第三节 地方政府环境治理能力的理论基础[25]
当代地方治理思想和实践发源于20世纪80年代初、中期的英国，并逐渐成为发达国家政治与行政改革的一个重要方向。地方治理是当今整个治理思想和多层治理结构中的重要组成部分。治理与善治理论、“多中心”治理理论、社会资本理论、协商民主理论、政策网络理论、“第三条”道路理论及博弈理论是西方地方治理的主要理论基础，同时也是地方政府环境治理的理论基础。
一 治理与善治理论
“治理”一词在20世纪90年代成为西方社会科学的流行术语。詹姆斯·N.罗西瑙认为，治理是一种内涵更为丰富的现象，既包括政府机制，也包含非正式、非政府的机制。[26]全球治理委员会指出：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，包括有权强迫人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或者认为符合其利益的非正式的制度安排。[27] 在各种治理的界定中，全球治理委员会的定义被认为具有较大的代表性和权威性，给我们解读治理提供了有益启示。中国学者随之对治理概念进行了介绍和探讨，其中，俞可平、徐勇和毛寿龙等是从事治理研究的主要代表。治理这个现代主题如今占据了比政治哲学更为重要的地位。[28] 治理有不同层次的区分，“善治”是治理的最高境界，[29]那么，善治的基本轮廓是什么？
根据一位法国银行家的看法，善治有四个构成要素：第一，公民安全得到保障，法律得到尊重；第二，公共机构正确而公正地管理公共开支；第三，政治领导人对其行为向人民负责；第四，信息灵通，便于全体公民了解情况。[30]麦克尔·巴泽雷把善治归结为“公民价值体现”。善治跟传统官僚制范式不同，它能够激发对什么能体现对公民集体价值这一问题作更多的调查、更明确的讨论、更有效的商榷。它还可以与顾客至上的观念相联系，强调投入和过程中产生的成效，暗示出哪些公民价值不能由政府内部的专业团体来擅作主张。[31]显然，按照巴泽雷的逻辑，善治暗示了社会自治的要求和能力。雅克·舍瓦利埃认为，“善治”经由进一步强化法治国家，更加注重法律层面的保障；而加强公共行政伦理亦成为“善治”所关心的主要内容。同时，“善治”强调国家的参与性、透明性，以更大的覆盖面来贴近公民的生活。“善治”原则还大力倡导国家要及时地向公众汇报其工作，并推动建立衡量公共行为效能的测评机制。[32]中国学者俞可平比较全面地描绘了善治的基本轮廓，他在综合各家之言的基础上提出：合法性、透明性、责任性、法治、回应性、有效性是善治的六个基本要素。[33]
为了达到地方政府的环境善治，合法性要求政府机构及管理者应最大限度地动员公民参与环境治理；透明性要求政府机关、企业等必须公开环境信息，增强环境事务的透明性；责任性要求公众，尤其是公职人员和管理机构应该承担环境责任；法治要求健全地方环境法制；回应性要求公共管理人员和公共管理机构必须对公民的环境要求作出及时的、负责的反应；有效性要求提升地方政府环境治理的效率和能力。
二 “多中心”治理理论
“多中心”治理理论的构建者和学派领军人物是文森特·奥斯特罗姆和埃莉诺·奥斯特罗姆教授夫妇。“多中心”是相对于“单中心”而言的，多中心治理主要指治理主体的多元化，即政府、企业、个人及非政府组织都是治理的主体；治理权力的双向度，即自上而下与自下而上的权力运行相结合；治理方式的多元化，即政府行政性治理、市场激励性治理与社会自治理的结合。多中心治理的一个基本要求就是强调要确保政府权力和政治权力是分散的，而这对维护民主治理是至关重要的。[34]
埃莉诺·奥斯特罗姆运用博弈论探讨了在政府和市场之外的自主治理公共池塘资源理论上的可能性，提出了自主组织和自主治理公共事务的集体行动理论。埃莉诺的模型证明：无论国家还是市场，都未能成功地解决“公地悲剧”；反而是许多地方和社群中的人们，借助既不同于国家也不同于市场的制度安排，对某些资源系统成功地实行了适度治理。[35]随着公民社会自治理力量的增强、各种自发的社会运动和志愿者活动的日益增多、企业在关注利润的同时越来越关注社会公共问题，这使我们有理由相信站在政府与社会合作的立场上，构建环境公共事务的多中心合作治理模式的可行性。[36]
三 社会资本理论
社会资本理论框架主要是由布迪厄、科尔曼和普特南这三位著名学者建立起来的。真正使社会资本概念引起人们重视的是哈佛大学的教授罗伯特·普特南，他通过对意大利不同区域民主绩效的对比研究指出：“与物质资本和人力资本相比，社会资本指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调和行动来提高社会效率。”[37]联合国“地方治理”报告指出：社会资本的形成是地方治理和人类可持续发展能力的重要方面。
社会资本是存在于社会结构中，并体现为互助、信任、规范、合作以及社会网络等的一系列因素的综合体。社会资本立足于更高和更广泛层次上的协同和配合，呼唤人们之间相互合作、信任、理解和同情，并在此基础上，谋求各社会参与者的团结一致，达到社会公益目标的有效实现。显然，社会资本的理论范式是生态环境治理中的重要资源。[38]首先，信任社会资本能培养政府与民众生态文明建设的责任意识。其次，规范社会资本能保证生态环境治理的有序性。最后，自治性关系网络能构成生态环境治理的现实推动力。生态环境治理的主体不应简单地局限于政府，而应当是包括政府、企业和社会在内的一个广泛的参与群体，这既是生态危机治理的现实要求，也是生态文明发展的历史必然。可见，由于社会资本理论强调集体行为或组织行为的重要性，强调信任、规范和网络的重要性。因此，社会资本理论的介入，大大拓宽了生态环境治理研究的理论视野，有助于研究者将着眼点从个人层面扩展到集体和社会层面，把价值判断和文化纳入分析框架之中。
