农村集体经济组织立法的主要难点和对策建议

杨一介

根据十三届全国人大常委会的立法规划，农村集体经济组织立法属于需要继续研究论证的立法项目。为加快集体经济组织立法的步伐，需要在认识集体经济组织立法的主要难点问题的基础上，把握集体经济组织立法的基本方向。本报告就集体经济组织立法需要着重解决的难点予以申述，并对将来立法应当规范的主要内容提出建议。

一 农村集体经济组织立法的必要性和现实基础

农村集体经济组织建设事关农村基本经营制度的走向。为规范农村集体经济组织的建立和发展，需将其纳入法治的轨道，为其提供充分的法律支持和保障，使其成为农村组织体系的重要组成部分。从农村改革实践和立法经验看，制定专门调整农村集体经济组织法律的条件已基本成熟。

（一）农村集体经济组织立法具有紧迫性

一方面，农村集体经济组织属于经济组织的范畴。另一方面，农村集体经济组织的来源和发展具有与一般经济组织不同的特点，不能通过一般经济组织的法律规则对其进行调整和规制。基于此，从现实需要和实践要求出发，《民法总则》赋予其特别法人的法律地位。这从基本法律制度上解决了农村集体经济组织的法律地位的问题，但如何将其特别法人的法律地位予以具体化，制定具有较强的可操作性和引导功能的法律规则，则需要通过专门的立法来解决。

（二）农村改革实践为农村集体经济组织立法提供了实践基础

农村改革以来，农村基本经营制度在实践中不断得到完善，其实现方式日益多元化。在改革实践中，积极探索有效的集体经济组织形式，为发展集体经济提供了组织保障。近年来，发展农民股份合作、赋予农民对集体资产股份权能的集体产权制度改革试点范围逐步扩大，改革试点的实践效果较为明显。通过集体产权制度改革，建立经济合作社或股份经济合作社，使集体经济建立在新型的组织载体之上。为建立新型集体经济组织而制定的组织章程等规则，则是在总结实践经验的基础上形成的。这些以实践为基础而形成的新型集体经济组织规则可以成为制定集体经济组织法律规则的重要参考。

（三）相关法律、法规和规章的实施，为农村集体经济组织立法积累了必要的立法经验

农村改革实践的现实需要，使得农村集体经济组织的法律调整成为不同层级立法的一项重要工作。虽然目前尚未制定专门的农村集体经济组织法律，但涉及农村集体经济组织的法律、行政法规、部门规章和地方性法规的数量较多，而地方政府规章和规范性文件的数量则数以千计。其中，一些省市（如浙江、广东、北京等）颁行的规范新型集体经济组织的地方性法规的实施，为促进新型集体经济组织的建立和发展起到了积极作用。这些不同层级的立法的效力存在差别，其实施效果也不尽相同，但为国家制定专门的农村集体经济组织法律提供了必要的立法经验。专门的农村集体经济组织立法可以从中汲收积极、有益的成分，将其中行之有效的规则上升为国家法律规则。

二 农村集体经济组织立法需要解决的主要难点

尽管集体经济组织立法已经具备了一定的现实基础，但从立法目的、立法技术和法理基础衡量，立法工作仍然面临一些需要解决的难点问题。

（一）农村集体经济组织的功能定位

农村改革后，农村基层组织体系的转型使集体经济组织的功能发生了实质性变化。一般认为，农村集体经济组织不仅承担着发展集体经济的功能，而且在一些情形下还承担着提供公共服务的功能。由于农村集体经济组织具有地域性、排他性和封闭性的特征，当它参与市场交易时，它与交易相对人的市场主体的身份不对等，进而可能导致其交易能力受到限制。在双方参与交易时，交易相对人希望它与集体经济组织的交易能够遵循市场交易的一般规则，但由于集体经济组织具有上述特征，将会导致交易不能、交易费用过高或交易存在风险等结果。这意味着，农村集体经济组织需要参与市场交易，但参与市场交易又面临诸多因素的制约，而这可能与其促进集体经济的发展和集体资产的保值增值的设立目的相悖。为避免可能发生的交易风险，从事非竞争性经营是农村集体经济组织的一种选择。但问题在于，当农村集体经济组织从事非竞争性经营时，又可能使其实现经营性资产保值增值、增加其成员收入的目的落空。简言之，农村集体经济组织参与市场交易面临两难困境。如何重新认识农村集体经济组织的功能，使其既能体现其作为经济组织的特征，又能在市场交易中维护其在农村组织体系中的价值，是立法需要解决的首要问题。

