（四）党的十八大以来秦巴山区脱贫攻坚奔小康的奋进步伐
2015年11月29日，党中央、国务院颁布了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，向绝对贫困发起“总攻”，以确保贫困地区和贫困人口于2020年如期脱贫。秦巴山区通过产业为本、造血脱贫，生态为要、全域开发，保障为基、预防返贫的脱贫实践，以追赶超越的决心与行动，使秦巴山区脱贫攻坚取得全面胜利。
1.秦巴山区在打响脱贫攻坚战之前面临的挑战
（1）基础设施滞后，交通限制明显。2012年以前，秦巴山区受自然地理环境的限制，基础设施建设仍存在较大差距。《秦巴山片区区域发展和扶贫攻坚规划（2011—2020年）》显示，该区域工程性缺水严重，基本农田有效灌溉面积仅占总面积的37.5%，69.3%的农户还存在饮水安全问题，24.7%的行政村没有完成农网改造。特别是交通方面，省际、县际断头路多，铁路网覆盖范围不足。片区内4.5%的乡镇不通沥青（水泥）路，50.6%的建制村不通沥青（水泥）路。到2014年，秦巴山片区公路网总里程超过18 万千米，路网面积密度和人口密度分别为83.4千米每百平方千米和51.3 千米每万人，片区有97%的乡镇通沥青（水泥）路。但秦巴山区国省干线公路比例仍然较小，总里程只有1.4 万千米左右，不到公路网总里程的8%。同时秦巴山区公路技术等级较低，二级及以上高等级公路里程仅占公路网总里程的6%左右。农村通沥青路的村庄不到总数的50%，有等级客运站的乡镇只有总数的47%左右，仅有16%的建制村设有简易站、招呼站或候车亭牌。[30] 基础设施的滞后为秦巴山区群众生产生活以及区域发展形成制约。
（2）产业规模与效益不足，带贫致富能力较弱。秦巴山区产业发展总体仍较为滞后。农业产业方面，贫困户生产积累少，农业种植技术薄弱，抵御市场风险能力弱，种植经济作物的意愿与能力不高，农业收入仍处于较低水平。同时大量村庄仍然没有集体经济。以秦巴山区主要的几种经济作物为例进行介绍。
陇南市中药材。2010年陇南全市中药材种植面积达5.99万公顷，采挖量11.65万吨。但是在中药材产业上资金投入严重不足，技术力量薄弱，发展仍处于以种植面积扩大、产量积累来增收的阶段，科技力量仍处在最低层。滥采乱挖现象严重，已使康县、文县的黄柏、刺五加，文县的厚朴等部分名贵药材面临着资源萎缩和品种灭绝的可能。陇南的中药材以农户种植、商贩收购为主，加工企业数量少、规模小且以粗加工为主，也没有完善的大型药材批发市场。[31]
陕南地区的魔芋。2009年陕南已建成魔芋精粉和微粉加工企业20 多个，年加工能力8000 吨以上，魔芋食品加工企业5个，年加工能力4500吨以上。但是缺乏优良品种，种植的大部分品种对主要病害软腐病、白绢病表现严重感病。同时由于农民文化水平低，魔芋种植技术缺乏，大田人工种植后仍进行粗放经营，生产上技术含量低。受年份和市场影响，鲜芋收购价格波动较大。魔芋加工企业规模小、档次低、辐射能力弱而不堪市场冲击的问题也仍然存在。[32]
陕南地区茶业。至2011年，陕南地区茶叶产业的从业人员已达300多万人，栽培种植已达近7 万公顷。但是茶园的每亩收益、茶叶的产业化程度并不高，很多企业的生产加工现代化水平仍然较低。由于茶叶企业缺乏品牌建设体系，陕南茶叶产业的区域品牌仍未形成。同时资金的不足，导致研发单位、经销企业、加工企业、种植农户都处于资金短缺状态，阻滞产业发展。[33]
在二、三产业方面，秦巴山区二、三产业总体规模偏低。2010年陕西省三次产业比例为11.39：52.34：36.27，陕南地区（汉中、安康、商洛）三次产业比例为21.0：39.9：39.1[34]。秦巴山区主要地级市均存在着第一产业增加值占生产总值比重高于所在省平均水平，第二产业增加值占生产总值比重低于所在省平均水平的现象（见表2）。第二产业发展的相对滞后，特别是缺乏带贫致富能力强的劳动密集型产业，导致非农产业对贫困人口的带动能力不足。
表2 2012年秦巴山区主要地级市及所属省三产业增加值占生产总值的比重
表2 2012年秦巴山区主要地级市及所属省三产业增加值占生产总值的比重续表
资料来源：各省统计年鉴、各市国民经济和社会发展统计公报。
