第二节 养老保险制度政府财政责任差异的理论基础

一 蒂特马斯的补缺型社会福利制度和制度型社会福利制度

在社会福利制度类型划分中，威廉斯基（Wilensky）的二分法较为典型，他认为，社会福利制度为残补的相对于制度的福利。残补型社会福利制度的产生只是扮演常态结构——家庭与市场破败之后的补救措施，而制度模式则视福利服务为现代工业社会中扮演常态第一线的功能。[28]

对补缺型与制度型社会福利制度进行详细分析的是蒂特马斯。他将社会福利制度划分为补缺型与制度型两种。在补缺型社会福利制度中，只有当家庭和市场失灵时，国家才承担起社会保障责任，采取这种制度的国家认为社会成员有能力获取福利，国家干预仅在市场失灵和家庭保障功能不足时出现，因而将受助者定位于较小的规模，只有穷人才能得到政府的救助，典型的代表国家如美国。相反，制度型社会福利制度以贝弗里奇模式为依据，强调国家应积极承担社会保障责任，因而这种福利制度的覆盖范围较大，表现出普救主义的特点，典型的代表国家如瑞典。综合而言，这种划分将社会福利制度研究的焦点转移到普救型福利和选择型福利上，并从社会福利制度的资格条件、给付等方面进行比较分析（见表2-2）。

在蒂特马斯看来，补缺型社会福利制度存在不足，他从四个方面对其进行批判：一是歧视、排斥和污名；二是社会行政与私营企业提供服务的差异；三是社会（变迁）成本的分担与补偿；四是私营保险的批判。[29]而且，补缺型社会福利制度会使一些人成为另外一些人的负担。相反，普遍性的社会福利服务是没有任何阶级、种族、性别与宗教等差别的社会福利服务，可以促使全社会走向社会协调。[30]他指出，社会政策与经济政策的主要区别是社会政策具有社会凝聚力功能，因此政府应该提供制度型社会福利制度，该类型可使受助者避免自卑感、贫穷与污名感。

然而，这种划分方式忽视了不同国家社会保障制度具有混合模式的特点，仅根据典型国家社会福利制度特点进行区分。即使在美国，也同时存在补缺型社会福利制度和工业成就型社会福利制度。如美国社会安全法案是属于工业成就模式的成分较浓，[31]而美国存在的老年人救助制度则表现出补缺型社会福利制度的特点。同时，瑞典也存在调整瑞典模式的制度福利转向残补福利的呼声。

二 艾斯平-安德森的福利资本主义的三个世界

艾斯平-安德森是著名的社会福利学家，他在《福利资本主义的三个世界》中，依据非商品化、分层化和国家—市场关系的标准，将福利国家划分为三种类型，即自由主义福利国家、保守主义福利国家和社会民主主义福利国家。

在自由主义福利国家中，主导社会福利发展的理论为自由主义，源于济贫法传统。因而社会福利主要以依据经济调查式的社会救助为主，以普救式转移支付或作用有限的社会保险计划为补充。社会福利的给付条件较为苛刻，给付数额较为有限，政府在保证最低限度给付的同时积极促进私人福利制度的发展，这造成了自由主义福利国家非商品化程度最低，[32]典型国家有美国、加拿大、澳大利亚等。自由主义福利国家的社会保障制度有以下特征：污名化的以家计调查为基础的救助扮演者和核心角色，适度的社会保险福利与国家提供的个人福利，自由主义政治制度的特征在以工人阶级为代表的左翼和天主教、专制主义为代表的右翼力量中交替出现。

在保守主义福利国家中，主导社会福利发展的理论为合作主义，市场效率和商品化的自由主义并未成为主导，保护公民社会权利没有争议，以工作业绩为基础给予社会保障权利，社会保障权益的获取与劳动市场和筹资缴费记录紧密联系，因而，这类国家的非商品化程度主要取决于具备多长时间的工作期限或参保期限，过去的表现与现在的给付之间的关联严格到何种程度。同时，这类国家注重对阶级分化的保护。这使得社会保障与阶级归属密切相关，而合作主义则被纳入情愿完全取代市场而成为福利提供者的国家体系之中，私人保险和职业性额外给付成为补充。另外，受教会影响下的合作主义体制重视家庭的作用，社会保险将没有工作的妻子们排除在外，而家庭给付又鼓励她们守在家中恪尽妇道，日托及类似的家庭服务发展得极不充分。“辅助性”原则足以强调，只是当家庭满足其成员需要的能力耗尽时，国家才会进行干预。典型国家包括奥地利、法国、德国和意大利等欧洲大陆国家。保守主义福利体制国家，其政体在其政治史上具有天主教保守主义传统和专制主义倾向。

