关于农村集体经济组织立法的政策建议[1]
张晓山
中共中央 国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出：到2020年，乡村振兴的制度框架和政策体系基本形成，到2022年，乡村振兴的制度框架和政策体系初步健全。制度框架中一个重要内容是发展新型农村集体经济。规划提出：“深入推进农村集体产权制度改革，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，发展多种形式的股份合作。完善农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权能和管理办法。研究制定农村集体经济组织法，充实农村集体产权权能。”现以规划的这部分论述为重点，不着眼于农村集体经济组织立法的具体法理性、程序性和技术性问题，而是试图在厘清有关制定农村集体经济组织的法律、法规的几个重要的理论与政策问题的基础上，提出相关的政策建议。
一 农村集体经济组织与农村其他组织之间的关系
农村集体实际上是一个综合体，它是一个经济组织，也是一个政治组织，还发挥着社会组织的功能。在法律上它虽然不是一级政府，但在习惯法上它是辖区内的准行政机构。改革就是要把这个综合体解构。农村社区集体经济组织与村“两委”属于性质不同、权能不同的组织。村级党组织是执政党在农村的基层“党务性”组织；村民委员会是以办理公共事务为重点、为全体村民服务的基层“政务性”组织；农村社区集体经济组织是以土地等集体所有资产为纽带，承担土地承包、资源开发、资本积累、资产增值等集体资产经营管理服务等经济事务、由集体经济组织成员所组成的“经济性”组织，其功能与村级党组织和村民委员会截然不同。
政策的导向应该是修改《中华人民共和国村民委员会组织法》，将第八条第二段话“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”。改为“村民委员会依照法律规定，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”。并修改其他相关法律，将村民自治组织的功能和农民集体经济组织的功能区分开来。
从长远看，公共财政必须覆盖农村，村干部可以交叉任职，但不同类型组织的功能和服务对象必须区分开来。村委会作为农村社区性的自治组织，它为本社区全体居民进行社会管理和提供公共服务的支出要纳入地方财政预算。要使村民委员会仅仅承担村庄的公共服务职能，把土地等集体资产的管理权完全剥离到农民集体经济组织手中。
二 农村集体经济组织内部的治理结构以及集体所有权权能的行使
（一）内部的治理结构
在农村实践中，通过集体产权制度改革而形成的村经济合作社或村股份经济合作社是村集体经济组织的主要组织形式。有的学者提出，在集体经济组织立法中要界定农村集体经济组织与农民专业合作社之间的区别。实际上，早在1987年，中共中央五号文件《把农村改革引向深入》就指出：“乡、村合作组织主要是围绕公有土地形成的，与专业合作社不同，具有社区性、综合性的特点”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》（2015年11月）也提出：“在土地集体所有基础上建立的农村集体经济组织制度，与村民自治组织制度相交织，构成了我国农村治理的基本框架，为中国特色农业农村现代化提供了基本的制度支撑。”改革与完善农村集体经济组织的内部治理机制和治理结构必须考虑到上述特性。
农村集体经济组织内部治理机制与治理结构改革的基点是农民作为集体经济组织成员的民主权利要落实，让农村集体真正成为农民自己说了算的集体经济组织。农村土地集体所有制的组织载体（农村集体经济组织）要进行体制机制创新，探索建立成员（代表）大会、理事会、监事会这“三会”组织的治理结构，使集体经济组织普通成员真正享有对集体经济组织重大事务的知情权、参与权、决策权和监督权，从而形成对掌控集体经济的村干部的有效制衡机制，防止集体经济再次蜕变为“干部经济”。
