2.4 水权流转制度建设的总体思路

宁夏中部干旱带水资源严重短缺，未来区域经济社会发展受到水资源条件的较大制约。目前宁夏黄河水的初始水权已分配到县，通过加强水权制度建设，积极探索和实践水权流转是解决未来中部干旱带地区经济社会发展所需用水指标主要且可行的途径。由于水权具有转让功能，不仅可以调整用水户的自身利益，而且可以促使用水户通过节水出让受益权，使自身利益同节水效益有机结合起来，收到降低用水成本和节水增效双重效益，并把节余水量向效益高的产业流动，实现效益最大化，从而解决农业节水的市场动力问题。因此，在宁夏中部干旱带加强水权流转制度建设，要结合宁夏中部干旱带水权制度建设现状、特殊地域条件和农业发展方式，完善水权分配机制；考虑延伸区建设要求和地区工业、城镇生活及第三产业发展的用水需求，建立水权转让机制；结合实行最严格水资源管理制度强化水权管理，建立水权转让利益相关者责任机制。宁夏中部干旱带水权流转制度建设的思路见图2-1。

2.4.1 完善水权分配机制

由于我国水权制度建设正处于研究探索阶段，对水权的内涵尚没有达成一致意见，存在几种观点。例如，一权说，认为水权一般指水的使用权；二权说，认为水权即为水资源的所有权和使用权；三权说，认为水权是指水资源稀缺条件下人们对有关水资源的权利的总和，可归结为水资源的所有权、经营权和使用权；四权说，主张水权就是水资源的所有权、占有权、支配权和使用权等组成的权利束；衍生说，认为水权是一种完整的权益体系，由水资源的所有权以及由所有权衍生的使用权、经营权等权益构成的综合体。本报告所提的水权是水资源的所有权、使用权和经营权。根据我国法律规定，水资源的所有权归属国家。

图2-1 宁夏中部水权流转制度建设框图

水权是由有形载体和无形权利的有机统一。前者指一定量的水资源，而后者指权利和义务。从目前宁夏已经建立的有关水资源管理的法律法规和制度来看，在水资源所有权、使用权和经营权的制度安排上已经做了很多工作。就水量分配而言，在取用水量分配和指标管理上形成了一系列制度，建立宏观控制和微观管理指标体系，如用水动态管理机制、用水指标管理制度、用水计量制度等，但由于灌溉面积是分配初始水权、制定灌溉配水预案和计算分摊水费的重要依据。目前各灌区存在在册面积、申报配水面积、种粮直补面积等多种面积，这些面积都与实际灌溉面积有较大的出入。水管单位按照上报的面积、农户信息每年开具农业灌溉用水明白卡，但由于实际灌溉面积与收费面积不一致，农民用水协会不能将明白卡送到农户手中，同时也为搭车收费提供了便利，这是造成某些地方水费虚高的根本原因。在权利和义务上也有一些制度安排，集中在水资源节约和保护方面的强制性规定，如水资源有偿使用制度、对用水实行分类计量收费制度等，但这些更多地体现在水权持有者的义务上。

1.建立两种类型水权——保有水权和取水权

建立由保有水权和取水权构成的水权架构，既有利于实现水资源合理配置，保障经济社会又好又快发展，又有利于建立补偿机制，减少利益冲突，构建和谐社会。保有水权是指持有者享有该部分水量的使用权利，但在没有转换为取水权的条件下，它所规定的那部分水量是不能取用的，它所给出的权利具有财产权性质，更多体现了公平法则。保有水权有两种形式，对区域而言，保有水权代表持有者（通常是省级行政区政府代表所辖区域的全体用水者）享有按照一定的原则所分得的全流域可持续利用水资源量（与多年平均水资源量相关）一定份额的合法权益，它所规定的水量指流域水量分配方案规定的水量；对用水者而言，保有水权指对用水者规定的正常年份应该享有的水权。而取水权代表持有者可以当期实现的水资源使用权，它所规定的水量是可以在特定区域从特定地点或河流中取用的水量，相当于目前的取用水指标，但有所不同，它体现一种权利。保有水权的有效期限比取水权的有效期限长很多，更稳定。

