第三节 流域生态系统利益相关者的博弈分析
流域是自然地理和经济发展的复合性区域。首先，流域是以河流为中心，被分水线所包围，具有明确地理范围的自然区域。其次，流域是以水资源系统的开发和综合利用为中心，组织和管理经济发展的重要区域单元。流域区域内各行政区的经济活动因“水”而发生各种不同类型和性质的联系，这些联系使流域形成“自然—经济—社会—文化”的复合系统。因此，流域不仅是单纯的自然生态系统，还体现为多维度的生态经济系统。[12]人类是流域生态系统中最具活力的要素，水是流域生态系统的核心要素资源；没有水，就无所谓河，更没有不同水系间的流域区划。因此，保护流域水环境，始终是维护河流健康生命的首要目标。本书立足于中国现实国情，以保护流域水量、水质和水生态为中心，分析流域生态系统变化中多元利益主体间的关系。
一 流域生态系统利益相关者分析的含义
“利益相关者”一词是由美国斯坦福研究所1963年最早提出的，它是指“这样一些团体，没有其支持，组织就不可能生存。”随后，瑞安曼（Eric Rhenman）提出了更明确的表述：“利益相关者依靠企业来实现其个人目标，而企业也依靠他们来维持生存”。[13]1984年弗里曼（Freeman）进一步阐释了为人们广泛接受的观点，即“利益相关者是指那些能影响企业目标的实现或被企业目标的实现所影响的个人或群体”。[14]瑞安曼和弗里曼两位学者都强调企业与个体或群体间影响的双向性。利益相关者理论作为对传统企业“股东至上主义”的反叛，旨在阐明公司治理应在保护各利益相关者利益的前提下，实现公司价值最大化。美国学者米切尔（Mitchell，1997）从利益相关者的基本属性出发，对利益相关者进行评分和分类，他认为利益相关者应具有合法性、权力性和紧急性三个基本属性，个体或群体至少要符合上述其中一条基本属性，才能成为利益相关者。
利益相关者理论最初主要应用于公司治理的分析，后者扩展到了资源环境管理、旅游管理、社区管理等公共决策过程的各个领域中。利益相关者分析是“通过确定一个系统中的主要角色或相关方，评价他们在该系统中的相应经济利益或兴趣，以获取对系统的了解的一种方法和过程”。[15]利益相关者分析的主要目的是找出并确认系统或干预中的“相关方”，并评价其利益；核心内容是明确各利益相关方的利益性质、地位和在发展干预中的作用及其互动方式。利益相关者分析法将分析不同利益相关者对政策的认知程度、他们与该政策有哪些相关利益、他们对政策的态度、他们与其他利益相关者潜在的联合情况以及他们影响政策的能力。公共政策制定者还可以利用该方法辨别公共政策制定过程中的利益相关者，评估他们的知识、利益、态度、联合情况以及他们对政策的重要程度。这使公共政策制定者可以有效地与关键的利益相关者互动，获得他们对政策的支持。[16]正如哈佛大学马克·莫尔教授提出的“三圈”理论强调的，政府制定任何公共政策或实施任何战略计划时，必须坚持“价值”“能力”与“支持”三个因素相互统一的原则。其中，支持就是指利益相关者对公共政策的态度与意见。在充分考虑相关者利益要求的前提下争取他们的支持，既是公共决策的难点，也是政府开展工作的重点。
流域生态利益相关者，就是指流域生态资源开发、利用过程中的相关利益主体，包括中央与地方政府、企业（农户）和第三部门等三大类。它们分别属于流域生态资源的所有者和管理者、流域生态资源的使用者和流域生态资源保护的监督者。从公共决策的角度看，它们包括与流域治理政策制定或计划实施具有利益关系的群体或个人。流域生态利益相关者分析，是一个系统地收集和分析政府、企业和农民等相关主体信息的过程，旨在决定谁的利益在制定政策时应该予以考虑。流域生态利益相关者构成的分析，除了探讨中央政府、地方政府和企业等纵向利益主体外，还要考量上下游政府横向利益结构和行为决策的差异。当前我国流域生态利益失衡，不只表现在中央与地方政府，政府与企业、农户之间在流域资源开发、生态环境保护中的利益分配不均，而且表现为流域上下游行政区际的生态利益失衡。
