海扩灌灌区，这两个灌区均属于固海扬水管理处管理，因此，在这两个灌区之间进行水权转让，也属于用水权利转让，不需要进行取水许可证的变更。因此，后文在提到灌区内的水权转让时，不再单独对这两个灌区的情况进行说明。

3.根据水权受让方的类型划分

根据水权转让的受让方的类型不同，上述每一类型的水权转让均可再分为农业用水向农业用水的水权转让、农业用水向工业用水的水权转让和农业用水向城镇生活用水的水权转让三大类。

4.根据水权转让量划分

对于取水权利的转让，因为涉及取水许可的变更，肯定是较大规模的水权转让。

对于用水权利的转让，农业用水向工业用水和城镇生活用水的转让肯定是较大规模的水权转让，而农业用水向农业用水进行的水权转让，则可能是灌区向延伸区进行的大规模水权转让，也可能是个体用水户向个体用水户的水权转让。

5.根据水权转让时间的长短划分

对于保有水权的转让，转让的实际上是带有财产性质权利，而不是实际取水或用水量，要求转让水权较为稳定，一般为长期水权转让。

实际取用水权的转让，转让的实际上是短期实际可用水量，一般为短期水权转让。

注：由于灌区之间的水权转让或灌区内较大规模的水权转让，大多属于规模化的向农业生产、工业生产或居民生活用水进行转让，需要较稳定、较长时间的转让，因此，一般多为保有水权的转让，而较少涉及当期实际取用水权的转让。本书中对于保有水权、大规模的用水权益的转让，都只讨论保有水权，而不对用水权利进行讨论。

6.根据节余水量的产生环节划分

宁夏中部干旱带的水权转让建立在农业节水的基础上，根据取水、输配水、田间用水、排水的水循环环节，在输配水环节和田间环节都可以通过采取相应措施产生节余水量，以进行水权转让。根据节余水量产生的环节不同，水权转让可分为输配水环节节余水量的水权转让和田间环节节余水量的水权转让。

对于所有的取水权利转让、灌区内农业用水向工业用水和城镇生活用水进行的用水权利转让、灌区向延伸区进行的农业用水向农业用水进行的用水权利转让，均可以分为输配水环节节余水量的水权转让和田间环节节余水量的水权转让两种类型。

对于个体农业用水户向个体农业用水户的水权转让只有田间节水环节节余水量的水权转让一种类型。

有两点需要说明：

（1）输配水环节节余水量，实际上减少的是渗漏入地下、补充地下水的水量以及蒸腾蒸发量。这部分水量可以看作是环境水量。一般而言，政府是环境水量的代表，即代表环境拥有这部分水权。具体而言，由于扬黄管理处是宁夏水利厅下属的负责扬黄工程运行管理的单位，可考虑扬黄管理处代表政府拥有该部分环境水权。

（2）在田间环节采取节水措施产生节余水量，如进行的是取水权利的转让，则这部分节余水量不再通过原水利工程来输配，原来输送这部分水量产生的输配水环节的损耗水量实际上也被节余了下来。由于宁夏中部干旱带四大扬黄灌区的输配水环节水量损失率较高，这部分节余水量较为可观。在进行田间环节节余水量的取水权利转换时，可考虑附带的输配水环节节余水量的取水权利转换。对于田间环节节余水量的用水权利转让，因转让后水量仍通过原水利工程输配，很难准确评估这部分水量对应的输配水环节水量是增加了还是节余了，或者变化不大，因此不对田间环节节余水量对应的输配水环节水量作进一步考虑。

综上所述，宁夏中部干旱带全部可能的水权转让类型共有20种，如图2-2所示。

2.5.3 水权转让机制和制度框架设计

宁夏中部干旱带是通过农业节水来获得可转让水源的，因此，从获得可转让的水源、开展水权转让和实现交割保障3个环节研究提出水权转让机制框架，分别建立农业节水动力机制、水权转让运作管理机制和水权转让保障机制。宁夏水权转让机制与制度建设框架如图2 3所示。

图2-2 宁夏中部干旱带水权转让可能类型示意图

图2-3 宁夏水权转让机制与制度建设框架