2.建立3个层次的水权分配构架

（1）规定政府拥有的权利，包括对地表水、地下水、外调水、再生水等享有的配置权、调度权和管理权。各级政府享有不同级别的权利。

（2）规定批量水权，包括授予扬水管理处、县自来水公司、农民用水户协会享有水的批发权。

（3）规定单位和个人用水者拥有的水财产权，包括颁发取水许可证，下达用水指标，确定取水量指标；签订供水协议等。

3.不同建设阶段应该采取不同的初始水权分配原则

在过渡期，着重于分配水量，从初始水权的性质看界定于短期水权分配和临时水权分配。在建设期，从初始水权的性质看界定于长期水权分配、短期水权分配和临时水权分配。同时考虑为环境配置的水权和政府预留水权。

2.4.2 建立水权转让机制

水权转让是水权供求双方为追求利益满足自身意愿的一种自主选择的市场行为。在某种机制引导下，水权持有者与需求者的意愿达成一致，需求方以一定的经济代价获得水权持有者的水权，由此实现水权转让。建立水权转让机制必须充分考虑转让标的物和受让对象，即转让水的来源和当地未来用水需求。宁夏中部干旱带水资源主要来自于黄河水，黄河水的初始水权分配，农业又是主要用水户，占95%以上。因此，必须依靠农业节水才能获得可转让的水量，开展水权转让。而宁夏中部干旱带现在及不远的将来，需要建设四大灌区周边的延伸节水补灌区、扩大发展太阳山工业园区以及加快盐池等县城城镇化、工业化建设，从而面临延伸补灌区的灌溉用水需求、太阳山工业园区扩大化发展的工业用水需求以及该地区盐池等县城工业、城镇生活及第三产业发展的用水需求。一个途径是从更大的北部和中部空间尺度上通过统筹宁夏全区北部和中部的经济社会发展的用水需求，尤其是中部大型工业基地建设用水需求，通过北部农业节水后实施水权转让，深化黄河初始水权分配制度改革，重新调整北部和中部黄河用水指标。而另一个可行的首选途径是从中部本区空间尺度上通过农业节水后实施水权转让来满足，这也是本书研究的内容。因此，在宁夏中部干旱带开展水权转让机制建设，必须考虑水权转让的全过程，从获得可转让的水源、开展水权转让和实现交割保障3个环节研究提出水权转让机制框架。

1.建立农业节水动力机制

在宁夏中部干旱带开展农业节水是获得可转让水量的前提条件。开展农业节水可以从输配水、田间用水等环节考虑，涉及水利工程管理单位三大扬水管理处、四大灌区管理机构以及农民用水户协会和农民。只有调动各利益相关者，尤其是农民的节水积极性，才能做到节水挖潜，为水权转让提供动力。

农业节水动力机制应该包括科学合理的用水管理机制和利益分配机制，只有依靠激励与约束形成利益驱动，才能实现稳定、持续的节水动力。

首先，科学合理的农业用水管理机制应该强调严格的定额用水管理，并通过合理的水价机制予以实现。

2011年中央一号文件明确指出：“按照促进节约用水、降低农民水费支出、保障灌排工程良性运行的原则，推进农业水价综合改革，农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助，探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水累进加价的办法”。

在宁夏中部干旱带，目前农业灌溉执行的就是财政适当补助后的优惠水价，也推行了超定额用水累进加价。但是可以看到定额的管理还不严格，加价的幅度还不够，有待进一步深化和改进。