在社会民主主义福利国家中，主导社会福利发展的理论为社会民主主义，社会民主主义者将普救主义原则和非商品化的社会权利扩大到中产阶级，并积极寻求促进最高平等标准的福利国家。因而，社会福利需要满足以下条件：首先，服务和给付应提升到相当的水平，甚至连那些最具差异性的新中产阶级的品位也能被满足；其次，这种平等应保证工人们能够充分地分享那些境况较佳的人所享有的权利。[33]这使得社会保障权益的获得只关注是否是该国公民或长期公民，而不论需求程度或工作表现情况。这一模式排除市场的作用，建立起一种支持福利国家的、真正普遍而广泛的共同责任。同时，社会民主主义福利国家注重传统家庭。它预先将家庭成本社会化，并最大限度地增强个人的独立性。在这类国家中，劳动者的社会权利最大，劳动者承担的社会保障税最高。典型国家包括瑞典、挪威等斯堪的纳维亚国家。社会民主主义福利体制国家，政治体制的特征不仅在于政府内部明显的工人阶级动员措施，还在于社会民主主义政党与诸如农民这样的其他群体形成阶级联盟的能力。三种类型福利国家的去商品化（见表2-3）。

1999年，艾斯平-安德森根据社会风险、福利生产制度和项目对三种福利体制进行再分析。他指出，自由主义体制的特征表现为少量的应对社会风险的措施、备受限制的国家责任和市场机制福利。在自由主义体制中，社会风险被认为是市场失灵或市场运行不完美，只有对市场失灵有显著作用的福利项目才被认为是正当的。国家福利被严格控制去通过基于需求的社会救助应对大的风险。自由主义体制被“市场乐观主义者”设计，其认为经济增长会改善市场运行过程进而减少市场失灵和市场干预的需求。保守主义体制将家庭置于福利供给的中心。社会风险被定义为影响家庭的风险，政府和市场福利项目设计是回应“家庭失灵”。保守主义福利体制依据性别和职业进行分层，并与就业保护紧密联系。社会民主主义体制的特征是应对广泛的社会风险，将人类/社会发展权利置于重要位置，目标是增强经济参与。认为福利供给是本质上发展的、普遍的和平等主义的，政府在福利生产中发挥重要的作用。[34]

安德森的三种福利体制的划分为社会保障比较研究提供了可资借鉴的经验，掀起了学术界对福利体制划分的讨论。然而，有些学者也对安德森的三种福利体制的划分提出一些批判。有学者指出安德森的研究严重依赖于作者的判断，没有对福利体制是否事实上“结合在一起”进行系统的检验。[35]另外，有的学者指出这种分类不能涵盖世界范围内的其他国家的福利体制，认为这种福利体制划分仅仅围绕富裕的资本主义民主国家，忽视了那些不属于这一类的其他国家。[36]哈德森（John Hudson）等指出，安德森早期福利体制划分仅包括18个高收入国家，南欧、东亚、东欧、拉丁美洲和非洲没有被包括。[37]

同时，这三种福利体制由不同的意识形态支撑。迪安（Hartley Dean）在《社会政策学十讲》中以坐标轴的形式反映了不同福利体制的意识形态。第一种是平等/自由，或者是“社会自由主义”的途径，二战以后世界上的福利国家体制，主要是在社会自由主义下形成的，认为若放任资本主义自行其是，将导致在个人之间出现不可接受的不平等。第二种是平等主义/共和主义的途径，或被称为“社会民主主义”途径，福利国家是典型的社会民主主义理想。第三种是保守/共和或社会保守主义途径，倡导对弱势群体的保护，尽管在等级制的社会秩序界限内，决策是由社会中最有权势的利益集团所操纵。第四种是保守/自由途径，它部分地代表了与20世纪80年代英国首相撒切尔和美国总统里根有关的所谓“新保守主义”途径。[38]如图2-1所示。