二 流域生态系统利益相关者构成
（一）中央政府——流域生态资源的终极所有者
中央政府作为最高层次的行政机关，是国家和全体公民利益的终极代表者。中央政府执政目标的多元性，同时也蕴含着多元目标之间的矛盾和冲突。由于信息不对称和能力有限，中央政府只能通过行政委托代理的方式把自然资源的管理权限和生态建设及环境保护责任下放到省级政府手里，省级政府又通过层层委托、分级代理的形式把权限逐渐下放，直至县、乡各层级，从而形成了垂直分包的管理体系。我国《环境保护法》第16条规定，“地方各级人民政府，应当对辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。生态环境服务分层级供给的理念也符合现代公共财政理论，通常是根据受益范围的大小来决定由哪一层级的政府来提供生态服务，涉及多个省份的全国性生态服务及其补偿应作为中央政府的事权；省域范围的生态服务及其补偿应当作为地方政府的事权。但是，流域地理位置的不可改变性和生态效益的正负外部性，产生了多个行政区域共同享受流域生态利益而由上游地区单独承担流域治理和环境保护成本的流域区际责权利不对等问题，需要各级政府建立财政转移支付这一协调机制来解决区域性公共服务外部性问题。对于流域生态服务的补偿，通常有两种情况：一是全国性的流域生态服务及补偿作为中央事权，由中央财政直接拨款来解决；二是区域性的流域生态服务及补偿作为地方事权，由地方政府通过转移支付手段来解决。现代西方财政理论关于中央与地方政府财权事权相匹配的思想，成为各国政府加大对生态保护区域财政转移支付的重要理论依据。现代西方政府在职能转变过程中，出现了政府公共服务职能的外包，政府可以通过生态购买的方式，提供生态公共服务。
（二）地方政府——流域生态资源的受托管护者
生态环境质量的供给属于公共财政资源配置的范畴。不同层级的政府应该进行合理的功能分工，拥有各自的财政和规制责任，包括财政功能和环境责任的分配。[17]遵照标准模型，如果成本和收益被本地化，局限在某个行政区域的范围内，那么环境政策应该由本级政府制定，形成行政分包治理模式。当前我国环境治理实行行政区分包治理，并通过签订环境保护行政首长责任书来强化落实。在不同的行政区域地方政府根据国家权力机关和中央政府的授权、区域内的行政生态以及主要官员的偏好和选择，承担着对地方经济进行宏观调控、提供地方性公共物品和公共服务以及使区域性经济协调发展等公共职能。多元化因素影响地方政府的公共职能，在流域开发与生态保护上，中央与地方政府的价值目标和决策方式必然存在差异。（1）目标并非总是一致的。中央政府总是围绕总体性目标，立足于全流域和全局利益，从自然经济社会可持续发展的高度，谋划全国流域资源开发和治理的基本方针、政策，建立流域自然资源保护管理体系并对资源开发的参与者进行监督管理，在充分整合社会资源力量的基础上实现社会效益最大化。但是地方政府更加趋向于追求短期经济效应，偏重水、土、矿等各种自然资源的开发，相对忽视环境保护和生态建设。（2）信息不对称性。