第二节 相关文献研究述评

一 国外研究述评

对政府能力的研究由来已久。关于政府能力内涵的界定，D.C.斯通、A.布朗、G.D.施贝斯曼等人均有不同的主张。当代制度主义学派的主要人物缪尔达对政府能力与国家发展尤为重视。公共选择学派以布坎南为代表，该学派旨在克服政府干预的局限性和缺陷，所以特别关注国家能力的有限性。

进入20世纪以来，生态环境危机问题已逐渐由区域性问题变为全球性问题。严重的生态环境危机不仅影响到区域社会的可持续发展，而且构成了国家和地区的安全问题——环境安全。面对生态环境危机，国外学者们提出的解决之道无外乎“利维坦”和私有化两种方案。然而理论和实践已证明：私有化—市场、中央集权—利维坦作为环境问题的解决方案均已遭遇失败。埃莉诺·奥斯特罗姆（2000）运用博弈论探讨了在政府和市场之外的自主治理公共池塘资源理论上的可能性，提出了自主组织和自主治理公共事务的集体行动理论。^[12]迈克尔·麦金尼斯（2000）在《多中心治道与发展》^[13]一书中提出，全面的、持续的发展基础，靠的是地方社群的自主治理能力，以及以此为基础的多中心治理的多层次的制度框架。田春秀（2003）在《全球环境管理的现状与展望》^[14]一文中提出，在玻利维亚、菲律宾、印度某些州或邦及其他地区采取的更为真正意义上的环境管理地方化，取得了很好的结果，使人们相信如果执行得好，环境管理地方化可以使环境决策既能为地方人民所接受，又能达到环境管理目标。托马斯·思德纳（2005）在《环境与自然资源管理的政策工具》^[15]一书中提出，环境激励政策和其他政策都必须与现有的社会情况和制度相匹配，而且在应用它们的同时也必须进行能力建设。丹尼尔·A.科尔曼（2006）在《生态政治：建设一个绿色社会》^[16]一书中提出，环境灾难的真正原因深深扎根于人类事务的政治之中，化解之道自然也存乎其中。通过确立生态责任、参与型民主、环境正义、社区行动等价值观，生态型政治战略是可以行之有效的。罗伯特·阿格拉诺夫、迈克尔·麦圭尔（2007）在《协作性公共管理：地方政府新战略》^[17]一书中提出：“地方政府是一个国家政治制度的重要组成部分，不了解前者，就不能了解后者。每一个国家只有一个中央政府，却有多个地方政府。地方政府与民众的日常生活更为息息相关，与多样性的地理和社会生态环境的联系更为密切。”

从来自世界银行、联合国开发署、经合发组织、美国、英国、韩国、德国等的报告或学术文献中，可以看出国外学术界对改革开放以来中国政府的环境政策和环境治理能力进行了较为深入的研究。保护环境和自然资源，在1997年世界银行的发展报告^[18]中被认为是政府的五项核心使命之一。1998—1999年世界银行的发展报告^[19]指出，治理污染，提高环境质量，是可持续发展的重要条件，各国政府和国际组织的直接行动，是至关重要的，但是也需要发挥地方的积极性。研究中国问题的美国专家李侃如教授（Kenneth Lieberthal）（1997）在《中国的治理体制及其对环境政策执行的影响》^[20]（China’s Governing System and Its Impacton Environmental Policy Implementation）一书中指出：“中国目前的政治系统体现了松散和流动性，地方多样性和自主空间很大，地方政府优先发展经济的压力巨大。因此，环境法律法规的执行非常有限，环保部门处于以短期经济发展而非长期可持续发展为目标的地方政府的领导之下。”伊丽莎白·伊科诺米（2007）的《中国环境保护的实施情况》一文探讨了中国在环保实施方面的成功与不足。^[21]阿拉斯戴尔·麦克比恩（2008）的《中国的环境：问题与政策》一文指出了中国所存在的一系列环境问题及其严重性，分析了中国在环境保护上所存在的各种障碍和问题，并对中国的环境保护提出了改进的建议。^[22]李周炯（2009）在《中国环境政策执行存在的问题及对策》一文中认为：中国环境问题解决的关键在于环境政策制定以后是否真正及时地被执行到位。^[23]荷兰阿姆斯特丹大学环境法教授本杰明·卢伊（Benjamin Van Rooij）（2012）认为，地方政府对于环境法律宽松的执行可以归根于环境法律在地方层面缺乏认同，这是由中央政府的法律制定者和地方的利益相关者之间的利益冲突造成的。理查德·埃德蒙在《环境问题对中国政治与社会的塑造作用》一文中讨论了中国环境问题研究的发展、中国的环境政策如何兴起、中国与气候变化政策等议题。^[24]托马斯·海贝勒、安雅·森茨（2012）在《沟通、激励和监控对地方行为的影响——中国地方环境政策的案例研究》一文中特别探讨中国对于政策执行和干部行为的考核体系是如何改变了政策执行的沟通和激励的基本结构。因地制宜执行政策的新激励方式，对于更好地理解分权制的作用和凭借创新做好地方环境工作至关重要。^[25]阿瑟·摩尔、贺桂珍、张磊（2012）在《作为环境风险管理的信息公开：在中国的发展》一文中对中国环境信息公开政策的新近实践和履行情况进行了评价。^[26]美国外交关系委员会亚洲事物高级研究员易明（Elizabeth Economy）在《一江黑水》^[27]一书中指出，中央政府给地方太多权力，但却无力控制其政策执行。中央的环境政策不能得到有效执行的原因是地方政府官员的反对或阳奉阴违。