创新的农业用水管理机制应该包括严格用水计量，严格定额控制，定额内执行优惠水价、超定额累进加价、低于定额节约用水实施奖励等多个方面。

其次，合理的利益分配机制应该是建立利益分享机制和制度，强调责任共担、利益共享的原则，并通过水权转让收益的合理分享来实现。

水权转让的发生和发展在于水资源的稀缺性及其在不同用途上的利用效率和效益的差异性，前者导致水资源供不应求，后者形成水权转让利益驱动。水权转让价格中要计入合理的水权转让收益，一般而言，谁拥有水权，则水权转让收益应归谁所有。采取节水措施进行水权转让，节余的水权可能从输配水环节或者田间用水环节产生。输配水环节的节余水量主要是通过进行渠道的衬砌，减少渠系水的渗漏、蒸发等损失获得；而田间用水环节的节余水量一般通过调整种植结构、使用高效节水灌溉技术和农艺措施等产生。输配水环节的节余水权是减少地下水补给水量而形成的水权，实际上可以归为环境水权，其水权所有者一般由政府代表。田间节余水量对应的水权属于农业用水户。因此，从一般意义上讲，对于输配水环节的节余水量，水权转让收益应归政府所有，而对于田间用水环节的节余水量，水权转让收益应归农民所有。

然而，宁夏中部干旱带水权转让涉及的相关方众多，不仅包括水权所有者，还包括扬黄工程运行管理单位、用水户协会等相关单位和个体。如果没有他们的支持，通过节约用水进行扬黄水权转换的难度很大。因此，在水权转让收益分配问题上应该考虑各个环节利益相关者的实际贡献和真正损失，结合实际积极探索收益分享机制。

2.水权转让管理机制

水是生命之源、生产之要、生态之基，尽管水权转让是市场经济产物，但由于无序的水权转让不仅影响转让主体的合法权益和生态环境，还可能引发经济、社会乃至政治问题，对水资源可持续利用造成破坏性的影响。因此，水权转让必须有序、规范进行方显公平和正当。水权转让行为不能脱离管理，必须建立水权转让管理机制。

首先，水市场是“准市场”，必须明确水权交易规则，为水权转让主体提供行为规范的框架。水权转让价格是水权经济价值的外在体现，是引导水权合理流转、实现水资源优化配置的信号，还应该建立合理的水权转让定价机制，明确定价原则、政府指导价的覆盖范围、交易双方协商定价的内容。

其次，水权转让要经过严格的审批程序和监管，需要建立分级审批机制和制度，对水权转让的申请、审批、公示、登记等过程进行严格管理；需要完善政府监管机制和社会监督机制，对水权转让行为和过程进行监管；而且由于水权转让不仅涉及交易当事双方，也涉及一些利益相关者，加强水权转让信息披露制度、协商制度和第三方影响评价制度建设，对民主法制社会促进水权转让健康运行也必不可少。

3.水权转让保障机制

水权转让过程是利用市场进行水资源再配置的过程，也是利益再分配过程。水资源稀缺和必要的基础水利设施，包括输配水设施、量水设施等，构成了水权转让的客观条件和硬件基础；而水权转让主、客体的清晰界定，以及必要的制度保障和组织推手，则构成了水权转让必不可少的主观条件和软件基础。要使水权转让顺利进行，必须对这些主、客观条件和软、硬件基础进行改进和完善，尤其是从制度层面，需要使水权转让相关各方的合法权益得到保障。

水权转让保障机制应该包括民主协商机制、第三方利益保护及补偿制度、水权管理与定额管理结合制度等。

2.4.3 建立利益相关者责任机制和协调机制

我国目前正在实施最严格的水资源管理制度，要求强化用水需求和用水过程管理，建立水资源管理和考核制度。水权是在一定量水资源基础上形成的无形权利，不同形态和用途的水资源构成了水权的指向对象，水权制度的主要内涵即是以市场机制为基础的水资源获取、利用、流转的规则体系。因此，加强水权制度建设，必须满足最严格的水资源管理制度的要求，严格控制用水总量，全面提高用水效率，严格控制入河湖排污总量。宁夏中部干旱带实施水权管理，特别是水权转让，涉及水利部黄河水利委员会、各级地方人民政府及其发展与改革、工业、农业、水利等主管部门以及四大灌区管理单位、农民用水户协会及农户、工业园区及企业、城镇自来水厂及居民等众多利益相关方，利益诉求点众多且可能存在冲突，因此，必须明确各利益相关者的责任和义务，建立并强化利益相关方责任机制和协调机制，协调多方利益诉求，便于实施严格水权管理，确保各方合法利益不受损害。