（二）农村集体经济组织成员资格认定

集体经济组织由其成员集合而成。因此，集体经济组织成员资格的认定是设立集体经济组织的基础和前提。近年来，在地方实践中，集体经济组织主要根据村社成员与集体经济组织的关联程度制定成员权规则，并根据成员权规则来识别和认定村社成员是否是集体经济组织的成员。通过地方实践而制定的成员权规则，主要将户籍、土地承包关系和劳动贡献等因素作为取得集体经济组织成员资格的基础。集体产权制度改革试点的实践经验表明，各地方从实际出发而制定的成员资格取得和丧失的规则，建立在广大村民意愿的基础上，基本上满足了实践的需要和现实生活的需求，具有较强的可操作性和引导功能。

在集体经济组织成员权规则的实践探索取得明显成效的同时，应当看到，如何解决集体经济组织成员权问题，成为集体产权制度改革的一个难点。这主要体现在一些特殊群体的成员资格的认定上。新生儿、出嫁女等群体能否成为集体经济组织的成员，往往存在较大的争议；世居的村社成员与因迁徙而成为村社成员的群体之间的利益冲突在实践中也较为突出。如何有效解决上述争议和冲突，需要进一步探索具有可操作性和引导功能的规则，以利于争议和冲突的有效解决，也便于进入司法裁决的争议和冲突的解决具有相对统一的标准而避免司法裁决结果的混乱。

（三）农村集体经济组织立法的调整范围

《民法总则》确立了农村集体经济组织的特别法人的法律地位，突破了将法人区分为财团法人和社团法人的通行做法。制定农村集体经济组织法律时，需要研究农村集体经济组织作为特别法人的基本规则，即如何通过立法明确和界定作为特别法人的农村集体经济组织的组织形式和组织结构，为农村集体经济组织有机融入经济组织体系奠定科学的法律基础。为此，需要研究农村集体经济组织立法的调整范围。

在当前的实践中，通过集体产权制度改革而设立的经济合作社或股份经济合作社是集体经济组织的主要组织形式。经济合作社股份经济合作社根据其组织章程设立，并建立成员大会或成员代表大会、管理机构和监督机构并存的组织结构。经济合作社或股份经济合作社通过其成员的合意而设立。其中的问题是，这种以其成员的合意为基础而设立的经济合作社或股份经济合作社，是否属于合作经济组织的范畴。从《民法总则》的规定看，农村集体经济组织和合作经济组织是并列的特别法人，即农村集体经济组织不属于合作经济组织的范畴。这意味着，农村集体经济组织的合作不同于合作经济组织的合作。那么，农村集体经济组织的“合作”性又是如何表达和实现的，如何通过制定规则来界定农村集体经济组织与合作经济组织两种合作的区别，需要立法作出回应。

同时，在实践中，集体经济的组织形式已经不局限于经济合作社或股份经济合作社等组织形式，有限责任公司或股份有限公司也成为集体经济组织的具体表现形式。通过集体产权制度改革，以有限责任公司或股份有限公司运营集体资产在实践中是常见的现象。问题在于，从法理上讲，以有限责任公司或股份有限公司为组织形式的集体经济组织是依照公司法律制度设立的，因此应由公司法调整，其设立、组织机构和股份转让等遵循相应的法律规则。在此情形下，经集体产权制度改革而设立的有限责任公司或股份有限公司，是否还属于集体经济组织法的调整范围，需要通过立法予以明确。

另外，农村集体经济组织指的是农村地区的集体经济组织，还是应当包括城市建成区范围内的原有的农村集体经济组织，在立法中也应当予以明确界定。一些农村集体经济组织经历了其所在区域的城市化以后，已成为城市经济组织体系的组成部分。以地域划分为标准来衡量，将这些城市建成区范围内的集体经济组织称为农村集体经济组织名不副实。这带来的一个问题是，农村集体经济组织立法是否应当调整原属于农村地区，但因农村的城市化而属于城市建成区的集体经济组织。

