第四节三网融合_广播组织权利保护及管理机制比较研究-QQ阅读男生历史网

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第四节三网融合

一三网融合的概念

三网融合源于信息通信技术的发展和产业的融合，基于“0”、“1”符号的数字传输方式实现业务、市场和产业的相互渗透和融合。

20世纪70年代，计算机和信息网络技术迅速发展，电信、媒体和信息技术领域内的业务开始出现交叉与融合的现象，产业融合及有可能带来的新业态成为全世界关注的焦点。

1978年，美国科学家尼古拉斯·尼葛洛庞帝对三网融合的前景做出了最早的表述。他用三个交叠的圆圈向人们展示了计算机产业、出版印刷业和广播电影业这三个产业间边界重合的现象，指出这三个产业交叠的部分将是最有前景、发展最快的领域。

20世纪80年代，电信网、广电网和计算机之间出现融合迹象。20世纪90年代，电信网、广电网和互联网之间开始融合。进入21世纪以来，又出现了电信网、传媒网络和互联网的融合。也就是说，随着光纤时代的开启，铜缆逐渐退出传播市场，其结果是由于传统上技术的不同而产生的带宽差异日渐缩小，电信网与广电网在网络接入带宽方面处于同一起跑线上。技术引领并塑造着产业形态，经过以上若干阶段的发展，融合逐渐成为扩大市场、节约成本的必然选择。[47]尤其在中国，随着人们对信息化需求的不断提高，分散的信息网络设施越来越不能满足国家信息化建设的需要，特别是通信网、互联网和广播电视网根据特定业务量身定制专门化网络的特点，已经无法满足人们对信息化不断增长的需求，三网融合的理念应运而生。技术不断发展和升级，驱动着人们不断增加对社会信息化的需求。固定网和移动网之间的融合，电信网、广电网和互联网之间的融合，以及下一代网的融合已经成为产业发展的主要方向和趋势。这种趋势在中国当前的政策语境中被称为三网融合。

在学术上，三网融合目前尚无严格定义。国外没有该词，较接近的词汇是“数字整合”（digital convergence），中国称为“三网融合”。欧盟执委会在《电信、媒体与信息技术绿皮书》（1997年公布）中对“融合”曾做出以下解释：融合指的是不同的网络平台具有提供同质性服务的能力；或者说消费者的个人通信及其他电子设备，如电话、电视和个人电脑等，功能逐渐整合的过程。依照该定义，“融合”其实是描述不同的传输媒介及用户终端设备逐渐整合的过程。[48]由此观之，三网融合应该是指在数字技术革命的推动下，电信网、广播电视网、计算机互联网在向宽带通信网、数字电视网、下一代互联网演进过程中，整合成为技术标准统一的信息通信大网络，其中三网互联互通，无缝对接，相关技术和业务范围相互渗透、融合和交叉，使得数字内容或应用可以通过不同的网络和终端加以传输和实现。

三网融合的实质在于三网相互准入、业务范围的相互交叉，即电信网、广播电视网、计算机互联网都可以承载多种信息化业务，并非将三张网合成一张网。可以说，三网融合是为达到避免重复建设之浪费、网络资源共享之目的，塑造适应性广、易维护、费用低的高速宽带的多媒体基础平台。三网融合具体可以描述为以下几点[49]: ①技术上的趋同性导致网络层面的互联互通，进而实现地理范围的无缝覆盖；②业务上互相渗透、彼此交叉，应用方面趋向使用统一的 IP 协议；③经营上既互相竞争又互相合作；④在行业管制和政策方面也逐渐趋向统一，竭力构建新型的信息服务监管体系。三网之间有着相同的目标，即向用户提供多样化、个性化以及多媒体化的服务，这是三网融合的诉求。从实现方式上看，三网融合，一种是指相同的服务和内容，既可在广电网又可在电信网上被提供；另一种是广播电视网和电信网的配合，从而实现业务融合。例如，前者负责视频广播，后者负责互动功能。三大网络通过技术改造后，能够提供包括语音、数据和图像等综合多媒体的通信业务。今后，电信和互联网可以经营网络电视和手机电视等业务，分享传统上属于广播电视网的市场。而广播电视网则不仅仅提供广播电视节目，还能够提供语音通信业务并经营互联网服务。三网互为补充，从而实现共同发展。