（3）区域内部差异较大，辐射带动艰难。秦巴山区内部存在着较大发展差距。2010年片区内人均地方财政一般预算收入、农民人均纯收入最低的县仅为片区平均水平的23.2%、45.7%。片区内“三线”建设形成的飞地经济特征明显，城乡二元结构矛盾突出。[35] 秦巴山区城镇居民、农村居民人均年收入差距巨大，后者仅达到前者水平的20%—35%（参见表3）。同时秦巴山区城市分布不合理、城市规模小、带动能力弱。陕南地区的城镇多集中于汉江、丹江、嘉陵江及其支流沿岸地区，川道丘陵区和平原区。平原区城镇稠密，低中山区城镇较少，分布不均衡，且规模等级结构较复杂。在空间结构方面，安康、商洛、汉中三个地级市之间彼此联系很弱，中心市、镇与其腹地联系离散，[36] 这造成区域中心城市对周边辐射带动作用不足，也不利于贫困村庄摆脱贫困。
表3 2012年秦巴山区主要地级市城乡居民人均收入比较（单位：元，%）
资料来源：笔者根据各省统计年鉴、陇南市2012年国民经济和社会发展统计公报整理并计算。
（4）因灾致贫返贫明显，生态制约严重。秦巴山区因灾致贫返贫现象严重。陕南地区有半数以上的国土面积均为地质灾害高中易发区，上万户人口受到地质灾害的威胁（见表4）。特别是2010年7月陕南遭受两轮百年一遇的强降雨，引发山洪、滑坡、泥石流等灾害，造成陕西省全省受灾人数达461 万人，紧急转移安置81.3 万人（主要是陕南地区），造成巨大财产损失，同时也造成了公共基础设施的重大损毁。
表4 陕南2013年地质灾害分布与威胁状况
资料来源：转引自何得桂《山区避灾移民搬迁政策执行研究：陕南的表述》，人民出版社2016年版，第53页。
2008年的“5 ·12”汶川地震也给秦巴山区的经济社会建设造成重大破坏。“5·12”汶川地震极重灾县和重灾县有20个在秦巴山片区，灾后振兴发展任务繁重。例如，四川省巴中市全市倒塌农房11925户44985间，面积87.08万平方米；农房受损127857户403368 间，面积818.96 万平方米，全市因地震受灾造成农村直接损失79201.91 万元。[37] 同时秦巴山区在涵养水源、保持生物多样性等方面有着巨大的生态功能，区域内有42个县属于南水北调中线工程水源保护区，生态保护与生态建设形成了对经济社会发展的限制。
（5）基本公共服务缺失，出现贫困陷阱。医疗卫生等基本公共服务不足始终是深度贫困地区面临的重要问题。2010年全国西部地区有医疗室和乡村医生的行政村分别占80.8 %和79.1 %。秦巴山区2010年人均教育、卫生支出仅相当于全国平均水平的56 %。它的基层卫生人才短缺，全科医生严重不足；大部分地市每千人拥有的卫生技术人员数均明显低于所属省的平均水平（见表5）。基层医疗卫生服务不能满足需求，地方病传染病的防治也存在一定短板，全国45 个未控制大骨节病县中有16 个在该片区，占未控制大骨节病总县数的35.6 %。基本医疗服务的不足导致因病致贫、因病返贫的现象突出。同时贫困人口教育问题没有彻底解决，仍存在因学致贫甚至因贫辍学的现象。由于贫困程度深，很多地区贫困发生率在2012年前后仍处于20 %—40 %的水平，甚至有地级市贫困发生率达到50 %（见表6），部分贫困人口脱贫内生动力不足。
表5 2012年秦巴山区所属主要地级市每千人拥有卫生技术人员数量
资料来源：笔者根据各省统计年鉴整理并计算。
2.打赢攻坚战，脱贫奔小康
作为脱贫攻坚主战场之一的秦巴山区在全面建成小康社会的时代背景下，以追赶超越的决心与行动为实现全面脱贫而奋斗。2020年4月，习近平总书记深入陕西省商洛市柞水县小岭镇金米村、安康市平利县老县镇等地考察并对脱贫攻坚工作予以肯定和指导。[38]
（1）产业为本、造血脱贫。发展产业是激发贫困人口内生动力，实现贫困地区可持续发展的根本之策。秦巴山区各县区积极培育发展特色主导产业。四川省广元市打造特色优势产业，培育产业大户带动，推进电商销售扶贫产品。全市建成现代农业园区100个、村特色产业示范园1857 个（其中739 个贫困村实现全覆盖）、户办特色产业园18.6万个（其中贫困户承办5.6万个）。2019年9月，全国产业扶贫工作推进会在四川省广元市召开。为动员贫困群众参与生产的积极性，秦巴山区大力开展乡风文明建设行动。陕西省安康市从2017年12月以全面推行“积分改变陋习、勤劳改善生活、环境提振精神、全民共建乡村”的民风积分“爱心超市”建设，截至2019年年底，全市共建成并投入运行“爱心超市”1185个。全市1883 个村（社区）全面修订完善了村规民约，建立健全了村级层面以道德评议会、红白理事会、村民议事会和禁毒禁赌会为主体的乡风建设群众组织，并且每季度开展一次评议活动。[39] 通过“群众说、乡贤论、榜上亮”评议活动，一批脱贫攻坚的正面典型发挥了更大的积极影响，乡风文明得到有效改善。安康市新民风建设领导小组办公室荣获2019年度全国脱贫攻坚组织创新奖。