（四）集体资产股份权能的界定与集体资产所有权的行使机制

集体产权制度改革的主要形式是将集体经营性资产折股量化后设立股份合作经济组织。股份合作经济组织体现了其资产的所有权为成员集体所有，其成员的权益主要体现为对折股量化的集体经营性资产的占有权和收益分配权。进一步说，集体经营性资产的所有权不同于一般的所有权，其所有权的权能也不同于一般所有权的权能。

从集体资产股份权能的性质看，赋予集体资产股份占有、收益分配的权能，在实践中便于实施；由于集体经济组织的成员对集体资产股份享有占有权，有偿退出集体资产股份在实践中也便于操作。但是，集体资产股份的转让、融资担保和继承的权能受到限制，因而其可交易性也受到了限制。其中的原因在于，赋予集体资产股份转让、融资担保和继承的权能，可能导致集体资产归属的变异，给维护集体经济组织的固有性质造成负面影响。在集体资产股份的权能受到限制的情形下，何为实现集体资产保值增值的有效途径，需要在立法中予以考虑。

从现行法律制度及其实践看，集体资产所有权的主体是集体经济组织成员集体，而不是集体经济组织成员。农村集体经济组织是集体土地和其他财产所有权的主体的观点缺乏充分的法律依据。根据现行法律的规定，一般情况下，集体资产所有权由集体经济组织行使，在集体经济组织未建立的情况下由村民委员会或村民小组行使。集体产权制度改革实践中设立的集体经济组织，大多借鉴了公司的治理结构而建立了集体经济组织治理机制。其中面临的现实问题是，集体经济组织的资产的归属不能从公司产权的一般规则来衡量；绝大多数集体经济组织未实现公司化改造，因而其治理机制的运行效果也就与公司不同。鉴于此，集体经济组织立法，既需要考虑如何实现集体资产所有权行使机制的有效性，还要考虑其治理机制如何满足实践的需要。

（五）实现政经分离的法律规则

村民自治和集体经济是乡村治理的两大支柱。20世纪80年代初开始实施政社分设的政策，由此农村基层组织体系开始转型。为进一步完善农村基层组织体系建设，实现政经分离成为深化农村综合改革的一项重要任务。为实现政经分离的政策目标，集体经济组织立法应当体现政经分离的改革意图。

根据《村民委员会组织法》的规定，村民自治组织在履行公共服务职能的同时，也参与村庄（社区）经济事务的管理。村民自治组织承担管理集体经济的职能，会使它与集体经济组织的职能划分不清晰。另外，集体产权制度改革将非经营性或公益性资产纳入集体经济组织资产的范围后，将可能引发新的问题，这主要体现在村民自治组织的资产从何而来？村民自治组织同样是特别法人，其设立、存续和履行职能同样需要必要的财产作为基础。也就是说，集体经济组织的资产和村民自治组织的资产是有区别的，不能以此代彼或以彼代此。因此，集体经济组织和村民自治组织的职能如何区分以及区分的法律基础，需要通过立法和修法来解决。

三 关于农村集体经济组织立法主要内容的建议

农村集体经济组织立法缺乏可以借鉴的立法例作为参考。如何探索既能够满足实践需要，又具有科学法理基础的法律规则，则成为立法者需要面对的问题。为推进集体经济组织立法工作顺利进行，提出以下立法建议。

（一）以巩固和促进农村集体经济组织的建立和发展为目的，以新型集体经济组织为调整对象

为适应农村经济社会转型的需要，农村集体经济组织立法的目的主要体现在以下三个方面。首先，农村集体经济组织是实行农村基本经营制度的主体，因此，集体经济组织立法的目的是稳定和完善农村基本经营制度。其次，立法要巩固集体产权制度改革的成果。集体产权制度改革的推进，使得集体经济组织及其成员的主体性得到彰显，集体经济组织在农村经济社会转型背景下也有了新的表现形式。因此，集体产权制度改革的成果应在立法中得到充分体现。最后，鉴于客观上一些地区需要建立集体经济组织，集体经济组织立法还应当以促进集体经济组织的建立为目的，以解决集体经济组织缺位的问题，使集体经济组织成为乡村治理组织体系的重要组成部分。