三网融合的功能非常强大。第一，“三网融合”可以使信息服务由单一业务发展为综合业务，比如电信网络不再仅仅用于提供通话和数据传输业务，还可以用来传播各类视听节目，从而使网络信息内容更加丰富，给消费者提供更多的选择。第二，“三网融合”可以实现多种资源的共享，包括信息内容资源、接入网资源和传送网资源等。第三，在“三网融合”时代，电视机的功能不再只是收视终端，它还可以作为宽带终端，给消费者提供更经济、更便捷、更高效的信息服务。第四，“三网融合”可以简化网络管理，降低维护成本，节省重复建设投资。[50]第五，“三网融合”可以更好地实现资源的优化配置，满足人民群众不断增长的文化需求，以及国家和社会发展信息化需要。第六，“三网融合”可以打破广电运营商和电信运营商在视频传输领域的长期恶性竞争状态，降低成本，增加消费者福利。此外，三网融合还具有非常重要的战略意义。三网融合肩负着培育战略性新兴产业、优化信息产业结构、塑造新的服务和运营机制的重要任务，有利于快速提高国家信息化水平，推动数字技术的创新和应用，满足公民知情权和享受生活的权利，带动相关产业发展，形成新的经济增长点，提高国际话语权。

二三网融合对传统广播组织的影响

21世纪以来，融合特别是技术融合成为世界主要发展趋势之一。三网融合主要是技术融合的结果。所谓技术融合，指的是两种及以上的技术与相关服务的合并和集成。首先是不同技术的融合，其次是不同技术所提供的服务的融合，最后是技术和服务融合后法律和监管的融合。广播电视、互联网以及电信业的结合，即三网融合，就是技术融合的一个例子。

三网融合对传统广播产生了极大的影响，主要表现在以下四个方面：

首先，三网融合对传统广播技术和广播服务方式的影响。实现三网融合后，在同一个网络上既能运载广播服务又能运载电信服务。通过技术融合的方式，数字技术带来了新的传输技术，以及呈现和发布广播电视节目的新形式。与此同时，传输容量得到空前的扩增，极大地提高了节目的声音和图像质量。数字技术还带来新的广播服务方式，例如“视频点播服务”和“准视频点播服务”。某些新服务方式要求把广播和交互性结合起来，拓展了传统广播的内涵，例如 IPTV 的出现。

其次，三网融合对传统广播组织法律框架的影响。三网融合使得传统广播组织的业务延伸到互联网领域。传统广播组织的节目也可以通过互联网进行直播或转播，并以交互式点播的形式提供给观众。互联网和其他基于无线应用的数字网络日益成为受版权或邻接权保护内容的新渠道，例如网播或流媒体。这些新型的服务方式是否也应该纳入传统广播的范围仍具有较大的争议性。新传播技术的特点突破了传统法律框架对广播和广播组织的定义及保护范围，需要通过完善现有法律或者制定新的法律来弥补现有法律的不足。从法律的角度看，新传播技术改变了传统广播行业的利益格局，面临着用新的立法重新分配利益的局面。这就需要澄清新传播主体与传统广播组织的关系，明确与传统广播组织有关的法律概念。传统广播组织权利保护范围也需要更新。为了在融合环境下加强对广播节目的保护，广播组织开始引入数字权利管理系统和技术措施，而这些技术措施的使用又带来新的法律问题，比如它们是否不恰当地限制了版权人对其版权作品的使用，以及是否通过对已过保护期作品的控制而侵犯了公众的利益。为了应对三网融合给广播组织权利保护带来的影响，相关法律的完善和修改势在必行。在新一轮的立法或修法过程中，是否放弃以《罗马公约》为代表的技术特定的立法方式而采取技术中立的立法态度，这些都是需要考虑的问题。

