第一节 “构建发展”阶段的内涵

一 中拉关系回顾：从自发发展到自主发展

在新中国成立以来中拉关系近70年的发展历程中，受国际形势变化和中拉双方对外战略转变的影响，双方关系发展的驱动力、发展方向和发展成就也有所改变，形成了中拉关系史上不同的发展阶段。

从1949年新中国成立到20世纪80年代末的40年中，中拉关系处于自发兴起的阶段。首先，在冷战初期，中国与拉美地区国家总体而言分属两个敌对的阵营，双方的对外关系都受到强烈的意识形态影响和体系性制约，导致双方初始关系的驱动力不强。尽管双方都意识到战后世界变化及发展彼此关系的必要性，但当时的国际大背景和各自国内政局等因素却制约了双方走近的步伐，一些拉美国家政府出于意识形态等方面的原因甚至敌视中国政府。其次，由于相距遥远、经济社会发展水平不高，中国与拉美国家发展关系的渠道和能力也十分有限。再次，在冷战结束前的大部分时间里，中国和拉美国家的战略规划能力仍处于发轫和探索阶段，不具备较强的全局性博弈的外交资源，只能分别将苏联和美国尊为对外关系的主导者，中拉关系在双方对外战略中处于边缘和从属地位。如中国与古巴关系基本追随中苏关系的起伏而变化；中国与拉美其他大部分国家关系也同中美关系的发展轨迹大致一致。总体来看，这一时期中拉关系发展的进程和节奏可说是双方对苏、对美关系的自发性延伸，其自主性、创新性明显缺位。最后，这一时期的中拉关系发展缓慢，主要成就是实现了双方外交关系的正常化，而经济、社会、文化维度的交往水平十分低下。

从20世纪80年代末到21世纪的第一个十年，中拉关系进入了自主发展的阶段。在这一时期，“冷战”终结，世界政治多极化和经济全球化加速，新兴国家群体性崛起。中国和拉美国家都将发展作为第一要务，致力于建立国际政治经济新秩序。为了服务于国家发展战略，中拉双方都更加强调多元化外交，寻求加强与发展中国家的关系和合作。在此背景下，中拉之间对彼此战略地位重要性的认知不断提高，合作意愿更加强烈，推进中拉关系发展的驱动力增多、增大。这些驱动力既来自双方应对国际体系巨变后确保自身安全和国际地位的政治需要，也来自实现各自快速发展的经济需要。其次，中拉关系发展的自主性和独立性增强。中国积极加强与拉美地区的政治经济关系，拉美国家在对华关系上也不再唯美国马首是瞻。如20世纪80年代末90年代初中国面临美国等西方国家的经济制裁和外交孤立时，主动将外交工作重心转向包括拉美在内的发展中国家；拉美大部分国家也没有跟随美国制裁中国，而是对中国表示理解，先后有5个国家邀请中国国家主席前往访问。进入21世纪后，随着中国经济的快速腾飞，拉美国家左、右翼政府均重视对华务实合作，积极主动地加大对华关系力度。从2000年到2012年，拉美国家领导人以年均超过4人次的频率到访中国，其中2010年共有8位拉美国家领导人访问中国。[9]最后，正因为双方合作意愿、自主性和独立性的增大，经济快速发展和国际地位的不断提高，中拉关系在这一时期实现全面、快速和深入发展，为建立中拉全面合作伙伴关系奠定了坚实基础。

经过之前两个阶段的发展，中拉关系已经建立了比较全面的联系网络，并具备良好的发展态势。鉴于中拉关系在各自对外关系中的全局性和战略性日益突出，中拉双方都深感应将彼此关系提升到更高的水平和层次，以确保其能够在未来持续良好发展，并助推各自发展战略的实现。在这一背景下，中拉关系进入了“构建发展”的新阶段。

“构建”一词的中文直观含义包括“构成、建立、设置”等，多用于通过主观能动性营造一个良好的氛围乃至合作机能。在本章中，“构建发展”是指中拉关系发展到一定阶段，双方领导人统揽全局，有意识地从战略高度设计和规划彼此关系的发展，包括战略目标、战略路径和合作原则等方面内容，以推动双方关系稳定健康发展。“构建发展”这个创新性概念，不仅有助于解释当前中拉关系的特点，也有助于理解在国际关系转型的大背景下，中拉双方共同的战略诉求，以及未来的合作前景。