要正视人民公社时期三级所有、队为基础的制度遗产依然存在的现实，农村集体经济组织也要以村民小组（原生产队一级）为基础性层级，建立村民小组和行政村两级的集体经济组织架构。中办、国办印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出：“农民集体是土地集体所有权的权利主体，在完善‘三权分置’办法过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用”。“通过建立健全集体经济组织民主议事机制，切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权，确保农民集体有效行使集体土地所有权，防止少数人私相授受、谋取私利。”文件所提的政策举措应进一步具体化。农村集体经济组织的架构包括理事会和监事会两个机构。由集体成员或成员代表大会选出理事会成员。理事会是所有权权能实施的主体，是集体成员的代理。理事会行使集体所有权的权能：包括集体土地发包权、集体土地使用监督权（注：如集体林权的权能包括要保护生态环境、确保生物的多样性等，农地的权能要保证农地必须农用等）、调整权、流转管理权、收益和补偿取得权、集体土地收回权等；理事会必要时要召集集体成员大会或代表会，决定集体成员资格，成员的进入和退出；成员的权利和义务。村民小组的代表构成行政村集体经济组织监事会的成员；监事会要行使制衡权力，确保理事会对集体所有权权能行使的正当性、合理性，确保理事会行使的权力不会损害成员的利益。
（二）所有权权能的行使
回答所有者权益如何体现这个问题，关键是要农民成员真正拥有所有权。在改革和完善集体经济组织内部治理机制的基础上，所有权的权能应是集体成员通过民主程序所达成的共同意志的体现。所有权权能的实现形式由成员说了算，而不是由集体之外的主体或集体成员的代理人实际控制。因此，改革的思路应是将集体土地和其他资产的所有权从“虚置”到“做实”，探索不同农村地区、不同类型集体资产和资源所有权权能的不同实现形式，消除集体土地和其他资产所有权的“异化”。
改革要遵循的原则是在农村社区集体经济组织的框架内，农民作为集体经济组织成员的财产权利通过确权要落实到农户或个人（注：无法落实到农户的资源性资产，如公益性建设用地，未开发利用地，数量太少的经营性资产，可以落实到村民小组或行政村一级），做到社区集体经济组织中没有无主的资产和资源。全国各地农村都在进行这方面的探索，如贵州省六盘水市的“三变”（资源变资产、资金变股金、农民变股东）改革。重庆市正在开展的“三变”改革，将农村耕地、林地、水域、集体资金等生产要素及民俗文化等特色资源和无形资产进行清产核资和评估。同时，加快确权确股，重点对集体经济组织成员享有集体资产的股份，以家庭为单位，量化到人、确权到户；对未承包到户的资源资产，确认成员的股份；对财政投入农村形成的资产，也将按照法律政策规定，分类确权确股[2]。
农村集体的经营性资产的产权改革是否都要搞股份量化？这取决于产权制度改革的操作成本与收益之比，也取决于农村的客观实际。有的村集体经济很薄弱，没有经营性资产甚至是负资产，这样的村对经营性资产进行股份量化没有实际意义，群众也不会有积极性。这类村产权改革的重点是通过清理集体所有的各类资源或资产，摸清家底，对集体所有的各类资源性资产以份额形式确权给成员。
越是集体经济实力雄厚、经营性资产较多、给群众提供福利越多的村，越需要搞以股份量化为导向的产权改革。这类村群众往往对村领导具有较强的依附性，他们将得到的福利视同领导的恩赐，在村领导和一般群众之间实际上形成了一种庇护关系，这就需要通过股份量化唤起群众的民主意识。
如果改革应遵循的两项原则不能真正落实，其结果或是集体经济变质，再次成为假集体经济组织，或是集体经济无法做到可持续发展。
三 农村集体经济组织的成员资格认定，成员的权利、责任和义务，成员的进入和退出机制等问题