再次，三网融合对传统广播组织监管机制的影响。融合之前，广电和电信是两个完全独立的部门，分别自成体系。广电负责提供音视频等节目服务，并且有自己的传输线路。电信主要负责提供语音和数据等服务，也有自己专用的传输线路。由于这两个部门之间的业务完全没有交叉，因此各国一般都通过设立不同的部门分别对这两个行业进行监管。有的国家，如美国，虽然通过统一的监管部门，即联邦通信委员会（FCC）对广电和电信进行监管，但是在FCC内部也分别由两个独立的部门负责对广电和电信进行管理和监督。三网融合的实行将从根本上改变这种各自独立监管的体制，否则原本自成体系的监管部门为了各自的既得利益，很有可能对业务的双向进入进行阻挠。比如，广电部门对电信部门从事音视频服务施以许可方面的限制，而电信则通过拒绝互联互通对广电部门提供数据音频服务进行限制。这种情况带来的可能后果包括：基础设施的重复建设及资金浪费、技术融合和新技术开发的延迟、广播服务很难实现多样化发展从而损害消费者利益、公平竞争以及投资风险等问题。为了顺应三网融合的发展，广电部门和电信部门要打破传统分业监管的模式，实现融合监管。这就需要监管部门在进行政策选择的时候考虑如下问题：政策的价值取向是否以消费者的需求为导向，从而清除现行监管政策中阻碍新技术发展的障碍；三网融合的具体政策措施如何才能调整新的利益冲突，避免不必要的投资风险；是否应该软化著作权立法使更多内容可以在线提供，从而满足消费者不断增长的文化需求。为此，广播组织的监管部门应该把促进监管融合作为其改革的方向，并使监管符合消费者个性化需求。在三网融合的环境下，技术融合的速度会更快，意味着与广播有关的新技术更新换代的频率会更高，要求监管者对此抱有更加宽容和开放的心态：①把监管的重点放在服务方面而不是技术上，因为监管政策很难跟着技术持续和快速演进的步伐而频繁地改变；②消除垂直部门特定时期监管上的不对称性，为不同的主体创造一个公平的竞争环境；③刺激市场进入，对早期交互式和个性化内容的提供者，例如IPTV，尽可能放松监管；营造有利于投资的环境；加速广播系统的数字化改造。

总之，传播技术的发展和进步改变了观众的娱乐方式，使观众对电视和媒体内容的消费有了一定的主动权和自主权。观众消费方式的改变引起盈利模式的改变，原来流向传统广播组织的广告费开始转移到利用新传播方式（高速、交互、便捷）传播电视和媒体内容的新传播主体。盈利模式的改变带动了传播方式的整体变化，传统广播组织开始普遍使用新的传播技术，这些变化同时牵动着法律和监管两根神经。

最后，三网融合对广播组织和消费者关系的影响。在高速有线和无线宽带接入网络出现之前，人们对电视和媒体的消费方式一直都是单向度的，按照预定好时间和顺序的节目单收听收看节目。人们享受电视娱乐的空间一般限于客厅里面，沙发面对电视是多数家庭的标准配置。互联网和数字技术的出现极大地改变了人们对电视和媒体的娱乐方式，一个数字化的现代家庭往往有多块屏幕接收电视节目。机顶盒的出现把人们从固定的节目时间中解放出来，并且给了观众很大的自主选择权。借助互联网的双向传输功能，观众拥有了更多专业电视和媒体内容的选择。基于互联网—软件—广告的商业模式创造了一种免费获取的消费理念，因为很多视频内容是由广告商付费的，观众只要在看视频的时候观看广告就行了。从消费者的角度来说，新技术意味着他们对媒体有了一定的控制权。他们可以自己选择想要观看的内容，以及什么时候、在哪里和用什么装置收看。三网融合使用户拥有了更大程度的选择权和决定权，例如对观看节目的时间和节目语言的选择，当然也包括对节目本身的选择。

