第二节 地方政府环境治理能力的影响因素

地方政府环境治理能力受多种因素的影响，就目前情况来看，影响我国地方政府环境治理能力的因素主要有七个方面。^[17]

一 地方环境责任意识

地方政府对于环境治理有没有责任意识以及责任意识的强弱直接影响到环境治理的行为以及效果。地方政府是社会经济发展的直接管理者和经济运作系统的直接操纵者，正因为它的多重身份往往使地方政府在处理经济增长与环境保护方面处于一种尴尬的境地。地方政府在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源。

大连、上海、中山被认为是中国的环保领先者，为其他地区设立了榜样。^[18]与其他在环保方面表现较差的城市相比，这些城市有如下几个共同特点。首先，也是最重要的，支持环保。这种支持可直接促使当地环保部门地位的提升。其次，这些环保模范城市与国际社会也有较多的联系，这使得它们可以很容易地获得最好的环保训练、环保技术和政策参照。可见，要提升地方政府环境治理能力首先必须强化地方政府的环境责任意识，使其树立科学的经济增长观和正确的政绩观。

二 地方政府环境权能

政府权能理论是研究政府的权力、职能和能力之间的相互关系及其发展规律的一种政治学理论。政府职能给政府权力和能力规定了基本的方向和任务，而政府权力和能力是完成政府职能所规定的基本任务的必要手段。要使一个政府拥有推动社会发展的最大能量，必须处理好政府权力、职能和能力三者的关系，地方政府环境治理能力同样如此。

地方政府的行政行为是多角度、多层次的，而保护环境是地方政府一系列行政管理活动中的一个职能。以经济目标为主导的压力型体制下各级地方政府要实现其自身特殊利益最大化，倾向于经济增长是其理性的选择，这就导致经济增长和环境保护失衡。1994年的分税制财政体制改革使财力相对集中在中央、省级，事权分散在基层，大量的具体支出责任主要落在了县市基层政府身上，而基层政府可支配财力又很少，形成责任在基层、财权在上级的不合理局面。1994年的分税制改革给地方政府带来了沉重的财政压力，加之转移支付制度不健全，全国很多地区的县、乡财政陷入困境，对公共物品和服务的提供严重不足，对环境保护更是无力投入。由于地方财力有限，“十五”计划确定的治污项目约有47%的计划投资没有落实。^[19]

按照我国现行的环境管理体制，环保部门是地方政府的一个职能部门。随着环境问题的日益严重，地方环保部门在地方环保事务中发挥了越来越大的作用，其职能不断得到明确和强化。在经济发达和环境质量需求较高的地方，环保部门的职权得到明显加强。然而地方环保部门在地方环境事务中的作用没有得到充分发挥却是不争的事实。尽管原国家环保总局已于2008年升格为环境保护部，并于2018年改组为生态环境部，由国务院直属机构转变为国务院组成部门，其权威和职能得到提升和强化。但相应的地方各级环保部门的改革远没有跟上国家环保部门改革的步伐。当前，我们面对这样一个矛盾的事实：一方面，国家在法律上赋予环保部门开展环境保护的统一监督管理职能，并要求环保部门要从严执法，加大执法力度；另一方面，国家法律又没有赋予环保部门更多的、强有力的、直接的执法权，使环保部门在具体的环境执法过程中感到力不从心。

三 地方环境政策工具

随着20世纪80年代以来政策工具研究的兴起，人们找到了一种改善和提高政府绩效的新途径，这种新途径即是进行正确与恰当的政策工具选择。戴维·奥斯本（David Osborne）曾言：“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在于手段。”^[20]彼得斯也认为：“政策工具选择作为提升执行绩效的知识而变得更加重要。”^[21]可见，政策的有效执行依赖于政策工具的正确选择。

生态环境治理中，中央政府的职责是提出政策方向，地方政府则应选择适当的措施负责执行。地方政府执行力是中央政令得以有效执行的根本保证，也是一个国家行政管理水平的具体体现。也就是说，中央政府制定的环境标准、管理规则都需要各级地方政府来落实，而地方政府环境政策工具的合适选择，对于提升地方政府执行力和构建两型社会具有极为重要的作用。地方政府选择合适的政策工具，可以起到事半功倍的作用；反之，将不得不承受由于环境破坏和资源耗竭而给我们带来的灾难性后果。^[22]