1.明确利益相关方责任

宁夏中部干旱带水权管理的利益相关方包括流域、区域、供水方和用水户4个层面，每个层面的责任分工不同。

（1）流域。黄河水利委员会（以下简称“黄委”）是流域层面的水权管理机构，管理黄河干流水权分配及转让活动，保证水权转换双方的利益。开展水权转换工作应遵循1987年国务院批准的黄河耗水量分配方案，在确定的分水指标范围内进行。黄委审批年度用水计划用水，发布并执行水量调度要求和指令，包括特殊干旱年份的水量调度方案，确保自治区黄河出省断面下泄流量和水量符合要求。

（2）区域。宁夏回族自治区及其下属市、县政府是区域水权管理的责任方，其水行政主管部门是水权管理机构，发展和改革委员会、工业、农业等主管部门是相关部门。宁夏及相关市、县政府及水行政主管部门的责任是在管辖范围内贯彻落实最严格的水资源管理制度，将用水需求和用水过程管理要求贯穿到水权管理中，完成管辖范围内的水权分配、按规定权限订立相应的水权转让规则、办理水权转让的相关手续、对水权转让进行监管，确保水权转让合法、合规，实施水权管理后的用水总量严格得到控制，用水效率和效益得到提升。省（市、区）发展和改革委员会、工业、农业等主管部门要配合好水权管理的相关工作，包括在拟定产业发展计划、产业调整、种植结构调整时，要充分考虑水权管理的需要。

（3）供水方。宁夏中部干旱带灌溉用水管理是分级管理，包括扬水管理处、各区县扬黄灌溉管理单位和用水户协会，三大扬水管理处负责四大扬黄灌区主干管、干管及沿线配套泵站等工程的运行和维护；各区县扬黄灌溉管理单位负责支渠及配套工程的运行和维护，有的还负责斗渠及配套工程的运行和维护；农民用水户协会是农户自发成立的最基层的群众组织，主要负责斗渠及以下渠道和配套工程的运行和维护。工业园区的供水方一般为水厂或公司，城镇居民生活用水的供水方一般是城镇自来水厂。各供水方的责任包括具体的输水管理、用水计量、水费收缴以及一定范围内的水事纠纷调解等，要确保下级供水方或用水户使用的水量、转让的水权符合规定。

（4）用水户。宁夏中部干旱带的用水户包括农户、工业企业和城镇居民。其责任为按照所获得的水权用水，用水不超出获得的水权。农民用水户可进行水权转让，其实施水权转让时要符合有关规定，转让后的用水量不得超过获得的水权。

2.建立并强化利益相关方责任机制

宁夏中部干旱带水权转让的前提是各相关方合法利益不受损害，而利益和责任是不可分割的，这就要求各利益相关方严格履行责任，2012年国务院三号文件明确指出：“要将水资源开发、利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，县级以上地方人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。主要指标落实情况考核结果要作为地方人民政府相关领导干部和企业负责人综合考核评价的重要依据”。水权管理作为水资源管理的手段之一，将直接影响到水资源开发、利用、节约和保护主要指标的落实情况，也势必影响到考核结果，因此，宁夏人民政府主要负责人要接受国家的考核，若因水权转让影响考核结果的，要负总责，并建立责任追究机制，层层追责。应在宁夏辖区内，将水权管理考核纳入水资源管理考核制度中，选择相关指标纳入水资源开发、利用、节约和保护的考核指标体系中，严格考核、明晰责任。

对于供水方或用水户不按照规定供水、用水和进行水权转让的，要严厉追究其责任，并按照规定予以处罚。

3.强化利益相关方协调机制

宁夏中部干旱带水权管理的利益相关方众多，无论是水权分配还是水权转让，都可能存在利益冲突，强化利益相关方协调机制，有利于构建一个平台，由利益相关方充分沟通，寻求解决问题的最优方法，促进水资源的可持续利用，以及水资源管理与经济社会综合发展的相互协调。例如，开展各行业水权分配时，应由水行政主管部门牵头，发展和改革委员会、农业、工业等相关部门参与；对于水权转让原则的确定，也要经各部门协调后，明确不允许转入水权的行业等。