由于全国自然资源总量大，各地自然资源禀赋和土地利用方式存在较大差异；流域自然资源保护是一项长期、持久的工作任务，投资费用大、周期长、见效慢，环境污染和生态破坏又具有隐蔽性、滞后性、分散性等特征，中央政府全面监管流域的难度大、成本高，无法深入各地区监管流域生态保护情况，只能通过地方提供的各项指标来评估资源情况和衡量地方的执行程度。地方政府掌握着环境保护和生态情况的主要资料，完全占有信息的主动权，可以依据自身情况筛选有利的信息上报中央，中央政府则只能被动接受。一些地方政府有可能利用信息优势做出自利性选择，如隐瞒流域生态保护执行效果的真实情况，对流域水污染等负面消息故意遗漏等。因此，中央政府作为委托人将流域开发与保护的任务委托给代理人——地方政府；但受利益驱动等因素影响，代理人可能违背委托人的意愿追求自身发展、注重流域开发而忽视生态保护，从而导致社会福利下降。
（三）企业（农户）——流域生态资源的利用者、破坏者和保护者
企业是市场经济条件下最主要的微观经营主体，也是流域生态资源的利用主体和污染物排放主体。企业在追求经营利益最大化的过程中，总是最大限度地利用自然界赋予人类的免费资源，生产出人们需要的物质产品，同时不断地向外部环境排放废弃物。因此，各国政府通过制定各种规章制度，要求企业达标排放，并积极引导企业开展清洁生产和循环经济，通过“减量化、资源化和再利用”，努力提高稀缺资源的利用率。企业生态责任就是要求企业在合理利用资源和生态环境的前提下追求经济利润。农户作为由农民家庭构成的农业微观主体，既是物质资料的生产者，又是物质资料的消费者；既可以是流域区域内生态资源的利用者，也可以是流域生态资源的破坏者。根据有关法规，我国农村和城市郊区的国有农场、林场及国家未确定为集体所有的荒山、滩涂、河滩等土地，属于国家所有，除此之外的农村土地，属于农民集体所有。在社会主义市场经济条件下，农户不仅是集体土地、林地所有者的成员，而且是自主经营、自负盈亏、自担风险的经营责任主体。因此，农户经营行为的短期化是导致农业污染的直接根源。流域生态环境实质上是一种具有非排他性、非竞争性且外部性很强的准公共物品，个体农户享有流域生态环境提供的生态服务但又难以全部承担自身行为带来的成本。上游地区的企业和农户等微观经济主体，在政府激励不足和约束软化的条件下，必然会成为流域生态资源的过度利用者和破坏者。个体农民粗放经营、乱砍滥伐、烧山种果、过度施用化肥、破坏耕地和生态环境，企业任意排污等都会造成流域生态的破坏。我国大多数农民由于文化素质和环保意识较低，没有掌握好正确的环境友好型田间管理技术，在缺乏农业技术辅导的情况下，主要根据往年经验过度施放化肥农药，加之目前我国化肥利用率仅有30%～40%，远远低于发达国家60%～80%的平均水平，因此，农业面源污染已成为当前和今后流域生态治理的重点和难点。
（四）第三部门——流域生态资源保护的第三方监督者
第三部门，是指“通过志愿提供公益”的NGO或NPO，它的范围包括除第一部门（政府）和第二部门（企业）以外的其他所有组织，如在民政部门注册的环保团体、基金会、民办非企业单位及未注册的草根组织等。第三部门是提升社会公众环保意识的重要载体，是政府加强环境保护工作的重要支持者，也是流域生态资源保护的重要监督力量，它们立足于社会整体利益，努力实现社会公共利益的最大化与自然经济社会的可持续发展，对流域生态资源保护起到间接的影响作用。发达国家的环保NGO不仅能监督企业，而且还能直接批评政府行为，要求政府加强环境治理。2012年美国就有多个环保组织，就政府对密西西比河受化肥及其他污染物影响的不作为向联邦法院提起诉讼，要求法官强制美国国家环保局为每个州的水质标准和废水处理标准设置指导条款，旨在减缓密西西比河盆地的污染程度。