表6 秦巴山区主要地级市脱贫攻坚成效
数据来源：笔者根据秦巴山片区的省级和地级市的统计年鉴、各地级市年度国民经济和社会发展统计公报、各地级市年度政府工作报告，各级人民政府网站以及权威媒体报道等自制而成。
注：统计数据均为当年年末数据或全年数据。
（2）生态为要、全域开发。秦巴山区是南水北调工程的重要水源涵养区，实现生态保护、绿色发展，处理好生态建设与脱贫攻坚的关系非常重要。陕西省商洛市扎实推进生态护林员脱贫、生态效益补偿、退耕还林兑现、林业产业发展、工程劳务带动、技能技术培训等生态脱贫工作。与此同时，商洛完善“旅游+”顶层设计，以“精品景区、特色小镇、美丽乡村”三大载体建设为核心，打造十余家4A级以上景区和一批美丽乡村，使旅游产业成为生态保护、脱贫攻坚的重要驱动力。为解决“一方水土养不起一方人”的问题，秦巴山区扎实推进易地扶贫搬迁工程。通过落实搬迁安置点配套基础设施建设与基本公共服务，推进社区工厂、扶贫车间、农业园区建设解决搬迁群众就业问题，较好地实现了“搬得出、稳得住、能致富”的目标。以安康市平利县“社区工厂”为代表的搬迁脱贫模式被评为2017年度全国精准扶贫十佳典型经验、中国改革十大案例。[40]
（3）保障为基、预防返贫。避免返贫是实现质量脱贫的关键之举。秦巴山区下大力气弥补贫困人口基本公共服务方面的短板，扎实推进教育扶贫、健康扶贫、社保兜底，解决因学致贫、因病致贫问题，解决特殊困难群体生活困难，阻断贫困代际传递，抵御返贫致贫风险。汉中市大力推行以“基本医保+大病保险+民政救助+政府专项救助+其他方式”为主的“4+X”多重保障体系，还成立全省首家市级健康联合体。据统计，截至2017年10月，全市健康扶贫对象住院诊疗4.1万人次，住院总费用2.43亿元，实际报销比例达92.3%。[41] 为贯彻落实中央针对慢性病贫困人口开展家庭医生签约服务的政策要求，汉中市探索了以“2 +2 +1”[42] 为主体的家庭医生签约服务模式，推进贫困人口基本公共卫生服务有效落地。商洛市进一步完善低保制度与扶贫开发政策的有效衔接，把符合条件的建档立卡贫困人口全部纳入农村最低生活保障的范围，进一步筑实贫困人口的生活安全网。
3.追赶谋超越，建设新乡村
陕西省、湖北省、河南省、重庆市所属的秦巴山区贫困县已经全部脱贫摘帽。位于甘肃陇南3 个尚未脱贫的贫困县也正奋力攻坚，确保如期实现全面脱贫。秦巴山区脱贫攻坚取得伟大成就。秦巴山区地处中国地理版图的中心，具有“承东启西，贯通南北”的区位优势。预计在2020年实现脱贫攻坚目标之后，该区域整体工业化、城镇化水平相对于其他地区仍较低，而该区域在国家生态安全体系中又发挥着至关重要的作用。努力实现区域生态环境与经济社会更加平衡、更可持续的高质量发展，将是继整体脱贫之后的又一重要战略任务。[43] 在中国特色社会主义进入新时代的大背景下，在推进乡村全面振兴，支持农业农村优先发展的方向指引下，秦巴山区正以追赶超越的决心与行动，有效巩固脱贫攻坚成果，深入推进新时代新乡村建设，为广大人民的美好生活而不断奋斗。新时代的秦巴山区正在不断向前迈进。
[1].中共中央党史和文献研究院编：《十八大以来重要文献选编》（下），中央文献出版社2018年版，第31页。
[2].《走进商洛——商洛文化介绍》，2016年9月26日，搜狐网，https://www.sohu.com/a/115080967_488428。
[3].余方平：《商洛地方志关于殷契始封地的认定》，《商洛师范专科学校学报》2001年第4期。
[5].宋杰：《汉中对三国蜀魏战争的重要影响》，《首都师范大学学报》（社会科学版）2004年第1 期。
[6].杨增强：《碑志所见明清镇安县移民的地缘结构及其它》，《商洛师范专科学校学报》2005年第3 期。