农村集体经济组织立法的调整对象，应当基于促进集体经济组织建立和发展的客观现实和需要来考虑。为实现立法调整的有效性，经过集体产权制度改革而设立的有限责任公司和股份有限公司不属于集体经济组织立法的调整范围，这些经济组织应当由其他相应的法律制度来调整；农民基于自愿而设立的专业合作社、合伙企业等经济组织，同样由相应的法律制度来调整而不属于集体经济组织立法的调整范围。农村集体经济组织立法的调整对象，应当立足于集体经济组织在转型过程中设立，与农村改革前的集体经济组织具有直接关联而又无法由现行的经济组织法律制度来调整的新型集体经济组织。城市建成区范围内的新型集体经济组织的规制，参照农村集体经济组织法律。

（二）进一步界定集体资产所有权性质

如上所述，集体资产所有权为集体经济组织成员集体所有，其成员以其所持股份为基础享有占有权和收益分配权。这在一定程度上实现了集体产权归属的清晰，但问题的另一方面是这种股份权能的设置可能不利于集体经济组织成员参与管理集体资产，也可能不利于集体资产的保值增值。为此，立法应考虑完善关于集体资产所有权性质的规则。具体而言，立法可明确界定集体资产所有权为按份共有的一种特殊形式。以发展和壮大集体经济为目的，明确集体资产所有权为按份共有，适用按份共有的基本原则。同时，在坚持集体资产的社区性的基础上，制定集体资产分割、转让、融资担保和继承的规则，并设置对其进行限制的特殊规则，使这些规则能够与一般的法律规则相兼容，与产权变动的基本法理不相冲突，这在立法技术上讲是可行的。

（三）制定具有较强的可操作性和引导功能的成员权规则

农村集体经济组织因其成员的集合而设立；集体经济组织成员权是以身份权为基础的财产权。立法应当赋予农村集体经济组织成员较为充分的加入和退出的自由选择权。同时，鉴于各地方的情况千差万别，立法中的集体经济组织成员权制度，应以建立基本规则为导向。在不违背国家法律的强制性规则的前提下，实践中集体经济组织成员权的取得和丧失，留待集体经济组织章程解决。

实践中，对成员权的争议基本上是根据多数决的规则来解决。多数决规则的负面影响主要体现在其可能侵害特殊群体的合法权益而违背了正义原则的基本要求。为使集体经济组织的设立具有稳固的组织基础，避免根据多数决规则侵害一些特殊群体的权益，当集体经济组织成员权争议无法自行解决时，应将集体经济组织成员权争议纳入仲裁和民事司法裁决的范围。

（四）允许采用多样化的集体经济的组织形式

农村集体经济组织的设立和存续，以集体经济组织章程为基础。农村改革的实践表明，农村集体经济组织可以体现为不同的组织形式和结构。为适应经济社会条件的变化，农村集体经济组织立法对集体经济的组织形式和结构的选择应持多元化的立场，充分考虑不同形式和结构的集体经济组织的差异。从尊重农村集体经济组织成员的自主权和选择权出发，在遵循集体经济组织特别法人基本规则的前提下，以科学的法理基础来衡量，集体经济组织的设立可以采取不同的组织形式和结构。无论集体经济组织选择什么样的组织形式和结构，立法应当立足于尊重历史、尊重农民的现实需要的同时，实现集体经济组织权利能力和责任能力的清晰化。

（五）制定区分集体经济组织和村民自治组织的基本规则

实现政经分离既是继续推进农村改革的要求，也是推进农村基层组织体系现代化的要求。实现政经分离的法理基础在于，调整两种组织的法律制度的性质不同。从这一认识出发，通过集体经济组织章程和村民自治组织章程的制定、修改和实施，实现集体经济组织和村民自治组织的分离。同时，需要修订《村民委员会组织法》中关于村民自治组织承担发展集体经济的规定，将村民自治组织发展集体经济的职能从《村民委员会组织法》中剥离。为使村民自治组织高效履行其法定职能，使村民自治组织的运转具有必要的财产基础，可以考虑在集体经济组织的资产收益中提取一定的比例，以之作为村民自治组织运转经费的补充。