国家治理能力与公共领域的合法性功能
——论国家权力与社会结构的相互联结(1)
邵春霞 彭勃
一、现代国家的治理能力及其社会基础
国家权力的治理绩效并非直接产生于高强度的国家控制，而是主要依赖于政策过程中监控技术(2)的运用和制度结构自身的有效运转。如果说国家监控技术的运用主要与国家的强制能力相关，那么制度结构的有效运转就不仅需要国家强制能力的保障，而且还必须取得公民社会的合法性支持。
（一）高强度控制并不必然形成高水平治理
关注国家的强制能力和它的治理绩效之间可能存在的差异性时，我们实际上已经把国家的强制能力和它的治理能力区别开来了，迈克尔·曼的权力理论揭示了这两种类型的国家能力体现着国家权力的不同面向。依据国家权力作用于社会的不同方式，迈克尔·曼将国家权力区分为专制权力和基础权力两个方面：国家的专制权力是指国家从外部强加于社会的权力，它表明政治精英不必与公民社会各群体进行制度化协商而自行行动的权力范围；国家的基础权力是指国家通过与社会互动获得的权力，即国家真正渗透和集中协调公民社会，并在其领土范围内有效贯彻其政治决策的能力。(3)也就是说，国家的专制权力体现一个国家的强制能力，而其基础权力则体现着国家获取社会支持并成功调节社会矛盾、满足社会需求的公共治理能力。
关于国家专制权力和基础权力的这一区分，有助于人们更准确认识国家治理能力的强弱问题。以暴力作为统治后盾的国家，虽然可能具有超强的控制能力，却未必有能力为其国民提供高水平的公共服务。也就是说，一个具有强大专制权力的国家未必同样拥有强大的基础权力，而且事实上，专制主义还有可能削弱国家基础权力所必需的社会性支持。(4)因此，现代国家的治理能力并不仅仅取决于国家专制权力所提供的稳定秩序，而是在更大程度上取决于国家基础权力所构建的国家与社会关系及其所提供的公共治理水平。
（二）公共治理绩效取决于社会力量的支持与合作
上述基础性国家权力的概念，不仅为人们认识国家能力提供了一个有效维度，而且也揭示出国家与社会之间相互制约的关系和相互联结的方式。一方面，国家有其自主性，国家有权管理和引导社会并负责施行政策；另一方面，社会各团体也具备影响和制约国家的能力。这一思想所强调的是，再强大的国家权力也必须获取其管理对象的支持与合作，否则它只能悬浮于社会之上对其施加强制管理，无法渗透进社会结构完成其治理目标。安东尼·吉登斯“控制的辩证法”(5)所阐明的也是类似道理，作为管理对象的社会总有其制约国家权力的资源。关于国家自主性不得不受到社会限制的问题，彼得·伊万斯在研究巴西、印度和韩国计算机工业崛起过程中的国家作用时进一步指出，国家行动是否成功取决于它所扮演的角色是否符合相应的社会条件，国家的自主性并非孤立于社会，而是嵌入到密集的社会网络之中，这种嵌入性是国家干预行动取得合法性的重要基础。(6)
从迈克尔·曼的“基础性权力”到彼得·伊万斯“嵌入的自主性”，都揭示了社会基础对于国家权力的影响与制约。国家对于社会的这种依赖性表明，国家权力的行使和政治决策的有效贯彻只能存在于国家与社会之间的良性互动结构之中。除了政治精英的意志与行动，国家权力的高水平治理绩效也离不开稳定的社会支持。应该说，社会的支持是国家权力得以生效的基础所在，这是因为只有具备合法性的权力才可能成为真正有效的权力。
二、国家权力与社会结构的联结方式
如前所述，国家的基础权力和社会嵌入性表明，国家权力与社会结构相互作用和相互联结的方式决定着国家权力的治理绩效。那么，在什么样的情况下能够实现国家权力嵌入社会并形成与社会结构的良性互动呢？对于这一问题，安东尼·吉登斯关于现代国家内部绥靖的观念有一定的启发意义。
（一）相互交织：国家权力嵌入社会结构之中
吉登斯在谈到现代国家的统治特点时指出，在工业资本主义社会，阶级斗争无所不在，但资产阶级却不需要直接使用暴力工具维护统治。实施和平统治的前提条件在于，其经济组织和国家自身的监控模式实现了某种一致。吉登斯将经济组织与政治组织在监控模式上的这种一致性，称为“国家内部绥靖”，并视其为国家体系转向现代民族国家的标志。(7)