[7].何得桂：《山区避灾移民搬迁政策执行研究：陕南的表述》，人民出版社2016年版，第49—52 页。
[8].《红四方面军在汉中》，2014年9月23日，汉中市人民政府网，http://www.hanzhong.gov.cn/zjhz/lswh/201409/t20140923_5246.html。
[10].陈多：《“数说”陇南新发展》，《甘肃日报》2019年10月15日第11版。
[11].指以广元、巴中、南充为中心的四川盆地北部地区，属大巴山区。
[12].徐达：《今年的农田水利工作》，《人民日报》1950年8月25日第5版。
[13].袁毓明：《后方前方一条心——记川北区农村的大生产运动》，《人民日报》1951年6月18日第2版。
[14].《西南区夏季防疫工作有成绩 今年未发生严重时疫及传染病》，《人民日报》1950年9月11日第3版。
[15].《川北农民大量兴办小学》，《人民日报》1951年6月19日第3版。
[16].王根宪：《商洛地区“每户种一升核桃”运动纪实》,《陕西林业》1994年第1期。
[17].王根宪：《商洛地区“每户种一升核桃”运动纪实》，《陕西林业》1994年第1期。
[18].刘野、黄植：《踏实的步伐——记商洛专区“每户种一升核桃”运动的前前后后》，《人民日报》1962年5月20日第2版。
[20].即扶贫对象在两三年内实现一人一亩基本农田，一户一亩林果园，一户一年出售一头大牲畜（可猪、羊折合），一户出去一个人搞劳务。
[21].张述圣：《陇南地区扶贫工作扎实逐步实现人均一亩基本农田户均一亩林果园 户均一年出售一头大牲畜 一户出去一个人搞劳务》，《人民日报》1987年7月26日第2版。
[22].村民围绕扶贫项目进行民主投票，一颗豆子代表一票，投票中哪个项目获得的豆子多，哪个项目就实施。
[23].《湖北十堰把选择致富路子的决策权交给农民——村民“豆决”扶贫项目》，《人民日报》2006年4月23日第7版。
[24].蒙俊怡、俞泳、江马夫：《发挥整体作战优势 适应市场经济要求安康民兵扶贫攻坚取得成效》，《人民日报》1996年12月23日第3版。
[25].崔波：《优先开发人力资源：21世纪初扶贫开发的战略选择——赴陕西省商洛地区专题调研报告》，《中国贫困地区》2000年第8期。
[28].《我市两项制度有效衔接工作成为全国扶贫经验》，2011年8月19日，商洛市人民政府网，http://www.shangluo.gov.cn/info/1054/3949.htm。
[29].资料来源于《秦巴山片区区域发展和扶贫攻坚规划（2011—2020年）》。
[30].何吉成、衷平、程逸楠：《城镇化背景下秦巴山区交通发展的思考与对策》，《交通建设与管理》2014年第22期。
[31].杨燕、潘水站、张杰：《陇南山区中药材产业发展存在的问题及对策》，《现代农业科技》2011年第18期。
[32].陈雪燕、张羽、杨培君等：《陕南地区魔芋产业发展现状、问题及对策》，《陕西农业科学》2009年第6期。
[33].张鹏：《陕南地区茶产业可持续发展的问题与对策建议》，《改革与战略》2014年第7期。
[34].张中华、张沛、孙海军：《城乡统筹背景下西部山地生态敏感区人口转移模式研究》，《规划师》2012年第10期。
[35].资料来源于《秦巴山片区区域发展和扶贫攻坚规划（2011—2020）》。
[36].张中华、张沛、胡振：《西部欠发达山区城乡统筹发展的地方性机制及模式——以陕南秦岭地区为例》，《城市发展研究》2014年第1期。
[37].王力：《科学重建谱新篇——巴中市加快灾后重建工作综述》，《巴中日报》2010年5月12日第1版。
[38].《扎实做好“六稳”工作落实“六保”任务 奋力谱写陕西新时代追赶超越新篇章》，《陕西日报》2020年4月24日第2版。
[39].张权伟、王欢：《秦巴新风扑面来——安康市新民风建设综述》，《陕西日报》2019年1月26日第1版。
[40].《陕南移民搬迁带动脱贫成效显著》，2018年9月13日，陕西省自然资源厅网站，http://gtzyt.shaanxi.gov.cn/info/1038/39994.htm。
[41].龚仕建、张敬波：《汉中：健康扶贫撵走三只“虎”》，《人民日报》2017年12月15日第13版。