第三节 核心概念界定

一 政府财政责任

在财政的概念界定上，存在不同的看法。有的概念强调了财政的重要性。如千家驹认为：“财政是国家的经济，即为维持这统治工具的存在和发展这统治工具的职务而必须有的经济。”[86]有的概念简洁但揭示了财政的重要内容。如邓子基认为：“财政指的是国家的收支活动或分配行为。”[87]《现代汉语词典》指出，财政是“国家对资财的收入与支出的管理活动”[88]。有的概念除了将收支纳入财政范畴内，还将管理也纳入进来。如何廉、李锐认为“财政学者，讨论政府为执行职务所需资财之取得，使用，及管理之科学也”。可见，从上述财政的概念中可以看出，财政主要是政府对资财的取得、使用和管理。更多的概念从财政主体、手段和目的等方面界定财政。如陆建华认为：“财政是国家凭借政治权力集中分配一部分社会产品用于满足社会公共需求而形成的分配活动和分配关系。”[89]孙德超认为：“财政是以国家为主体的一种旨在集中社会资源、满足公共需求的分配关系，体现的是国家的收支活动及其影响。”[90]还有的概念通过不同角度分析财政。如陈共认为：“从实际工作来看，财政指国家的一个经济部门，即财政部门，它是国家的一个综合性部门，通过其收支活动筹集和供给经费和资金，保证实现国家职能。从经济学的意义来理解，财政是一个经济范畴，是一种以国家为主体的经济活动，是政府集中一部分国民收入，用于满足公共需求的收支活动，以达到优化资源配置、公平分配及经济稳定和发展的目标。”[91]贾康认为：“广义财政在现象形态上指的是人类社会发展各阶段以社会性的权力中心为主体的理财活动，包括国家出现之前的原始财政，国家出现之后的国家财政，以及将来国家消亡之后公共权力中心的财政；狭义财政在现象形态上可以特指人类社会某个具体发展阶段上的以社会权力为中心的理财活动。”[92]本书主要借鉴后两种概念界定思路，认为财政是国家通过集中国民收入获取物质资源，以物质资源的重新分配来满足社会需求的政府收支行为。

政府概念的界定也存在较多看法。卢梭（Jean-Jacques Rous-seau）认为：“政府就是臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以互相适应，它负责执行法律并维持社会的以及政治的自由。”[93]布坎南（James M.Buchanan）指出：“传统上研究政府经济活动时对政府有两种看法，一种是政府的有机体概念，另一种是把政府看作是人们借此做出集体决策的一套机构。”[94]谢庆奎指出：“关于政府的定义主要有三种说法，即一般意义的政府、国家机构的政府、非国家机构的政府；阶级社会的政府和无阶级社会的政府；原生型政府和次生型政府等。”[95]美国《科里尔百科全书》认为：“政府是指在一个有组织的社会中执行国家职能的机构或者执行这些职能的人们。”[96]蒋劲松指出：“宪法学在广义和狭义两种意义上使用‘政府’概念。广义的政府包括一级政权的各个机关，狭义的政府特指一级政权中的行政机关。”[97]可见，政府概念界定存在不同研究角度且表现出分类化的差异。本书对政府概念的理解采取狭义的概念，专指执行国家职能的行政机关。中国政府体系包括：中央政府、省级政府、地市级政府、县级政府和乡镇级政府。在政府体系中，中央政府和地方政府是中国政府结构中的两大层级，地方政府包括省级政府、地市级政府、县级政府和乡镇级政府。

相比政府概念，理论界对责任概念的理解较为简单。王成栋认为：“责任一词有广义和狭义之分。广义的责任是指在政治、道德或在法律等方面所应为的行为的程度和范围；狭义的责任则指违反某种义务（政治的、道德的或者法律的）所应承担的后果，这种后果往往与谴责、惩罚联系在一起，因而是不利的后果。”[98]《现代汉语词典》指出责任有两个含义，包括“分内应做的事；没有做好分内应做的事，因而应当承担的过失”[99]。在本书中，责任主要指分内应做的事。

