第一章 绪论
第一节 研究背景
作为管理学的一个重要分支，公共管理涉及了多学科的重要理论与实践领域。随着我国的改革开放和市场经济的发展，亟须公共管理特别是公共部门政府管理或政府公共治理的创新研究。[1]同时，伴随着全球化、信息化、市场化和知识经济时代的来临以及全球性公共部门改革浪潮的兴起，目前国内外公共管理的理论和实践都已经发生了深刻的变化，公共部门管理尤其是政府公共治理产生了大量需要解决的重大问题。上述背景巨大的现实需求与理论需求必将有力地推动我国公共管理学科的迅速发展。
我国有着独特的改革经验以及显著的公共部门创新实践，因此，我国的公共管理具有自己的学科发展思路。[2]已经有学者提出了对于中国公共管理的研究要注重理论构建的途径，现阶段我国的公共治理已经开始出现于公共部门当中，而且得到了政府的高度重视。目前公共管理领域的研究必须立足于转型期中国公共管理实践，以我国的公共部门为研究对象，尤其是解决具体的公共治理问题，同时加强公共管理的基础理论研究以及知识创新，以满足转型期我国公共管理发展的实践需要。
在目前的公共管理研究领域，公共治理理论及其衍生出来的公共事务治理已经引起了广大学者和实践者的高度关注。公共治理指的是公共事务治理在社会管理中会更加注重主体多元化、公共社会的共同参与，并且指在参与治理的各主体之间存在的权力依赖、由下自上的自主治理网络构建、各种公共部门之间职能的相互转变等现象。[3]俞可平将“治理与善治”作为一种“新的政治分析框架”，同时作为一种分析方法[4]，将该方法应用于对乡村治理的权威结构、治理主体、治理过程、治理内容、治理方式进行的分析之中，为公共治理研究提供了最初的、有益的分析框架。随着公共治理研究的快速发展，学者们基于前期的理论研究和实践研究，已经开始了对公共治理因素的探索研究。目前比较成熟的公共治理理论研究框架是从公共治理的六要素出发的，这六要素包括：治理理念、治理目标、治理结构、治理机制、治理工具和治理绩效。[5]从管理学的基本原理出发，许多研究都表明一个组织的绩效在很大程度上取决于适当的组织结构，治理结构的不同将直接影响到组织的绩效与发展。而基于组织结构和绩效理论，已经有大量研究表明治理结构对治理绩效会产生重要的影响。[6][7][8][9]公共管理和社会实践层面的需要是当代公共政策领域治理工具性研究的动力[10]，与此同时，随着各国政府的公共管理职能的扩展，所需要应对的治理工具的实施问题也变得越来越复杂。在这样的一种背景下，从治理工具的角度出发思考问题对于最终公共治理绩效的实现是非常具有价值的。因此，治理结构和治理工具是治理绩效的两个重要影响因素，本研究从公共治理的治理结构和治理工具角度入手研究其治理绩效，提出治理结构和治理工具对治理绩效影响的概念模型，从而进一步深化在公共部门对公共治理问题的研究。
我国是人口大国，人口问题作为我国目前社会发展领域的重大问题，对社会带来的影响涉及了文化、经济、制度等各个方面，与整个社会的可持续发展息息相关。我国的人口问题不仅仅是单纯的人口学和社会学的研究问题，也是我国公共部门亟须解决的最基本的公共管理研究问题。因此，我国的人口问题得到了政府公共部门的高度重视。性别失衡的公共治理涉及了政府公共部门多部门和公众共同参与治理的治理结构，同时针对产生性别失衡不同的原因以及后果采用了多种类的治理工具进行治理。它的治理绩效也不仅仅表现在宏观层面，而且是群众生育意愿性别偏好的集中表现，涉及公共治理的多个要素。因此我国当前的性别失衡的公共治理也就成为学者们在公共管理领域的研究热点。人口问题在新中国成立时就是整个社会发展的重要问题，伴随近年来的改革开放与经济社会的迅速发展，20世纪70年代初为了控制人口数量，我国就开始广泛开展计划生育。自从全面推行计划生育30多年来，我国已经取得了一定的成绩，在国内生产总值增长8.4倍的同时人口只增长了35%，使得全国少生了3亿多人，节约了7万亿元的抚养费用，有力地支持了我国社会经济的发展。然而，随着生育率的持续下降，人们的性别偏好不再需要通过生育数量得到满足和适应，于是大家就开始通过胎儿性别鉴定和性别选择性流产等途径实现子女的性别偏好。上述背景造成了我国出生人口性别比偏高的问题，而出生人口性别比[11]是人口性别结构平衡的前提条件。已有的研究表明，地理区域、种族、生育孩次、生育父母亲个人特征等因素都在一定程度上影响着人口的出生性别比的数值，但正常的出生人口性别比应该是在一个正常范围内较小的浮动。从国际经验来看，这个正常范围应该在103～107，即每100个女婴对应103～107个男婴。[12]如果高于107，则有可能是受到了人为因素的影响。
我国的性别失衡问题表现在全国的出生人口性别比在过去20余年中持续上升。进入20世纪80年代以来，该数值从1982年的107.6上升至2005年的120.5[13]，并且存在城乡差异，农村地区显著高于城镇地区，2005年农村地区出生性别比达到122.9[14]。但是城镇地区出生性别比也上升很快，从1990年的109.9上升到2005年的117.1，已经远远高于正常水平，成为世界上出生人口性别比失常程度最严重和持续时间最长的国家之一。出生人口性别比长时间、大范围的异常已经并将继续给我国的人口和社会的发展带来严重的负面影响，这不仅是性别不公平在生命早期的集中体现，而且严重影响了女孩的生存和妇女地位，也给人口长期发展和社会稳定带来了严重后果。[15]基于此，我国的性别失衡问题逐渐演变为一个事关全球稳定的重大安全问题，引起了国内外各界的高度重视。为解决性别失衡这一公共管理领域的重大问题，从2005年开始，我国政府决定长期并在国内普遍开展专项治理行动——“关爱女孩行动”，综合治理高出生人口性别比问题，促进我国的性别平等与社会和谐。
有关性别失衡的公共治理问题研究从20世纪80年代就已经开始，经过多年的研究积累，我国出生人口性别比的研究资料比较丰富，主要都集中在出生人口性别比的现状和产生的原因以及后果方面的研究，现状态势的研究偏重于对人口偏高的相关数量的现象的描述，原因研究偏重于文化、经济和社会等方面对性别比偏高问题的影响研究[16][17][18]，后果研究则表明性别失衡带来的婚姻挤压和公共安全等社会后果方面[19][20]，同时在公共政策方面也有研究表明公共政策对于性别失衡的影响[21][22][23][24]。有关治理实践部分，已有大量的实践性的工作和活动，但是缺乏相关的理论基础来支持；有关治理理论和出生性别比偏高问题治理相结合的研究比较少，对于其治理绩效及其影响因素的研究还比较少，实证研究几乎没有。
本研究基于公共治理理论、治理结构理论、政策工具理论和整体性治理理论等，在提出我国公共部门的治理结构和治理工具对治理绩效影响的概念框架的指导下，结合出生人口性别比治理的现实背景，提出性别失衡的治理结构和治理工具对治理绩效影响的分析框架，并通过县区的问卷调查数据对性别失衡治理结构和治理工具对其绩效的影响的分析框架进行验证，对公共治理理论中的治理结构和治理工具对治理绩效的影响分别进行探索性的实证研究。最后通过案例分析对整体框架进行验证，并基于研究结论在理论层面进一步丰富我国公共部门的治理绩效分析框架。