起点的公平使本村居民凭借成员权获得财产。但之后能否使产权流动，使具备一定条件的人凭借财产权获得成员资格？笔者建议，要顺应城乡一体化的发展趋势，探索建立成员有偿退出和有偿进入机制，探索建立准成员机制。固化之后农村集体的成员在一定条件下有偿让渡产权，放弃成员身份。没有产权的社区成员或外部人员在符合一定条件的前提下被批准进入集体，购买产权，成为成员或准成员。未来集体经济的发展方向应是成员资格从封闭走向开放，从固化走向流动，固化是为了更好地流动。但必须强调，集体成员所占有的资产份额或股份的最终处置权仍归属于集体，由集体成员的代表通过民主程序最终决定，这是保持集体所有制性质的底线。农村集体经济组织股份制改革中的股权设置和股权管理，股权流动及流动的范围，股权继承、股份抵押担保功能的实现等问题，也必须由集体所有权权能的行使主体（理事会）根据各村的具体情况，通过民主程序来决定。在产权清晰的基础上，促进股权、地权和房权的流动，有进有出，增资扩股。使集体经济组织最终成为产权流转顺畅的现代企业组织。
产权顺畅流转是集体产权改革最终的目标，但实现这一目标需要有一个过程和转化阶段。集体产权是否流动和开放，何时流动和开放？取决于集体成员通过民主程序形成的共同意愿，而这又与各个地区经济发展的不同阶段、资源禀赋、社区文化、制度传承和地理位置等因素密切相关。如我们对青岛市城阳区进行调研时发现，该区处于后工业化时代，农业的产值和就业份额都很低，但无论社区干部，还是普通村民认同的是集体成员的公平理念，而不是股份企业的效率至上理念，“集体”概念已深深扎根在他们的心中。这说明在集体土地和经营性资产的产权改革问题上也要有历史的耐心，要尊重群众的意愿，切忌疾风暴雨、“一刀切”的运动方式。
四 农村集体经济组织的法律地位，集体经济组织的登记发证、税费负担等问题
《民法总则》在特别法人一节的第99条规定，“农村集体经济组织依法取得法人资格。法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的，依照其规定”。通过改革，农村集体经济组织的理事会相当于一个集体资产管理公司，在对外经营时应引入现代企业经营管理模式。如集体资产信托投资，职业经理人制度、独立审计制度、委托经营等。农村集体经济组织成为特别法人后，可以采取多种所有制并存的方式，以自身拥有的资产或资源，包括集体土地的使用权，与其他市场主体合作、合资。集体经济组织内部按照民主决策确定的原则管理和分配，外部按照市场规则，发展为多元化的混合所有制经济形式，成为一种多元化的混合型市场经营主体。集体经济的这种嬗变将使它得以保持经济活力和市场竞争力。
应该指出，发达地区的社区集体经济组织吸取以往的经验教训，现在很少从事工商业投资，更多的是从事风险较小的租赁业物业经济等。倒是要警惕中西部地区的基层干部在有了一些集体收益后盲目投资发展产业和兴建园区的行为。
如果村民自治组织的社会功能和农民集体经济组织的经济功能尚未区分开来，集体经济组织还要承担农村社区一部分公共服务的责任，它必然要求其他责任的豁免，主要是税收减免。税负减免使得集体经济组织在市场中获得不公平的竞争地位；反过来，因为享受到了不公平的竞争地位，其参与市场竞争的意愿与能力又受到限制，两种扭曲同时存在于资源配置中，形成“因为提供公共服务所以需要税收减免——因为减免税收所以需要提供公共服务”的逻辑怪圈。要想走出这个怪圈则公共财政必须覆盖农村。村委会作为农村社区性的自治组织，它为本社区全体居民进行社会管理和提供公共服务的支出要纳入地方财政预算。
农村集体经济组织被免除承担农村社区一部分公共服务的责任后，是否还应享受税收优惠？笔者认为，农村集体经济组织是由农村集体成员组成的，具有农村社区性和一定的弱质性，中西部地区的农村集体经济组织尤其如此。对于这类具有社区性和弱质性特别法人，是否应给予一定的税收优惠，应由各地政府有关部门会商税务部门，制定出相应章程条例予以解决。
[1] 本建议是在清华大学中国农村研究院2018年科研课题“农村集体经济组织研究”的最终研究成果基础上提炼而成的。
[2] 见《农民日报》2017年12月7日报道。