在政府责任的理解上，张成福指出：“政府责任有广义和狭义之分，广义的政府责任意味着政府组织及其公职人员履行其在整个社会中的职能和义务，即法律和社会所要求的义务。狭义的政府责任意味着政府机关及其工作人员违反法律规定的义务，违反行政职权时，所承担的否定性的法律后果，即法律责任。”[100]比较张成福对政府责任概念的界定和王成栋对责任概念的界定，可以发现，两者均是从广义和狭义的角度分别对政府责任进行分析，且分析路径相通。

从财政、政府、责任、政府责任的概念出发，政府财政责任指政府通过集中国民收入来满足国民需求的职能和义务。具体而言，可从以下几个方面对政府财政责任进行理解，包括：首先，政府财政责任的主体是政府，包括中央政府和地方政府；其次，政府财政责任的物质支持来源于国民收入，主要包括“税”和“费”，其中，政府财政收入的主要来源是税收，补充来源是预算外收入；再次，政府财政责任的目的是满足国民需求。在研究养老保险制度财政责任时，政府财政责任是针对养老保险制度中其他主体（如企业、个人）而言的，需要从整体和部分的角度进行认识，从整体上分析政府财政责任是不区分中央财政和地方财政，将其作为整体对待，从部分的角度分析政府财政责任则将中央财政和地方财政区别开来，分别分析。因此，研究政府财政责任，需要研究中央政府的财政责任和地方政府的财政责任，并从整体上把握政府财政责任。

二 养老保险制度

在养老的概念界定上，《现代汉语词典》认为，养老包括两层含义，即“奉养老年人”和“老年闲居修养”。[101]穆光宗指出，养老则包括三个方面，即经济供养、生活照料和精神慰藉。[102]因此，养老是通过为老年人提供经济供养、生活照料和精神慰藉来奉养老年人。并且，从养老的实施状况来看，养老的实施主体主要包括政府、社会和个人。

在保险的概念界定上，《现代汉语词典》认为，保险是指“集中分散的社会资金，补偿因自然灾害、意外事故或人身伤亡而造成的损失的方法。参加保险的人或单位，向保险机关按期缴纳一定数量的费用，保险机关对保险责任范围内所受的损失负担赔偿责任”[103]。可见，保险主要是保险机关向被保险人提供的一种制度安排。从社会实践来看，保险机关主要有商业保险机关和社会保险机关。

从养老和保险的含义出发，养老保险就是采取保险的方式奉养老年人。现实中老年人的生活照料和精神慰藉很难以保险方式实现，养老保险主要通过经济供养来奉养老年人。因此，养老保险制度是指“社会劳动者年老退出生产岗位而中断工资收入后，由国家和社会依法向其提供稳定可靠的经济来源的一项社会保险制度”[104]。由于保险机关有商业保险机关和社会保险机关之分，养老保险就有商业养老保险和社会养老保险之分。商业养老保险是由商业保险公司以保险方式向老年人提供经济支持，社会养老保险则是由国家以保险方式向老年人提供经济支持。本书主要分析社会养老保险。同时，在社会养老保险中，依据参保人的属性以及中国养老保险制度的发展对养老保险制度进行分类，中国养老保险制度主要包括城镇企业职工养老保险制度、城乡居民养老保险制度、机关事业单位养老保险制度、失地农民养老保险制度、农民工养老保险制度等。

在制度的理解上，《现代汉语词典》认为，制度有两层含义，包括“要求大家共同遵守的办事规程或行为准则；在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系”[105]。从制度的第一层含义来看，养老保险制度主要是一种要求大家都遵守的行为准则，具有强制性的特点。从制度的第二层含义来看，养老保险制度是在特定的社会条件下产生的社会体系。[106]制度实施范围存在较大差异，有的制度是全国性的、统一的制度安排，实施范围较广，制度的立法层次也较高；有的制度是部分地区局部性的、非统一的制度安排，实施范围较小，制度的立法层次也较低。