就国家权力和社会经济结构的关系而言，内部绥靖理论从治理机制的角度，论证了现代国家政治与经济力量在分离基础上的协调。我们知道，马克思通过揭示“劳动力成为商品”而对工业资本主义社会进行了有力的批判，内部绥靖理论或许也体现着对这一批判的某种支持。吉登斯指出，以工业资本主义为特征的现代社会，其经济制度和其他制度之间具有某种“确定的连接”。(8)政治与经济虽然相互分离，但这并不表明政治与经济互不关联甚至彼此对立。正是由于民族国家的国家权力和经济制度具有比以往任何制度体系都更直接和确定的密切联系，全面的高度监控才成为贯穿经济组织和国家组织的关键特性。
可见，在工业资本主义的现代国家，其社会经济结构与国家权力结构具有内在的一致性，这是实现国家“内部绥靖”并保持高度监控的基础。比如，自由市场、志愿性社团、公民表达等制度结构及其运行，都不违背甚至可能直接体现现代民主制所宣称的自由原则。在这种条件下，社会经济结构的自我运行，至少在法律上（如果不是在事实上）也正是国家权力目标得以实现的过程。当然，需要强调的是在现代的代议民主体制下，政治和社会结构的实际运行往往因各种压力而难以充分实现其制度目标。比如，就民主体制下的新闻过程而言，资本、权力以及微观层面的媒体管理制度和操作程序等，都是有可能损害新闻自由的制度理想的。但是，新闻自由所面临的这种现实困境，更多地体现为个人或特定群体与制度整体的利益冲突，它表明制度过程与制度理想之间的差距，这种冲突和差距并不意味着其社会结构与国家权力在价值目标上存在本质性冲突。
因此，现代工业资本主义国家权力的运行与社会生活的过程在总体上能够相互契合，国家权力与社会结构处于相互交织，而不是相互脱节的状态。在这种情况下，政治与社会过程具有内在的价值一致性，除了依据法律对社会行为进行规制和管理，国家权力不必要对社会运作过程实施过多干预和限制。社会与政治过程这种内在的目标一致性，既减少了国家控制的政治和行政成本，也有助于强化其控制效能和提高公共治理的绩效。国家权力与社会结构之间相互交织的联结体现着国家对于社会的嵌入性，在这种条件下，国家权力更可能获取社会支持从而完成其治理目标、强化其基础性权力。
（二）单向覆盖：国家权力悬浮于社会结构之外
在改革前的计划经济条件下，中国国家权力在很大程度上通过单位体制内化于社会结构之中，国家在较高程度上维持着对社会的深入渗透和高强度控制。在这一治理体系中，集体主义的计划经济结构和单位体制的社会治理模式恰恰体现着集体主义国家权力的内在价值。
改革开放不断改变和重塑中国社会的多元化利益结构，市场经济和现代企业制度的逐步确立，使得国家权力从生产领域和生活领域逐步退出，而单位体制的松动则削弱了国家对所有人群实施直接管理的有利的组织条件。在治理对象越来越市场化和多元化的情况下，原有单位式治理结构的功能受到削弱，难以继续全面承载集体主义的国家权力，从而出现国家权力悬浮于社会结构之上而不是交融于社会结构之中的某种脱节现象。如果国家权力与社会结构不再能够相互交织并有机地相互联系，那么社会生活的运作便单纯地成为国家权力的管理对象，而难以同时体现国家权力的内在价值目标。在这种情况下，由于两者的价值目标缺乏充分的内在统一，那么国家管理社会的过程也就难免龌龊不断且成本高昂，从而使得再强大的控制能力也难以实现它对社会的全面覆盖和有效治理。如果国家权力和社会生活之间缺乏一种稳固的价值共识，那么在解决一些治理难题时就可能导致出现“捂盖子”的简单做法，在市场经济和社会利益多元化条件下，这种做法可能在一时一地有效，却难以时时处处行得通。随着市场经济改革的纵深发展和信息传播技术的不断飞跃，社会的多元性和自主性逐渐增强已成为难以逆转的趋势，如果不能在这一新的条件下重建国家与社会的共识，那么公共治理过程中“这里捂住那里冒”的尴尬也就难以避免。