二 “构建发展”逐渐成为中拉双方的战略共识

中拉关系具有显著的“后起发展”特征。这里的“后起发展”是指相较于中国与大国关系、与周边国家关系，甚至与非洲国家关系，中国和拉美国家的政治、经济、人文等领域的关系发展相对滞后，还有很多空间需要填补。但“后起发展”恰恰为中拉关系进入“构建发展”新阶段提供了有益的条件。首先，中拉关系的“后起发展”在很大程度上是由于地理阻隔造成的。遥远的地理距离虽然导致双方在历史上大部分时间里缺少联系，但也使双方较少积累道德恩怨和现实包袱，能够在平和、平等的基础上发展中拉关系。其次，当双方关系发展到一个新的阶段，需要“升级换代”之时，中拉更便于发现大量发展空间和相关合作经验、路径，更容易按照共同的意愿规划和构建未来关系，正所谓“一张白纸，可绘最新、最美的图画”。

中国是中拉关系“构建发展”的主要推动力量。经过改革开放以来持续三十多年的高速增长，中国已成为世界第一贸易大国和第二大经济体，在国际事务中发挥着越来越重要的影响力。中国国力的提升带来国家利益的拓展及国际地位的变化，需要重塑自己的角色和对外关系。2012年年底以来，以习近平总书记为核心的中国新一届领导集体提出“实现中华民族伟大复兴”的中国梦，中国外交开启了“中国特色大国外交新征程”。[10]相比之下，中国特色大国外交的特别之处主要体现在以下几个方面：一是变“消极反应式”外交为“主动筹划型”外交，[11]从战略高度规划和统筹中国外交。二是提出构建以“合作共赢”为核心的新型国际关系，打造“人类命运共同体”等战略性理念。三是实行全方位外交，地缘上更注重全球平衡，具体议题上更注重多领域的交流与合作。此外，中国还提出“政经并举和利义兼顾，有时甚至要义先于利”的新义利观，[12]以指导中国与发展中国家的关系。四是更加注重人文外交，以向世界传递中国的价值追求，使“中国梦”与世界各国人民的美好梦想相联通。

中国视拉美地区为构建新型国际关系的建设性力量。其一，拉美地区是中国伙伴外交战略的重要基础，1993年中国与巴西战略伙伴关系的建立，开创了中国“伙伴外交”的先河。此后，中国相继与拉美国家建立了从“合作伙伴”到“战略伙伴”再到“全面的战略伙伴”等不同水平的伙伴关系，取得积极成效。其二，拉美地区是中国推动“南南合作”的关键因素。作为世界最大的发展中地区之一，拉美在中国全球外交布局中的地位不断上升。中国对拉战略不是要占领、霸占、主导，而是平等相待，超越互补，寻找中国和拉美各国利益契合点，以共谋发展。其三，拉美地区是中国走和平发展道路的同路人，建立和平、发展、合作、共赢的新型国际关系，是中拉共同的理念和愿望。基于以上判断，中国在推动新型国际关系的过程中，拉美成为中国“构建发展”战略的优先对象之一。

拉美国家在“被动接受”的过程中，逐渐认可这种模式。目前，加强与中国的关系已经成为拉美的地区性共识，但在发展对华关系中，拉美国家面临以下问题：其一，拉美地区无论是单个国家，还是整个地区，都缺乏清晰的对华战略。其二，不同的拉美国家在发展对华关系尤其是经贸关系中，受益程度不同，因而发展对华关系的意愿出现差异。由于与中国贸易存在竞争性和不平衡性等问题，墨西哥国内利益集团对发展对华关系意愿不足，但现任培尼亚·涅托政府充分认识到对华关系的重要性，致力于推动两国的务实合作。阿根廷、巴西等国在出现政权更迭后，一度出现对外政策的微调，但最终选择加强与中国的全面合作。而智利、秘鲁等与中国签订自由贸易协定的国家，发展对华关系的意愿更为强烈。其三，拉美国家推动本国对外发展战略的能力不足。随着国际大宗商品价格下降、国际贸易陷入低迷，拉美经济遭受重创，2015年和2016年甚至出现负增长。与此同时，政治动荡加剧了经济萎靡的态势。拉美国家希望通过多元化的对外战略来推动国内经济转型和复苏，但美欧传统经贸伙伴自顾不暇，作为世界第二大经济体的中国则积极主动推进对拉关系，自然成为拉美国家重要的战略选择。拉美地区对华关系的现状决定了在新阶段中国成为推动双方关系发展的主动方和主导方。

