（三）党的十一届三中全会到党的十八大前秦巴山区的减贫与发展

1978年12月召开的党的十一届三中全会开启了中国改革开放的新篇章。1978—2012年秦巴山区的减贫与发展进入新的阶段，并探索了不少减贫经验。

1.制度化扶贫的启动

1978年年末中国农村贫困发生率为97.5%，以乡村户籍人口作为总体推算，农村贫困人口规模为7.7亿人。[19] 党的十一届三中全会作出改革开放的伟大决策，启动了农村改革的新进程。经济建设直接带动了大量农村贫困人口脱贫致富。但是随着经济建设的不断推进，经济发展直接带动贫困人口脱贫的效用逐渐下降。包括秦巴山区在内的一些集中连片特困地区，由于在发展基础、发展资源、发展条件上的不足，以及复杂的致贫原因，在经济建设不断推进的形势下仍然存在较为集中、深度的贫困问题，成为减贫中难啃的“硬骨头”。为了推进减贫事业，实现共同富裕，中国于1986年正式启动了大规模制度化的扶贫开发工程。

2.因地制宜、多措并举的制度化扶贫

（1）产业为本，综合发力。秦巴山区积极推进产业发展，以产业提升贫困人口收入水平，着力实现可持续生计。1986年甘肃陇南地区全区收入在150 元以下的农户数和人口数，分别占总农户数和总人口数的34.2%和49.8%，陇南地委、行署从本地实际情况出发，提出扶贫工作要搞实打实的致富项目，在扶贫工作中提倡“四个一”的扶贫办法。[20] 仅一年半的时间，陇南地区全区就新修梯田5.9 万亩，加上原有梯田，使11.5 万农户实现了一人一亩基本农田的目标。陇南拨出专项资金用于扶持困难地区发展经济林，通过“国家投苗，社员投劳”的方式，两年造林面积174 万亩，使5.64 万户达到了一户一亩林果园的目标。为了实现一户年均出售一头大牲畜的目标，全区确定599个养殖业项目，兴建29 个良种繁殖点，50 个饲料加工厂，推动农民家庭养殖业的发展。随着改革开放的推进，贫困群众积极通过劳务输出提升收入，许多农民开始打破“穷死不出山，饿死不出沟”的传统观念，外出务工。1986年陇南地区有6.2万人外出务工，总收入1900多万元。[21]

（2）广泛动员，群众参与。减贫工作需要广大贫困群众参与。秦巴山区各地积极探索动员群众参与的有效方法。湖北省十堰市鼓励贫困村“豆决”[22] 扶贫项目，按照“规划由农民参与做，路子由农民自己定，项目由农民自己选，资金由农民看着用，市场由农民自己找”的思路把扶贫项目的决策权交给农民，所有扶贫项目的选择、扶贫对象的确定、扶贫资金的使用全部交村民大会表决。政府不就各村的具体脱贫致富项目下发“红头文件”，让群众自己选择致富路子。丹江口市土关垭镇银洞山村，群众以“投苞谷粒”的最朴素、最原始的民主方式选定了“猪、沼、橘、茶、路”的脱贫项目，在政府投入不到100万元的情况下，群众自筹资金300 多万元，新发展名优茶叶及推行“橘王121”订单农业共计1000 多亩，新建设鱼塘30 多口，沼气池100 多口，以生态家园为主体的“农家乐”20 多家，被国务院扶贫办授予“整村推进示范村”的称号。[23]

为了解决生产必需的基础设施建设问题，安康军分区集中力量，发挥整体优势办大事，成建制地组织民兵参与扶贫工作。在1991—1996年期间成建制地组织千名民兵以上的重点工程会战达110 多次，累计组织20 多万基干民兵，投工达2000 多万个，在秦岭巴山间共修田造地29 万亩，使“八山一水一分田”的安康农村人均增加耕地面积1.2 分；兴修水渠900 多千米，建造池塘120 多个，使305 万多亩山上的旱田变成了旱涝保收的丰产田；修筑、拓宽公路1200多千米，使全区80%的乡村结束了肩挑背驮的历史；植树造林50 多万亩，连片开发桑、栗、橘、漆等林特基地十多万亩，为革命老区脱贫打下重要基础。[24]

（3）积极创新，努力探索。在扶贫工作中，秦巴山区各地政府积极借鉴其他地区有效经验，并积累了能解决实际问题的好经验好做法。例如，在“八七”扶贫攻坚期间，商洛引进孟加拉的乡村银行扶贫模式，探索并推广具有商洛特色的以小额信贷为核心的扶贫到户工作模式，推进了项目开发到户、科教扶贫到户、改善生产生活条件到村到户、社会帮扶到户，全区共组建20个乡镇扶贫分社、4456 个扶贫中心、21995 个联保小组。[25]“八七”扶贫攻坚期间累计投入小额信贷扶贫到户资金3.83亿元，扶持贫困农户发展增收项目，共解决了70多万贫困人口的温饱问题。[26] 商洛还探索推进“农村最低生活保障制度”和“扶贫开发政策”两项制度有效衔接的扶贫经验。它严格按照“前期准备、识别确认、建档立卡、落实政策”四个阶段，在“确定识别指标、成立评议小组、户主申请、入户识别、民主评议、审核审批、登记录入、制定落实政策”八个步骤规范操作基础上，注重结合实际开展工作，实行的由村民代表按贫富状况由低到高顺序确定低收入户的“低收入户排序法”，并推行“六不列入”[27] 法。2011年8月，全国两项制度有效衔接工作现场会在商洛召开，“商洛经验”向全国推广[28]。

从改革开放到党的十八大以前这个阶段，以制度化的扶贫实践为支撑，秦巴山区的减贫与发展取得显著成效。它的贫困人口规模明显减少，基础设施建设，产业发展，基本公共服务覆盖等方面均有明显提升。根据2010年的数据显示，秦巴山区人均地区生产总值和地方财政一般预算收入分别为11694 元和455.2元，城镇和农村居民收入分别达到13155 元和3978 元。九年义务教育巩固率达到82%，居民平均受教育年限达到8年，新型农村合作医疗参合率达到89.3%，农村低保基本做到应保尽保。城镇化率达到30.4%，建制村通沥青（水泥）路率达到49.4%，自然村通电率达到73.7%。[29] 为彻底消灭绝对贫困打下了一定基础。

图1 2000年和2010年秦巴山区人均GDP

资料来源：《秦巴山片区区域发展和扶贫攻坚规划（2011—2020年）》。

图2 2000年和2010年秦巴山区人均地方财政一般预算收入

资料来源：《秦巴山片区区域发展和扶贫攻坚规划（2011—2020年）》。