因此，国家能力强弱的一个重要差异在于国家权力与社会结构的相互作用与联结方式之间的区别。在具有较强国家能力的政治体系中，其制度联结方式表现为国家权力与社会结构的“相互交织”，国家权力更有可能内化于社会结构之中，两者之间有机的相互联结不仅能降低控制成本，而且有利于提升公共治理的水平。相对地，在国家能力较弱的政治体系中，其制度联结方式表现为国家权力对社会结构的“单向覆盖”，国家权力与社会结构之间存在着某种程度的相互脱节。在这种条件下，国家权力像一张厚实的大网，平铺在社会结构的表面之上，无法“嵌入”社会结构之中。这张权力之网不得不对它所“覆盖”的社会组织与社会行动保持高度警惕，一旦发现任何突破界限的危险倾向，即给予强力反应，以恢复和修补控制之网的平展与坚韧。问题是，这张控制之网游离于社会结构之外，对社会结构的内在需求缺乏敏感，因而无法与之保持同步。这种相互作用的关系容易导致国家权力和社会力量的彼此不信任，无法形成国家权力与社会结构的相互支持，从而既加大了国家控制的成本，也为公共治理的绩效设置了诸多障碍。
上述分析表明，真正有效的国家监控和公共治理，要求国家权力对社会结构具有全面的覆盖能力和深入的渗透能力，这种国家能力只能建基于国家权力与社会结构的内在交织而不是相互脱节。在国家权力与社会结构相互脱节的情况下，国家权力外在于社会结构，政治控制不可避免地面对自身的异已力量，此时，社会结构的运行极易被理解为对国家权力的挑战，而不再是与国家权力的目标相一致的运作过程。在这种情况下，管制和治理的成本提高，而效果却难免打折扣。因而，提高和加强国家权力的效能，关键不仅仅在于提升管控的强度，而是应当努力使社会力量转化为国家权力的内在组成部分。社会力量不应是国家权力的异已存在，不应仅仅是国家权力的管理对象，它更应该被理解为国家权力的来源和基础。只有国家权力与社会结构在价值目标和监控机制上取得内在一致性，才有可能形成真正强大的国家控制和全面有效的公共治理。
三、公共领域的合法性功能：协调国家权力与社会结构
公共领域是构成公民社会的重要组成部分，作为公民意见的交往网络(9)，它既是针对国家权力的批判力量，也是沟通国家与社会，从而为国家权力提供合法性支持的重要机制。如果单从公共领域的批判功能出发而怀疑它的积极力量，那么这种思维和相应政策的累积可能导致的一个后果，就是国家权力失去其社会支持。
（一）政治权力与社会结构的协调：内在的价值统一性
强调国家权力与社会结构的相互交织与内在一致性，或许会令人联想起哈贝马斯在其早期著作中所批评的“国家与社会的相互渗透”现象(10)，在他看来，这一现象导致公共领域因其批判功能受到削弱而发生蜕变。本文所讨论的国家权力与社会结构的相互交织和哈贝马斯所批判的国家与社会的相互渗透现象，两者在一定程度上相通，但并不是一回事。之所以说两者相通，主要因为它们都表明国家权力与社会结构的直接互动与相互依赖。之所以说两者不同，主要在于其解释层面有所不同。
提出国家权力与社会结构之间“相互交织”的概念，是试图在国家控制的现实制度层面，说明国家实现内部监控必须依赖那些具有绥靖特性的制度手段，它强调的是政治结构与社会结构在治理模式上的一致性，而政治结构与社会结构在制度目标上的一致性是国家实现绥靖监控的基础。而哈贝马斯在其早期著作中所阐述的国家与社会的“相互渗透”，则体现了不同利益之间相互冲突与达成妥协的方式。它主要从公共权力运行的理想化层面出发，批评在“权力实施与权力均衡”的现实政治过程中，“私人”的参与被社团组织和政党所取代。社团和政党等组织利益取代私人利益而直接介入公共权力的运行过程，社会领域的这种“再政治化”消解了国家与社会的分离状态，从而消解了自由主义模式公共领域的社会前提。(11)如果说哈氏关于国家与社会相互渗透的概念，是从理想化角度强调以国家与社会的严格分离来保障纯粹公共领域和公共利益的实现，那么本文所讲的国家权力与社会结构相互交织的概念，所强调的则是国家与社会的内在一致性。
本文试图说明，实现国家权力与社会结构的相互交织，寻求两者在治理结构和制度目标上的一致性，有助于提升国家权力的治理能力。因此，公共领域事实上是现实政治中的建设性力量和一种合法性工具，而不仅仅是一种理想模型，更不是一种消极的瓦解力量。本文首先肯定哈贝马斯公共领域理论的批判意义，但同时认为，在国家干预程度与社会事务的复杂性都已增强的历史条件下，在现实的国家权力运行过程中，单纯强调社会与国家的彻底分离，或许仍然无法走出个人权利面临侵蚀的困境。在这种情况下，关注国家与社会之间的一致性或相关性，或许有益于更现实地面对政治过程中的国家与社会的相互支持与有效合作。