从制度含义出发，城镇企业职工养老保险制度、城乡居民养老保险制度、机关事业单位养老保险制度由于具有国家统一规定性且实施范围较广，失地农民养老保险制度、农民工养老保险制度由于只在部分地区实施且不同地区制度存在差异、实施范围较窄。本书主要研究具有国家统一规定性且实施范围较广的制度，即城镇企业职工养老保险制度、城乡居民养老保险制度、机关事业单位养老保险制度。

三 养老保险制度政府财政责任差异

政府承担养老保险制度责任具有充分的理由，政府可以从制度供给、资金支持和管理监督上介入养老保险制度，于是，养老保险制度政府责任主要表现为制度设计责任、财政支持责任和管理监督责任。在社会转型期，中国社会保险制度政府责任需要进行区分，杨方方将其区分为一般责任和转型期的特殊责任。“一般责任包括一般的财政责任和一般的监管责任，一般的财政责任包括公职人员的养老金、公职人员其他社会保险项目财政责任、弥补社会保险基金缺口和其他财政责任。一般的监管责任包括社会保险制度运行的进一步规范、组织社会保险运行责任、社会保险基金管理、社会保险监督责任。转型期的特殊责任包括特殊的财政责任和特殊的监管责任。特殊的财政责任包括历史债务、摩擦成本、试验成本和新制度的建设成本。特殊的监管责任包括制度设计和规范责任；对个人账户的监管；对社会保险基金投资运营的监管。”[107]

养老保险制度政府财政责任指政府通过对集中的国民收入进行再分配来满足养老保险制度运行的职能和义务。依据不同的标准，养老保险制度政府财政责任可以进行不同的分类。从养老保险制度的运行进行分类，可分为缴费环节的财政责任、给付环节的财政责任、制度兜底责任、养老保险制度出现缺口时的财政责任、制度转轨财政责任等。从养老保险制度结构进行分类，可分为基础养老金中的政府财政责任、个人账户中的政府财政责任、企业年金制度中的政府财政责任、个人储蓄养老保险制度中的政府财政责任。从政府层级关系进行分类，可分为中央政府、省级政府、市级政府、县乡级政府养老保险制度财政责任。从政府作用的实践范围进行分类，可分为养老保险制度政府财政政策支持责任、财政管理监督责任、财政资金支持责任。[108]

本书主要对城镇企业职工养老保险制度、城乡居民养老保险制度和机关事业单位养老保险制度政府财政责任的差异进行比较分析。在这三项制度中，城镇企业职工养老保险制度和针对农村居民的养老保险制度进行过改革，[109]针对城镇居民的养老保险制度属于新制度，机关事业单位养老保险制度还没有进行全面改革，因此难以对这三项制度转轨财政责任进行比较分析。同时，养老保险制度财政缺口责任主要表现为城镇企业职工养老保险制度政府财政缺口责任、农村养老保险制度政府财政缺口责任。由于财政缺口责任可以进行深入的、专门性的研究，限于篇幅难以对其进行深入研究，并且财政缺口责任难以进行三项养老保险制度的比较。

因而，在研究主题的选择上，考虑到不同养老保险制度政府财政责任差异比较需要对三项养老保险制度政府都承担的财政责任进行比较，制度缺口责任和制度转轨责任对于城镇居民养老保险制度和机关事业单位养老保险制度都不存在，为了保持比较研究口径的统一性，本书重点关注这三项制度缴费环节的财政责任、给付环节的财政责任和制度兜底责任。

差异包括内在差异和外在差异。内在差异是事物内部的对立性，外在差异表明不同事物的不同点。由于本书主要对三种不同类型的养老保险制度政府财政责任差异进行研究，因此关注的是养老保险制度的外在差异。不同类型养老保险制度财政支持模式、财政支持规模的地区差异和城乡差异是中国养老保险制度政府财政责任外在差异的主要表现。中国养老保险制度政府财政责任差异见表1-1。