综上所述，虽然国外学术界对改革开放以来中国政府的环境政策和环境治理有所研究，但系统研究中国地方政府环境治理及治理能力方面的成果并不多见。

二 国内研究述评

1.政府能力问题的国内研究

自20世纪90年代以来，国内学者开始对政府能力展开了探索性研究，政府能力日益成为我国一个富有活力的重要研究领域。国内学术界关于政府能力问题的研究最初是在经济学领域进行的，是始于对政府财力问题的研究，针对的是中央政府和地方政府的关系。如王绍光、胡鞍钢（1993）^[28]两人率先从经济学领域对政府财力问题进行分析；尔后，辛向阳（1994）^[29]首次将政府能力作为中国行政改革过程中的一个基本问题来思考。刘世军（1997）^[30]把“政治生产力”作为衡量政府能力的一个重要参数，并提出了政府能力的四个基本向度，得出了政府能力的四种组合模式；陈炳水（1998）^[31]分析了政府能力产生的历史条件，提出了衡量政府能力大小的两个标准：政府的权威性和政府的有效性；施雪华（1998）^[32]在《政府权能理论》著作及相应的论文中对政府能力的概念、特征、分类、生长、发展及其与其他范畴的关系等基本问题进行了深入细致的论述；金太军（1998）^[33]、陈国权（1999）^[34]对政府能力与政府职能的关系进行了探讨；杜钢建（2000）^[35]对政府能力进行了定量研究，并从界定度、自主度等八个方面按照五个级度对政府规制能力的评估进行了积极的尝试；汪永成（2001）^[36]对2001年以前国内学术界关于政府能力研究的文献进行了初步梳理和总结，提出了政府能力的一个分析框架，即政府能力的总量、结构与功能，并概述了政府能力结构的两个分析维度：政府能力内部构成要素的结构分析和政府外显能力的结构分析；北京大学张国庆教授^[37]于2002年5月主编的《行政管理学概论》教材在国内的行政学教科书中首次以“现代政府能力”为章节（第十八章），将政府能力纳入教科书的结构体系之中，这可以说是中国行政学界关于该问题研究取得进展的一个重要标志。

2.地方政府能力问题的国内研究

近几年，国内学术界研究地方政府的论著日渐增多，同时翻译了一系列的地方政府治理的译丛，说明了地方政府及地方治理日渐成为国内学术界的研究热点。一些学者如周平（2002）^[38]专门针对西部地区政府能力进行了分析，提出了县级政府能力的评估方法。吴家庆（2004）^[39]深入分析了地方政府能力的含义、构成要素、影响因素及其提升措施。张钢等（2005）^[40]、邹再进等（2005）^[41]对地方政府能力评价及比较进行了探索性研究。

3.地方政府环境治理能力问题的国内研究

改革开放以来，我国在实现宏观经济快速持续增长方面取得了令世人瞩目的成就，但伴随而来的生态环境恶化与经济发展之间的两难冲突也日趋激化。这引起了学术界的重视，环境公共管理的研究悄然兴起。肖巍^[42]、钱箭星^[43]、李挚萍^[44]、夏光^[45]、高小平^[46]、方世南^[47]等学者主要注重于生态环境治理中政府的职能作用方面的探讨。环境问题上的政府失灵，严格地说是地方政府的失灵。近年来，学者们开始注重地方环境治理方面的研究。一些学者如张玉林、顾金土^[48]、于建嵘^[49]、李挚萍^[50]等探讨了农村环境污染及治理问题；一些学者如蓝文艺^[51]、胡静^[52]等研究了地方政府环境责任冲突的问题。杨海生教授等^[53]从环境政策的角度对我国省份间的竞争和博弈行为进行了实证检验，探讨了如何规范地方政府环境政策的竞争行为的问题。一些学者如郎友兴^[54]、胡若隐^[55]、陈坤^[56]、施祖麟^[57]、陶希东^[58]等则基于区域公共管理的视角考量了跨区域环境公共事务的地方政府合作治理的问题。齐晔教授等^[59]探讨了我国地方政府环境监管无动力、无能力、无压力的“三无力”问题的各种制度和体制原因，并结合中国现状提出了进行改善的可行性意见。周黎安博士^[60]则从政治经济学的角度出发，探究改革开放三十年来中国地方官员的激励与治理问题。杨雪冬、赖海榕^[61]两位学者从历史的角度对过去30年来我国地方政府和地方治理具体领域发生的变化进行描述，给予分析，指出我国地方的复兴不仅是地方政府主体性的增强，更是地方治理的多元化。李金龙、游高端^[62]对地方政府环境治理能力提升的路径依赖及其创新进行了开创性研究。游高端^[63]、陈一航^[64]的硕士学位论文对地方政府环境治理能力进行了探索性研究。

综上所述，虽然国内学术界对改革开放以来中国地方政府的环境政策和环境治理有所研究，但从总体上来看，目前学术界对地方政府环境治理能力的研究还是一个比较薄弱的领域。