四 府际环境合作

政府间合作模式问题的研究在国际上一般被称为府际管理（International Management），府际管理是关于协调与管理政府间关系的一种新型治理模式。生态环境治理是一项内容丰富的复杂系统工程，其治理能否成功离不开府际间的合作共治。因此，府际环境合作治理影响地方政府环境治理能力的提升。

在中国，环境保护的权力被各部门分割，大量与环保有关的职能分散在环保主管部门之外的十余个部委。我国各地环境污染现象屡禁不止、环保行政执行力不足的原因，很多情况是由于相关部门的利益冲突和权力交叉、责任不清、缺乏协调所致。多年以来跨界的环境污染得不到有效的解决，已经成为中国环境治理上一个反复发作的顽症。现行分割的行政体制使地方政府在跨界水污染治理过程中出现了“集体行动的困境”，从而导致中国环境“跨界污染”得不到有效解决。

五 环境社会资本

帕特南指出：“与物质资本和人力资本相比，社会资本指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调和行动来提高社会效率，社会资本提高了投资于物质资本和人力资本的收益。”^[23]社会资本是存在于社会结构中，并体现为互助、信任、规范、合作以及社会网络等的一系列因素的综合体。社会资本立足于更高和更广泛层次上的协同和配合，呼唤人们之间相互合作、信任、理解和同情，并在此基础上，谋求各社会参与者的团结一致，达到社会公益目标的有效实现。

显然，社会资本的理论范式是生态环境治理中的重要资源，同时也是影响一国地方政府环境治理能力的重要因素。因为生态环境治理首先需要政府、企业和广大人民群众生态责任意识的共同勃发，而信任社会资本能培养政府与民众生态环境治理的责任意识。其次，规范社会资本能保证生态环境治理的有序性，促进民众在生态环境治理上的监督与合作。最后，社会资本为生态环境治理格局的形成提供了公民参与的网络，而公众参与网络跨越了社会分层，滋养了更为广阔的合作，构成了生态环境治理的重要推动力。

六 企业环境责任

污染能否最终控制、资源能否得以节约与循环，企业的角色和作用都是独特和关键的。企业在从事生产经营活动时，时时要与生态环境发生联系。企业的社会责任促使它从人与自然和谐共处的社会需要出发，自觉减少污染物排放，保护生态环境。企业社会责任所导致的企业自律行为，无须外部力量的强制，企业出于社会利益考虑而产生一种自觉、主动的行为。它既可以大大降低政府干预中由于信息不对称而产生的“道德风险”，又一定程度上减少了政府监测的成本。对推进可持续发展和提升地方政府环境治理能力具有不可估量的作用。自从20世纪以来，发达国家一些公司开始公开声称要做企业公民，企业是国家的公民，要为社会发展作出贡献，从而带动一大批企业竞相开展企业公民竞赛。近年来，国内各地企业违反环境责任政策的规定、环境违法的事件时有发生。这些问题反映出企业没有承担对环境、资源的合理利用和保护的义务，企业环境责任缺失。

七 环境技术创新

欧盟委员会2004年1月28日制订的环境技术行动计划（Environmental Technologies Action，ETAP）提出吸引更多的私有和公共投资用于环境技术的开发和演示，鼓励创新工艺，将发明创造从实验室带到市场。1990年以来，美国政府的环境技术研发经费一直维持在政府研发总经费的9%左右，2002年、2003年和2004年的研发费用分别达34.18亿美元、36.9亿美元和37.62亿美元。^[24]在加大科技研发投入的同时，美国政府还注重与企业及研究机构的合作，同时美国政府还注重各部门研究的协调合作。

目前，中国处于工业化和城市化加速发展的阶段，也正处于经济增长和环境保护矛盾十分突出的时期，环境形势十分严峻。随着我国经济社会改革的进一步深化，参与国际竞争的步伐不断加快，国民对环境的要求不断提高，把环境技术创新融入环境政策当中，诱导和激发企业自主进行环境技术创新，将是缓解我国环境与经济发展矛盾，实现可持续发展，建设环境友好型社会的重要政策手段和导向之一。要解决未来中国发展中的环境问题，各级政府必须充分依靠科学技术，推动环境技术创新的研发，通过国家创新体系的绿色化，实现建设资源节约型、环境友好型社会的重要目标。