流域生态利益相关者之间存在多元的复杂关系（如图2-2）。从中央与地方政府的关系看，双方是委托代理关系。作为受托的流域生态资源管理者，上下游地方政府会组成利益联盟，共同向中央政府施压，要求增加地方税收的分成比例，扩大地方自治权等。从流域上下游政府间的关系看，双方围绕区际水量分配、生态补偿和跨界污染赔偿等问题存在复杂的博弈关系。围绕流域上下游生态补偿、跨界水污染赔偿，下游地区的地方政府、企业、居民和第三部门会组成利益相关者联盟，尽量降低生态受益补偿支付标准，而努力要求提高跨界水污染的赔偿标准；相反，上游地区的地方政府与企业、居民等生态建设贡献者也会组成相应的利益相关者联盟，要求提高生态受益补偿标准和减少跨界水污染的赔偿标准。从地方政府与企业（农户）等生态建设者的关系看，存在着利益共享和环境监督的双重关系，地方政府为增加税源，对企业达标排放往往监督不力，造成流域生态环境恶化。
图2-2 流域生态利益相关者示意图
三 流域生态系统利益相关者的博弈分析
博弈论是研究决策主体的行为发生直接相互作用时候的决策以及这种决策的均衡问题。一个完整的博弈关系包括参与人、行动、信息、策略、效用、结果和均衡等，其中参与人、策略、效用是必需的三个要素。博弈根据参与者之间是否存在具有约束力的协议或约定，分为合作博弈和非合作博弈，合作博弈就是研究人们达成合作时如何分配合作得到的收益，即收益分配问题，是一种正和博弈。而非合作博弈是研究人们在利益相互影响的局势中如何选择决策使自己的收益最大的问题，即策略选择问题。非合作博弈中最具代表性的就是“囚徒困境”和“智猪博弈”，两者都是因为个体行为缺乏有效的激励和约束机制，导致了分散的参与人缺乏主动合作的意愿，而陷入个体理性引发的集体困境，但后者是在参与者位置关系不对等的情况下进行的。按照参与人行动的先后顺序，博弈可划分为静态博弈和动态博弈。静态博弈是指参与者同时采取行动，或者尽管有先后顺序，但后行动者不知道先行动者的策略。这里着重分析中央与地方政府之间在流域治理中的博弈关系、流域上下游政府之间在区际生态补偿中的博弈关系，以及地方政府与农户在农业面源污染治理中的博弈关系。上述三种博弈关系，都是静态的非合作博弈关系。博弈双方存在着地位不对等、信息不对称的关系，地方政府、流域下游政府和农户三个弱势方的最优决策，分别取决于中央政府、上游政府和地方政府三个强势一方的决策。
（一）中央与地方政府在流域治理中的博弈分析
地方政府在流域治理中扮演着双重角色，它既是中央政府委托代理的受托者，又是区域公共利益的代表者。流域生态资源保护如果由市场机制来调节，在缺少外部条件制约的情况下，地方政府往往会成为风险厌恶型参与者。在区域公共利益最大化和政府官员政绩追求的双重驱动下，地方政府会利用权力主体的优势做出符合自身效用最大化的选择，将风险、成本转移给中央政府或者企业（农户）。因此，在流域治理博弈中必须引入监督机制，构建中央与地方政府的博弈模型。
1.博弈模型的构建及分析
参与者：博弈主体为中央政府与地方政府，重点分析在现行流域治理政策下中央政府的监督行为与地方政府的执行行为的博弈决策。
模型假设：①中央政府与地方政府都是理性的、兼有利己和利他倾向的新经济人。②流域生态环境是具有多功能性的稀缺性资源，即存在着相互冲突的需求结构。③双方对流域生态环境资源保护的驱动力取决于成本与利益的差值，目标都是实现自身利益最大化和成本最小化。④中央政府与地方政府之间存在着信息的非对称性，中央政府处于信息劣势，而地方政府能够准确认识中央政府的目标及行为活动。