三 金斯伯格的福利分化思想

诺尔曼·金斯伯格（Norman Ginsburg）提出了福利体制的四种类型。他从意识形态与福利支出、收入支持政策及结果、种族与种族不平等、妇女和家庭政策、医疗保健制度这五个维度出发对瑞典、德国、美国和英国进行个案研究，并最终归纳出这四个国家社会福利的类型，即作为社会民主主义福利国家的瑞典、作为社会市场经济福利国家的德国、作为法人市场经济福利国家的美国和作为自由集体主义福利国家的英国。

瑞典是典型的社会民主主义福利国家。指导其福利发展的意识形态为社会民主主义。20世纪30年代以来，瑞典社会民主党受民粹主义和社会主义的影响较大。民粹主义试图在选民当中寻求一种更具有可接受性的治理模式，社会团体之间的合作与妥协以及结构上的反社会主义。社会主义则包含经济民主、政治责任以及社会平等的发展和工人阶级利益的增长。[39]在这种意识形态的影响下，20世纪30年代的社会民主主义用以平等、关爱、合作和助人为特征的“人民之家”来形容福利社会的未来。20世纪40—50年代的社会民主主义遵守充分就业、通过提供普遍性水平式给付福利用以应对疾病和低收入等基本风险的福利建设原则。20世纪60年代社会民主党根据阶级和种族来更新对结构公平性所做出的承诺。20世纪70年代则采取了累进所得税制度，并导致福利国家中服务和工作人员快速增加。20世纪80年代社会民主党采取了“新现实主义”立场。在社会民主主义的影响下，瑞典的社会福利支出最高。

德国是社会市场经济福利国家。指导其社会福利发展的意识形态为社会市场一致性。社会市场经济主张市场担当着领导的角色，国家处于一种附属地位。在经济政策上，社会市场经济意味着将凯恩斯主义和新自由主义或新古典主义进行综合，强调的重点则在于个人和家庭依靠自我力量支持的社会保险，同时直接的国家福利责任只是作为一种威慑性手段。社会市场经济意识形态试图以模糊和模棱两可的措辞来定义被政治家运用到各种环境中的国家干预的局限性。[40]

美国是法人市场经济福利国家。指导其社会福利发展的意识形态为唯意志论与自由主义。唯意志论包括两个原则：一是个人及父权家庭除了获得一些私人机构（如慈善机构、教堂、雇主和联合会）的适当帮助，其他几乎完全由他们自己来承担福利；二是公共福利干预。主要表现在恢复个人和家庭自我承担福利并且防止其对公共支持的依赖。[41]在唯意志论上，新保守派和自由市场的保守派倾向第一个原则，专制的保守派倾向第二个原则。美国的唯意志论与自由主义的结合使得其在普遍供给的项目和针对穷人的项目间存在极端显著的双重性。通常，美国社会保障制度主要指其退休、孤寡和残疾项目，福利则指需要进行家计调查的项目。一方面，高一级福利包括社会保险项目和公共教育制度，低一级福利是针对穷人的家计调查和其他无须缴费的项目。在20世纪80年代的社会保障改革中，高一级福利面临削弱的政治压力远不及低一级的福利。这使得领取福利者往往被烙上耻辱的印迹。

英国是自由集体主义福利国家。指导其社会福利发展的意识形态为自由集体主义与撒切尔主义。集体主义强调战后福利收益和服务的直接性公共供给、这些收益和服务的普遍可及性以及制度在国家层面上的统一性。[42]战后，自由集体主义共识的核心在于一方面接受国家在经济和社会政策上的扩张性角色，另一方面保证全体公民的社会权利。20世纪70年代，撒切尔夫人领导了新右翼，在意识形态上极力主张货币主义、供给主义宏观经济以及在国有企业和社会福利中引入私有化和市场导向的竞争。这使得激进的撒切尔主义的社会政策战胜了贝弗里奇的社会最小福利主张。

四 其他福利制度的划分方式

戈兰·瑟尔鲍姆（Gran Therborn）根据政治属性对福利国家进行划分，并从福利国家目的、社会权利、社会保障范围、社会保障方式等方面比较不同国家福利体制，将福利国家分为无产阶级福利国家和资产阶级福利国家（见表2-4）。