四 协商民主理论
20世纪80年代以来，哈贝马斯、罗尔斯、吉登斯、米勒等学者掀起了协商民主（deliberative democracy）理论研究的热潮。协商民主概念主要有这样几种含义：第一，作为政府形式的协商民主，指的是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府。[39]第二，作为决策形式的协商民主，指通过自由而平等的公民之间的讨论进行决策。[40]第三，作为治理形式的协商民主，即以公共利益为取向，主张通过对话作出得到普遍认同的决策。[41]
生态文明是一种新的文明形态，是迄今为止人类文明发展的最高形态。实现生态文明必然要求进行生态治理。而作为一种治理形式，协商民主成为生态治理的路径选择。[42]生态治理是人与自然和谐相处的动态过程，它要求人类的经济活动必须维持在生态可承载的能力之内；生态治理是人与社会的良性互动过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理；生态治理的良性互动机制，建立在市场原则、公共利益和认同的基础之上，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。为此，生态治理的一个重要特征，是多元主体在追求公共利益过程中，在多元主体广泛参与基础之上的协商民主政治中，形成良性互动的和谐关系。
五 “第三条”道路理论
“第三条道路”理论奠基人是安东尼·吉登斯教授。吉登斯认为“第三条道路”就是在经济上创造混合经济，变福利国家为社会投资国家；在政治上分解国家的权力，打破左右两分法，建立世界主义的民族国家。[43]“第三条道路”部分理论涉及地方治理，例如“少一些管理，多一些治理”；建立“整体型政府”；中央向地方放权；建立政府与市民社会之间的合作互动关系；协调政府各机构之间的关系；实现国际和全球范围的治理。[44]
吉登斯认为，经济发展与良好的生态管理能够兼得。一个充分考虑生态的立场能促进科技创新，从而提高资源生产率。在知识经济时代，科学技术是一把双刃剑，科学技术既是经济活力和多数创新的源泉，但也可能导致严重的危害性后果（如全球变暖、臭氧层消耗）。吉登斯主张寻求对科学和技术的民主化实现经济发展与良好的生态管理的兼得，即取消专家对专业知识的垄断，把决策者同专家之间的协商变成公共讨论。
六 政策网络理论
政策网络理论起源于20世纪50年代，随着“亚政府”“铁三角”以及“议题网络”等理论发展的不断成长和完善起来。20世纪90年代以来，形成了政策网络治理流派。该理论流派认为，国家与社会不再严格区分，政策制定与执行不是产生权威中心的政府或立法机关，而是包含公共与私人组织的多元性过程。[45]
为有效解决生态环境治理难题尤其是跨行政区域环境污染的治理，就产生了网络治理模式的需求。在面向可持续发展的跨行政区域环境污染治理中，网络治理是以经济发展和环境容量协调为目标，通过中央政府、地方政府、企业、非营利性组织和非政府组织等方面的有效协调与及时的信息沟通，推动政府、非营利组织、私营部门和公众多元主体共同参与的跨行政区域环境治理模式[46]。
七 博弈理论
博弈理论的形成始于年美国数学家冯·诺伊曼和摩根斯坦合著的《博弈论与经济行为》一书，书中对零和博弈和合作博弈作了深入的探讨，将博弈论的框架首次完整而清晰地表述出来，使博弈理论作为一门学科获得了应有的地位，标志着系统的博弈理论的初步形成。
博弈理论的基本概念包括：参与人、行动、信息、战略、支付函数、结果、均衡。一个基本的博弈由参与人、策略和支付函数三个基本要素组成。博弈除了三个要素外，还有两个重要的方面，即信息（information）和均衡（equilibrium）。在许多博弈模型中，各个参与人不仅对自己的支付函数情况完全清楚，而且对其他参与人的支付函数也都很清楚，比如囚徒困境博弈。但是，并不是所有博弈的博弈参与人都了解各参与人支付函数的全部信息，比如委托—代理博弈。我们将各博弈参与人都完全了解所有参与人各种情况下支付函数的博弈称为“完全信息博弈”（Complete Information），将至少部分参与人不完全了解其他参与人支付函数情况的博弈称为“不完全信息博弈”（Incomplete Information）。在实际研究中，经常会出现一个博弈有多个均衡存在的情况。
博弈理论有三个著名的公共选择分析模型，即公地悲剧模型、囚徒困境博弈模型和集体行动的逻辑模型。这三种分析模型在本质上是一致的，都涉及博弈主体“个人理性”的基本假定和博弈结果的集体非理性。
一国之内的环境问题，无论其产生还是解决，都存在污染者、居民及政府等决策主体在决策时的相互影响，因此，他们所代表的利益是相互制约的，在信息不对称的情况下，各方不仅要考虑自己对环境保护的支付，同时也要考虑其他方的支付。博弈论作为有力工具来分析环境保护中的各种矛盾冲突，为协调各种利益关系，促进环境保护的科学性、高效性和可持续性提供了新的思路和方法借鉴。
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