第一节 公共治理绩效

任何一个公共部门作为组织都会存在整个组织的治理绩效问题，而涉及具体的治理问题，更加需要先界定好绩效的基本定义。起初学者都是从结果定义绩效，即从组织产出角度对绩效进行定义，^[1]通常用义务、结果、职责、任务和活动、短期目标、长期目标、产出、成功的关键要素等变量来衡量。随着研究的发展，大家发现绩效并非仅仅局限于产出或结果，对于许多治理工作来说，结果并不一定总是由治理主体所控制的，治理过程会因为过程因素、人际关系因素、环境因素导致产生某种结果。^[2]注重结果绩效有可能导致对长期绩效和绩效实现方式的忽视^[3]，而过程指标的目的是直接评估治理过程的价值，并不以结果为运作特征，现逐渐开始被纳入绩效衡量的范围。

在传统的公共管理的行政管理模式下，学者们普遍都认为政府和企业或者公司在管理方法的本质上没有太大的区别，一般的效率原则对于公司或者公共部门都是适用的。^[4]但是，公共部门的绩效与企业又有区别，公共治理的绩效不能简单地以利润来衡量^[5]，而要根据具体公共事务的治理目标来进行分析和评价。政府绩效分析就是根据经济性、效率性、效益性、公共责任和公众满意程度等方面的分析与判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定并划分等级。^[6]因此，本研究是以公共部门为研究对象，从公共治理的角度出发；治理绩效就是以效率、权利、公平、稳定并重，以实现有效的公共事务的治理为最终目标。要完整、恰当地评价我国公共部门的治理绩效，首先需要区别于公司治理绩效，注意我国公共部门的适用范围，建立能够满足公认的治理绩效的核心要素。因此，本研究认为我国公共部门的治理绩效应该分为结果绩效和过程绩效两个部分，下面就从这两个方面对治理绩效进行剖析。

一 结果绩效

早期的学者通常将治理绩效看作单维度的概念，是一种产出或者结果，即结果绩效，意味着集中于实现的结果。^[7]以结果为导向的结果绩效也常常是我国政府在绩效管理中经常提及的重点问题^[8]，在绩效研究中常常被视为典型指标，多数研究的以结果为导向的绩效解释出现在实践性的研究当中。结果绩效作为治理绩效中最为重要的一个部分，代表了公共部门在执行公共事务后的最终成果和价值，根据治理的结果绩效能够清晰、直接地判断公共管理者们是否实现了公共事务的治理，从而有效地解决社会管理问题。

二 过程绩效

作为公共部门服务和工作的质量标准，已有的研究已经具备了一些共识。在大多数的治理当中，治理主要考察的还是从治理的主导方政府为切入点，可以从多个维度进行描述，既包含成果数量、成本等绝对量，也包括成果质量、效果等相对量，并且政府绩效是政府行为及其产出与所处情景因素发生共同作用得到的结果。^[9]注重绩效的系统性，就要将绩效定义为既是对结果的衡量，同时也需要对过程进行衡量，其中包括对治理主体主观绩效认同和治理对象满足程度的衡量等。^[10]对于公共治理的过程绩效，外部利益者的满意度是对公共部门绩效评价的最核心说明，同时，为了整个治理绩效体系的平衡，学者也将治理主体的满意度作为过程绩效的一部分，这样的分析框架就能够让内外达成平衡。^[11]

已有的大部分研究过分关注任务结果的质和量，反而忽视了过程绩效。^[12][13]过程绩效是治理主体完成治理目标行为过程中形成的绩效。过程绩效对绩效结果起着十分重要的作用，有时甚至是决定性的作用。^[14]这说明治理过程的重要性和过程绩效的必要性，需要从政府公共部门绩效的服务质量和服务结果来共同考察政府的治理绩效。由此可见，治理绩效实质上是一个多维的概念，尤其是公共部门的治理绩效，为了更加完整地对其进行研究，我们不能将治理绩效简单等同于结果绩效的一个方面，因此本书研究的公共部门的治理绩效既包含结果绩效，也包含过程绩效。