在上述分类基础上，瑟尔鲍姆将社会应得权、充分就业纳入福利国家划分标准中，又将西方福利国家细分为四种类型，即高就业高福利国家；低就业高福利国家；低福利高就业国家；低福利低就业国家。高就业高福利国家的公民拥有广泛的基于公民成员资格的社会应得权，国家不仅通过养老金、失业和家庭补助实现收入转移，还提供完善的免费服务，同时，力图通过公共部门实现充分就业，代表性国家有瑞典、挪威和奥地利；低就业高福利国家的公民具有高程度的社会应得权，但不承诺充分就业，代表性国家有比利时、丹麦、荷兰，一定意义上包括法国、德国、爱尔兰和意大利；低福利高就业国家的公民具有低程度的社会应得权，承诺高程度充分就业，代表性国家有瑞士和日本；低福利低就业国家的公民具有有限的社会权利，承诺低限度的充分就业，代表性国家有澳大利亚、加拿大、美国、英国和新西兰。[43]

除此之外，根据不同的依据，西方学者不断对福利国家类型划分进行探索。哈格福（Hagfors）、罗伯特（Robert）总结归纳了1990—2001年西方国家对福利国家类型的划分（见表2-5）。然而，随着全球化的发展，福利国家体制之间也在发生影响。伊恩·霍利迪研究了全球化对福利制度的影响，指出经济全球化正在改变北方和南方、东部和西部的福利体系的环境。[44]

高夫（Ian Gough）和伍德（Geoff Wood）的发展中国家福利体制划分。高夫和伍德在2004年将发展中国家福利体制划分为福利国家体制、生产主义体制、非正式保障体制和无保障机制四种类型。福利国家体制正在某些拉丁美洲国家出现，生产主义体制则在东亚国家出现，非正式保障体制存在于南亚国家，无保障机制则主要在撒哈拉沙漠以南国家。在拉丁美洲国家，资本主义经济与非均衡发展的保守主义福利体制的遗产并存，而具有自由主义福利体制的社会政策也被采纳。在东亚国家，经济生产的重要性远比社会政策更受到政府的关注，儒家传统文化对其产生重要影响。在南亚国家，福利的获取主要依赖家庭、血缘关系和地方社区。在撒哈拉沙漠以南的国家，生存竞争极为残酷，人们要依赖当地首领、军阀、酋长、黑手党头目、腐败的官员以及一些善良的援助人员所提供的保护。[45]

伊恩·霍利迪的福利资本主义四个世界。他依据安德森（1990）的福利资本主义分类方法，对日本、新加坡、韩国、中国香港、中国台湾的社会政策进行研究，总结归纳出东亚国家福利体制为生产型福利体制，他将生产型福利体制与安德森的三种福利体制相并列，提出了福利资本主义的四个世界，即自由主义福利体制、保守主义福利体制、社会民主主义福利体制和生产主义福利体制，见表2-6。东亚福利体制注重经济增长，社会政策从属于经济政策，社会权利较小并与经济活动相联系。他还从便利性、发展的普遍性、发展的排他性分析生产型福利体制，见表2-7。林卡总结了东亚福利的特征，包括：“（1）具有较强的家庭观念，注重互惠主义和自愿主义，因而存在一个较强的、非正式的社会保障网络；（2）这些国家在社会保障方面的开支占国内生产总值的比率一般比较低，接近自由主义模式；（3）在这些国家和地区，政府大都采取经济发展优先的手段，社会福利政策的发展从属于经济增长的过程；（4）社会保障体系多以社会保险为其体系的主干，在社会服务上，东亚社会都很强调家庭福利、社区福利和利用市民社会的力量从事福利事业；（5）在意识形态上，尊重家庭伦理，倾向于把福利事务主要看成家庭责任；（6）威权主义的政治背景使得这些国家社会政策的发展沿着自上而下的道路推行。”[46]

事实上，关于福利体制的划分问题，因其标准不同而存在差异。武川正吾（Takegawa Shogo）指出，福利研究中存在瑞典中心主义、欧洲中心主义和本民族中心主义。瑞典中心主义将瑞典或北欧各国作为福利国家的典型，以与瑞典偏离或差距的角度理解其他福利国家，这种思考方式是以劳动力的去商品化或社会政策的去性别化的关系来定义的；欧洲中心主义对欧洲各国间的差异进行分析，但是研究对象在地理位置上离欧洲越远，就越强调其相似点而不是不同点；本民族中心主义以文化传统为核心，将欧洲以外的国家一概视为非典型的福利国家。[47]