策略选择：面对日益严峻的流域生态保护问题，中央政府有两种行动策略：①实施流域生态环境保护优先政策，严格监督地方政府的流域生态保护行为；②实施以GDP为核心的经济发展优先政策，相对弱化流域生态环境保护政策。因此，中央政府对地方政府的流域治理行为有两种策略，可以表示为S1={监督，不监督}。地方政府也有两种行动策略：①以区域经济发展为中心，尽可能地利用生态资源，即不执行环境保护政策。②以经济发展与资源环境协调发展为中心，建立生态补偿机制，即努力执行资源开发中的生态恢复补偿制度。因此，地方政府的战略空间S2={监督，执行}、{监督，不执行}、{不监督，执行}、{不监督，不执行}。
效用函数：C为中央政府实施流域生态保护的监督成本；L为地方政府资源开发利用所造成的生态价值损失；A为地方政府由于环保工作不力而受到的中央政府的处罚，包括行政性惩罚如停职检查、免职等，经济性处罚如上交排污权等，法律性处罚如追究领导干部责任等；R为地方政府以资源开发利用为主获得的经济收益、社会福利的改善和政府官员的个人政绩。构建中央政府监督行为与地方政府执行战略的博弈矩阵（如表2-1所示）。两者之间的博弈为不完全信息动态博弈，应该达到的是精炼贝叶斯纳什均衡。
表2-1 中央政府与地方政府的支付矩阵
博弈模型分为两个阶段：首先，中央政府从整个社会福利角度，做出流域可持续发展的策略选择。其次，地方政府根据中央政府的政策安排，在衡量经济发展与环境保护成本收益后选择符合自身利益最大化的策略选择。当然，中央与地方政府在流域环境保护领域的博弈，不是简单的静态竞争与合作关系，环保工作的长期性、政策调整的不确定性等因素，决定了两者为追求公平与效率会进行反复博弈。从该模型可知，中央政府与地方政府的博弈显然没有达到精炼贝叶斯纳什均衡。
假设中央政府实施流域生态保护优先策略，强化监督的概率为p，则中央政府弱化监督策略的概率为1-p；地方政府优先发展经济，采取不作为环保策略的概率为q，则积极执行中央政策的策略概率为1-q，求解混合纳什均衡。
①当地方政府以概率q不执行中央政府流域生态保护政策时，混合条件概率下地方政府的预期收益为：
[-A×p+R×（1-p）]×q=[0×p+0×（1-p）]（1-q）
求得p*=R/（A+R）
②当中央政府以概率p强化流域生态环保监督时，混合条件概率下中央政府的预期收益为：
[（A-C-L）×p+（-L）×（1-p）]×q+（-C）×p×（1-q）=0
求得q*=C/（A-L/p）
因此，混合战略下精炼贝叶斯纳什均衡为：p*=R/（A+R），q*=C/（A-L/p），即p、q成反比，当中央政府的监督力度越大时，地方政府严格执行中央政府流域治理政策的可能性越高。
当中央政府对地方政府环保工作不作为的处罚A趋于上升时，地方政府会不断权衡策略选择所带来的收益与处罚。若A越大，对地方政府的约束力度就越强，则地方政府执行中央政府流域治理政策的积极性就越高。当中央政府由于信息不对称所导致的监督成本C越高时，地方政府弱化生态保护、偏重经济发展的概率就越大。我国流域面积大小不一，各地区经济发展不均衡，各级地方政府对经济发展与流域环境保护的认知也存在差异，加之中央与地方政府之间的信息不对称，弱化了中央政府的监督力度。地方政府基于经济发展优先的政绩考核目标，会利用信息优势做出逆向选择，以牺牲生态环境来换取区域经济的较快发展。
2.博弈分析的结论