三 “构建发展”关系的内涵

在之前的两个发展阶段，中拉关系多是顺应历史的潮流和各自发展利益的需求向前推进，并没有十分明确的发展规划和目标，因此也可以说是一种“反应式”的关系模式。进入“构建发展”阶段后，中国与拉美对双方关系发展将不仅仅满足于顺势而为，而是要积极有所作为，从战略和全局的高度对其未来发展加以规划和构建，即通过主动筹划转向“构建发展”模式。

战略目标：规划未来中拉关系新格局，打造中拉命运共同体。进入“构建发展”阶段后，双方有了明确的战略目标。2014年，中国国家主席习近平在访问拉美时提出，中拉在未来应努力构建政治上真诚互信、经贸上合作共赢、人文上互学互鉴、国际事务中密切协作、整体合作和双边关系相互促进的“五位一体”新关系格局，打造双方携手共进的命运共同体。这一倡议得到拉美国家的认同，标志着中拉关系进入“构建发展”的新阶段。乌拉圭时任总统穆希卡表示，这是中拉合作的纲领性文件。[13]

战略路径：构建新的中拉合作框架。为了实现打造中拉命运共同体的战略目标，中国与拉美国家在2015年1月举行的中拉论坛首届部长级会议上通过了《中国与拉美和加勒比国家合作规划（2015—2019）》。“合作规划”确定了此后5年的中拉合作领域和合作路径。制订阶段性合作规划应会成为未来中拉合作的重要举措，为其提供指导和依据。

经贸合作是推进中拉关系发展的主要驱动力。为了巩固中拉经贸合作的增长态势，双方需要寻找和拓展新的发展空间，创建新的合作框架和行动路径。2014年，习近平主席访问拉美期间，提出中拉共同构建“1+3+6”务实合作设想，即以实现包容性增长和可持续发展为目标；以贸易、投资、金融合作“三大引擎”为动力，推动中拉务实合作的全面发展；以能源资源、基础设施建设、农业、制造业、科技创新、信息技术“六大领域”为合作重点，推进中拉产业对接。这一新合作框架得到拉美国家的一致支持。厄瓜多尔时任总统科雷亚表示，“1+3+6”是尊重拉美的务实举措。2015年，李克强总理访问拉美期间，提出中拉合作“3×3”新模式，即共建拉美物流、电力、信息三大通道，实现企业、社会、政府三者良性互动，拓宽基金、信贷、保险三条融资渠道。这些新的合作框架和模式将推动中拉合作加快提质升级。

合作原则：协商共赢，不针对第三方。中国与拉美国家都是发展中国家，“独立”“自主”“和平”“多元化”是双方共同遵循的外交政策原则。在当前阶段，实现国家发展、建立更加公平合理的国际政治经济新秩序是双方的共同诉求。中拉无论在发展阶段、发展理念和方式，以及资源禀赋、产业结构、市场需求等方面都有很强的互补性和相互借鉴之处。因此，中拉合作是“以平等互利为基础，以共同发展为目标，不针对、不排斥任何第三方”。[14]《中国与拉美和加勒比国家合作规划（2015—2019）》中第十四条也明确规定，规划“所述合作领域为提示性且不具排他性”,“将根据各自国内政策和法规，按照灵活和自愿参与原则予以实施，并且不影响任何已经达成一致的双边合作项目，也不替代各方已经达成一致的双边协定、决定或承诺”。正如中国外交部长王毅所阐述的，[15]中国同拉美和加勒比国家间的合作是南南合作，是发展中国家间的相互支持，不会影响也不会取代各自与其他国家、其他地区间已有的交往与合作；中拉合作基于相互需求和共同利益，不针对第三方；中拉合作秉持开放、包容和平衡理念，不排斥第三方。