三三网融合的最佳切入点——IPTV

IPTV是一种个性化、交互式的新型媒体服务样态，是基于Internet的新兴技术。它利用ADSL或者有线电视网络等，通过电信通道接入宽带网，并通过互联网协议（IP协议）传输电视信号。在IPTV技术下，家用电脑或电视机可以作为接收终端，来接收包括电视节目在内的多种数字媒体服务。IPTV可以实现媒体服务机构和消费者之间的互动。用户可以利用机顶盒，通过宽带网络点播影视节目、收听音乐、查询信息等，还可以进行家庭购物，享受电视教育、远程医疗和股票交易等服务，极大地提高和改善生活质量和工作效率。IPTV 集互联网、多媒体和通信等多种技术于一体，比传统广播电视具有更大的优越性。因为传统广播电视的播出方式是线性和单向的，观众无法与广播组织进行互动，节目也难以实现个性化和即时化。IPTV则可以提供建立在通信网络上的互动性视频服务，给用户提供多种选择，使用户可以在任何时间和地点点播自己喜爱的节目，以及控制节目的快进或快退等功能。

如上所述，IPTV的个性化服务是其最大的优势，可以根据用户喜好更加精准地向其提供具有较强针对性的节目内容和广告。IPTV是否能够获得成功取决于是否具有充足即高质量的宽带，以及是否能够正确处理与本地广播电视市场的竞争关系。从目前的IPTV市场状况来看，电信运营商主要是以并购内容提供商，或与其达成战略合作伙伴关系等方式来获取充足的内容来源，例如美国的威瑞森公司可以给其用户提供超过150个频道、1000多个高清点播内容。[51]

之所以说IPTV是三网融合的最佳切入点，有如下两点原因：第一，IPTV为三网融合的业务开展找到了一个重要的突破口。作为三网融合的产物，IPTV采用基本的互联网IP协议，通过在宽带网上传输数字电视信号，向用户提供互联网高速接入服务以及语音服务。如此， IPTV把传统的电视业务向其他领域进行了延伸，同时又为传统电信业务寻找到新的商业形态。第二，IPTV为三网融合业务的开展提供了最理想的商业模式。IPTV的基础网络设施主要是速度快、覆盖广的宽带网，其内容则主要来自具有丰富节目资源的广电网，因此IPTV充分体现了三网之间在业务上的优势互补。[52]

四中国三网融合及IPTV的发展状况

中国三网融合的发展可谓一波三折，经历了对三网融合的认识、尝试性发展、设置发展壁垒以及推进发展的复杂过程。早在1998年，中国就提出了三网融合的概念，之后连续列入国家“九五”“十五”“十一五”计划。但是对三网融合的理解和贯彻执行并不顺利。1999年9月17日，国办发 [1999] 82号文件出台，指出“电信部门不得从事广电业务，广电部门不得从事通信业务，双方必须坚决贯彻执行”。这种反复以及之后的多次反复表现出中国有关部门对三网融合认识上的不足。

中国于2010年开始启动三网融合。同年1月，时任总理温家宝主持召开国务院常务会议，指出中国开展三网融合的技术条件，包括网络基础设施和市场空间已经成熟，决定加快推进三网融合的进程，并拟定了三网融合发展的时间表：首先，2010—2012年，主要开展广电网和电信网业务双向进入的试点工作，逐步形成保障三网融合有序开展的政策规范体系及合理体制。其次，2013—2015年，总结试点经验并加以推广，在全国范围内实现三网融合，同时把新兴的三网融合产业竞争控制在适度的范围以内，建立适应三网融合的新型监管体系，使之具备决策科学、职责清晰、管理高效、协调顺畅等特点。常务会议还强调，要充分利用三网融合的优势，推动移动多媒体电视、手机电视、数字电视等业务的开展，促进文化、信息产业和其他现代服务业的发展。会议还提出应加快建立与三网融合发展相适应的国家标准体系；制定相关产业政策，支持三网融合基础和关键技术以及关键软硬件的研发和产业化；同时，加强对三网融合相关产品的开发、网络建设、业务推广给予金融、财税等方面的支持。