综上，使用国家权力与社会结构相互交织的概念，意在说明国家权力与社会结构在监控模式和制度目标上的内在一致性，而不涉及具体的利益关系如何影响国家与社会的互动模式，也不是指国家与社会在权力运行过程中的相互替代或相互侵犯。简言之，国家权力与社会结构在监控模式和制度目标上的内在一致性，主要应体现于维系整个社会体系的基本价值观念的统一。(12)
（二）公共领域：被低估的合法性功能
公共领域因其具有对公共权力的批判功能，可能被误认为是国家权力和国家控制的颠覆性力量。然而，如果考察现代民主和公共领域的内在精神和运作机制，就会发现这其中存在误解。现代民主制度的核心基础在于“权力来源于人民”的信念，而公共领域中的讨论与批评机制，恰恰体现着公民参与的民主原则，因而，国家权力往往需要通过公共领域的讨论才能获取其更坚固的合法性。公共领域对国家权力的批评，在功能上使得国家权力更接近社会发展与公民权利的需要，使得国家权力更贴近而不是远离人民所求。因此，公共领域的批评所带来的压力，恰恰为国家权力提供了改进的机会，为国家权力提供合法性基础。在这个意义上，公共领域恰恰是支持国家权力得以有效运行的重要“社会空间”(13)。
关于公共领域能够为国家权力提供合法性功能这一问题，哈贝马斯在他的早期思想中是区别对待的。他认为，只有自由主义法治国家的理想型资产阶级公共领域，因其能够保持批判的公共性才具有这一合法性功能；而在社会福利国家，“由于公众远离了权力实施和权力平衡过程，因此，公共性原则再也不能证明统治的合法性，更谈不上保障其合法性了”。(14)哈贝马斯本人在后来的反思中也承认，自己早期的公共领域概念未能充分阐释不同主体类型的公共领域，而他关于公共领域转型的相关论断也“过分消极地判断了大众的抵制能力和批判潜能”。(15)在其后期著作中，他进一步明确指出：“公共意见可以操纵，但不可以公开收买，也不可以公开勒索……公共领域是不能随意‘制造’的”，(16)在公共领域的形成过程中，“公众的信服”必不可少，因为公众对于公共领域具有“构成性意义”。(17)可见，在现实政治过程中，哈氏早期思想对于“蜕变”的公共领域的合法性功能的怀疑，是相当理想化的，这种理想化批评低估了公共领域在现实政治中的合法性功能的价值。而他在后期著作中的相关修正则表明，对公共领域的现实功能应该持更积极的态度。
哈贝马斯的公共领域理论突出了公共领域对于国家权力的批判功能，并强调国家与社会的相互分离。但是，除了批判功能以外，公共领域还提供了国家与社会相互争夺又相互合作的制度空间。(18)在哈贝马斯的概念图式中，公共领域是国家与社会的“中介结构”，(19)它是介于国家与社会之间的“紧张地带”，它以公众舆论为媒介对国家和社会的需求进行调节。(20)因此，即使在哈贝马斯的理想意义上，作为国家与社会的互动领域，公共领域并不以排斥国家权力为最终目标，而是在批评国家权力的同时，达致国家权力与社会力量的协调。
回顾孟德斯鸠式的公民社会传统，不难发现，该传统强调“较弱的公民社会模式”(21)，主张社会与国家之间的共同并立而不是彼此对抗。如果我们认真关注这种思考方式，在理解公共领域与国家权力之间对抗性关系的同时，能够理解公共领域与国家权力相互合作的重要意义，那么，就应视公共领域为国家权力得以有效运转的社会基础，并重视它对于国家权力健康运行的建设性功能。这一思路对于现实政治中的国家建设和公共领域的培育都具有积极意义。
(1) 本文刊发于《南京社会科学》2014年第8期，第67-72页。
(2) 安东尼·吉登斯将高度监控看作现代国家的一项根本制度结构，只有现代民族国家才以高效的“反思性监控”实施全面覆盖的国家控制。安东尼·吉登斯：《民族—国家与暴力》，胡宗泽、赵力涛译，北京：三联书店1998年版，第50-72、214-221、346-391页。
(3) 迈克尔·曼：《社会权力的来源》（第二卷·上），上海：世纪出版集团2007年版，第68-69页。