从技术上讲，实现三网融合以后，广电部门和电信部门之间的传统业务壁垒被打破，电信运营商可以自行制作广播电视节目并传输播出这些节目；广电运营商则可以经营传统上由电信部门经营的宽带上网以及电话服务业务。理论上讲，广电和电信实现双向进入后，市场竞争主体更多了，竞争也会更加充分。但目前的现实情况是，电信企业和广电企业的差距比较大，与电信系统自上而下建网不同，广电系统是地方建网，各自为政。广电企业更多是地方企业，规模赶不上电信企业，并且省内的广电网都无法互联互通，管理上更多是行政行为，而非单纯的企业行为，恐怕在竞争中会处于劣势，需要整合有线电视网络，培育市场主体。为了适应这个要求，2014年中国广播电视网络有限公司成立，其成立的目的是把全国有线电视网络服务商整合为统一的市场主体，并赋予其运营宽带网络服务的业务资质。2016年5月，工信部正式给中国广播电视网络有限公司颁发了基础电信业务经营许可证；该许可证允许其在全国范围内经营互联网数据传送业务和通信设施服务业务。也就是说，除移动、电信、联通之外，中国广播电视网络有限公司成为中国第四个基础电信业务运营商，形成国内四家三网融合运营主体竞争的局面。

目前，中国实现三网融合从技术层面看基本没问题，政策才是大问题，特别是广电和电信的双向进入，政策成为制约其融合发展的瓶颈。在中国三网融合的过程中，互联网和电信网在电信业重组的过程中就已经完成了融合，三大电信运营商都同时具备运营电信和互联网的资格。因此所谓三网融合实质在于广电网和其他两张网的融合。广电总局是政府职能部门，电信运营商是大企业，互联网是一批更松散的大小不一的企业，三者身份相差甚远，融合确实存在难度。另外，由于广电和电信长期实行分业监管体制，两个部门在长期的发展中已经形成了各自的利益，一方面在融合的过程中双方都不愿意放弃各自的既有利益，另一方面又都想借双向进入的契机掌握三网融合的主导权和控制权。IPTV作为三网融合的切入点，其发展过程最直观地体现了中国广电和电信双向进入所面对的种种现实问题。广电总局有行政执法权，但是电信部门有工信部做后台，这使得部门利益和行政壁垒成为中国三网融合的主要障碍。广电总局以电信部门运营IPTV业务违反国家政策为由，阻止电信部门染指广电业务，导致电信企业发展IPTV业务迟迟无法突破。电信行业的网通率已达70%，为了与电信网竞争，广电还得抓紧建设下一代广电网，这势必会造成重复建设和资金浪费。为了充分利用三网融合的政策优惠，从电信市场分得一杯羹，广电部门开始发展手机电视业务，却受制于电信部门而无法在手机上落户，为此广电只好尝试开发其他显示终端，手机电视则被改成多媒体终端。广电部门掌握着丰富的节目资源，并且有权以发放牌照的方式将电信企业阻挡在视频市场之外。此外，这两个部门为争夺家庭终端——电视，分别形成了有线电视和IPTV这两种互不相容但又具有极强替代性的业务形态。工信部与广电总局在争夺三网融合主导权方面谁也不肯示弱。国家广电总局对有线网络运营商有很大的监管权限，而电信运营商归工信部主管。结果是国家广电总局和工信部都致力于推出各自的行业标准和方案，并且经常出现不同的政策。电信运营商由于政策问题迟迟不能介入IPTV的发展，而广电部门则忙于数字电视建设的同时阻止电信运营商进入IPTV领域。凡此种种均表明中国三网融合难题的实质就是广电和电信之间市场准入的问题。从中国三网融合试点的情况来看，欠发达地区比发达地区三网融合做得好，比如宁夏回族自治区已率先实现了三网融合。电信部门负责基础网络设施的建设，广电部门则提供IPTV电视节目，双方约定七三分账，合作非常融洽。越是经济文化相对发达的地区，三网融合运行得反倒不畅，各方都桎梏于既得利益，不肯让步。解决这种僵局的办法无非两种：一是通过市场竞争分配利益；二是通过行政手段分割利益。市场准入机制或能为未来市场竞争奠定一定的基础，但不会短期奏效。由于历史原因，广电与电信相比，市场地位过于薄弱，体制包袱沉重，即便成了全业务运营商，无论从资金实力、市场经验、还是人员素质方面都无法与其他三大电信运营商相比。