(4) 史焕高：《权力与国家：评迈克尔·曼〈社会权力的来源〉》，载《政治与法律评论》第一辑，北京大学出版社2010年版。
(5) 安东尼·吉登斯著：《社会的构成》，北京：三联书店1998年版，第522、78、411页。
(6) Peter Evans, Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation, Princeton: Princeton University Press, 1995.
(7) 安东尼·吉登斯：《民族—国家与暴力》，北京：三联书店1998年版，第197-198页。
(8) 安东尼·吉登斯：《民族—国家与暴力》，北京：三联书店1998年版，第174页。
(9) 哈贝马斯：《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》，北京：三联书店2003年版，第446页。
(10) 哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，上海：学林出版社1999年版；哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，上海：学林出版社1999年版，“1990年版序言”第10-17、170-171、201-205页。
(11) 哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，上海：学林出版社1999年版，“1990年版序言”，第10-17、170-171、201-205页。
(12) 就工业资本主义的现代民族国家这一个案而言，其一致性价值主要体现于个体自由和整体秩序的某种平衡。
(13) 哈贝马斯在后期著作中更为明确地界定了公共领域的涵义，称应将其理解为“意见的交往网络”，是一种“交往结构”，是“在交往行为中产生的社会空间”，它“通过市民社会的基础而植根于生活世界之中”。哈贝马斯：《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》，北京：三联书店2003年版，第445-446页。
(14) 哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，上海：学林出版社1999年版，第205页；第5、6章关于公共领域结构和功能转型的讨论。
(15) 哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，上海：学林出版社1999年版，第4-10、17页；1990年版序言的第二部分“公共领域的结构转型——三点修正”。
(16) 哈贝马斯：《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》，北京：三联书店2003年版，第451页。
(17) 哈贝马斯：《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》，北京：三联书店2003年版，第450页。
(18) 强世功：《法制与治理：国家转型中的法律》第一章，中国政法大学出版社2003年版。
(19) 关于公共领域是国家与社会“中介”的说法，参见哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，上海：学林出版社1999年版，第202页；哈贝马斯：《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》，北京：三联书店2003年版，第461页。
(20) 哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，上海：学林出版社1999年版，第二章，第34-35页。
(21) 查尓斯·泰勒：《吁求市民社会》，载汪晖、陈燕谷编：《文化与公共性》，北京：三联书店1998年版，第179-197页。