实现三网融合对于中国具有重要的意义。首先，广播电视行业和电信企业双向进入可以极大地开拓这两个行业的发展空间；其次，为实现三网融合而进行的兼并重组将推进电信、广播电视和互联网相关设备制造商的技术进步和运营商运营质量的提高；最后，三网融合会在一定程度上消除行业壁垒、引入竞争，进一步推动中国信息产业的发展，并且成为新的经济增长点。

但是，如前所述，利益之争使得中国三网融合“雷声大、雨点小”，阻力重重。首先，在行业管理上涉及部门利益重新调整以及重新整合的问题。按目前的行业管理体制，电信部门和广电部门分属两个并行的管理部门——工信部和广电总局，在具体问题的管理方面，可能还涉及更多的管理机构，如文化、出版等部门。从而，三网融合计划的推行必然会涉及各个部门之间的利益分配、管理权的调整和整合等，最终改变多头管理、互相掣肘的问题。其次，三网融合的主体——电信企业和广播组织之间存在着更为直接的利益重新调整、整合问题。三网融合背景下，广电和电信不只是业务双向进入，还是利益和收入的双向进入。电信企业可以收电视费，电视台也可以收电话上网费，此间涉及的利益博弈将极其复杂。据悉，中国三网融合可能采取“不对称进入”，偏向于广电部门。在这种情况下，考虑把消费者利益作为推进三网融合的政策目标也许能防止融合主体最终利益整合、博弈的结果使垄断更强化、消费者选择机会更少或价格更贵。

[1]《辞海》，上海辞书出版社2002年版，第585页。

[2]《现代汉语词典》，商务印书馆1996年版，第471页。

[3]《新华词典》，商务印书馆2013年版，第358页。

[4]参见http://www.zhangpj.com/mingjialy/news_view.asp?id=822。

[5]对“广播电视节目”这个表述有不同的理解，具体将在下文“广播信号”中加以分析。

[6]Sam Ricketson, The Berne Convention for the Protection of Literary and Artistic Works:1886-1986, London Queen Mary College, Center for Commercial Law Studies, pp.434-435.

[7]法兰克福学派认为，科学之所以是意识形态，是因为科学表面上以揭示社会真实性为己任，但科学也是掩饰社会真实性的有效方式，而任何人类行为方式，只要有可能掩盖社会真实本性，就可以认为是意识形态。

[8][美] A.波斯纳：《法律的经济分析》（上），蒋兆康译，中国大百科全书出版社2003年版，第42页。

[9]《罗马公约和录音制品公约指南》，刘波林译，中国人民大学出版社2002年版，第18—19页。另外，此处“播放”在英文中使用的是broadcast这个单词，指的就是广播。

[10]参见下文中关于Aereo案的分析。

[11]《罗马公约》第3条（g）项。

[12]参见SCCR/14/2, 2.08.