中央与地方政府之间的博弈是动态重复博弈，两者之间的关系是委托代理关系。若地方政府过度偏重经济发展、忽视流域生态保护所引发的生态环境价值损失K和中央政府的各种处罚力度A越大，地方政府注重经济与资源保护协调发展的努力程度就越高；若中央政府监督成本C较高，地方政府偏重经济发展、弱化生态环境保护所带来的整体性收益R越大，则地方政府保护流域生态资源的积极性就越弱。在现实经济活动中，由于中央政府自身能力有限，难以及时、直接地掌握全国流域生态资源开发利用的动态信息，尽管我国实施了较严格的土地和水资源利用政策，但是由于区域社会事业和官员政绩考核都难以摆脱以GDP为核心的评价机制，经济发展和税收增长仍然是各级地方政府追求的最重要目标任务，中央政府的监督管理虽然在一定程度上会降低地方政府不执行资源保护的可能性，但是显然无法达到有效激发地方政府保护生态环境积极性的目的。因此，中央政府应该采取激励、惩罚并行的方式，在采取严格的监督和检查措施的同时增加激励制度，激发地方政府保护资源的积极性和主动性。
（二）上下游政府在区际生态补偿中的博弈分析
流域水资源开发中，不仅存在中央与地方政府的非合作博弈，而且也存在着上下游政府间的竞争与合作。由于流域水资源流动的单向性和不可逆性，流域上下游通常会分布在不同的行政区域，形成以水资源为纽带、地位不对等的上下游区际政府间关系。由于流域上下游各行政区内生态利益主体的多元化和利益关系的复杂性，流域区际生态利益的矛盾协调通常是由作为区域公共利益代表的地方政府来进行的；上下游地区政府通常会立足于本位主义，不愿意主动单独承担具有外部性的生态建设任务，在面对跨行政区的生态补偿和水污染赔偿问题时，主要通过权衡利弊和成本收益，决定是否支持跨区生态补偿。这里假设流域上下级地方政府在进行策略选择时，并不知道对方的选择情况，也即从静态角度出发进行分析；而在上级政府与下级地方政府的博弈中，上级政府要依靠下级地方政府的策略做出选择。
由于上级政府与下级地方政府之间是一种不对等的关系，上级政府投入一定的生态建设成本，得到的生态收益是全区域的，而下级地方政府如果投入一定的成本，其得到的收益仅是本区域内的部分生态收益，所以他们之间的博弈属于“智猪博弈”；[18]而上下游地方政府之间的关系可以运用“囚徒博弈”来解释。上下游地方政府在选择策略时，并不知道对方的策略选择，同时，流域生态建设在短期内效果并不明显，居民的生态受益补偿意愿不会明显提高，因此，这里以短期静态分析为主。
1.上下游地方政府之间的“囚徒困境”
上游生态保护区的地方政府面对经济发展与环境保护的矛盾，具有保护和不保护两种策略选择，而下游生态受益区的地方政府对上游生态建设成本分担与否也只有补偿和不补偿两种应对策略。
当上游政府选择环境保护策略时，它的收益是保护环境而获得的生态效益，减去生态投入的成本，还要加上下游政府的选择策略对其收益的影响；当上游政府选择不保护策略时，它的收益来自以牺牲环境为代价而获得的经济发展收益，减去生态破坏的损失，加上下游政府的选择策略对其产生的影响。当下游政府选择补偿上游的策略时，下游的收益主要依赖于上游是否进行生态保护所产生的生态效益或生态损害，减去其补偿的成本；当下游政府选择不补偿的策略时，它的收益仅有上游是否进行生态保护所产生的生态效益或生态损害。
令L为上游政府选择生态保护策略下获得的长期利益；C1为上游政府的保护成本和经济损失；C2为下游政府对上游政府的受益补偿；S为上游政府选择不保护生态策略时获得的短期收益；U1为下游政府在上游政府选择生态保护时享受到的外部效益；U2为下游政府在上游政府选择不保护生态策略下享受到的外部生态效益。如表2-2所示。
表2-2 上下游地方政府之间的博弈
短期看，L-C1＜S，[19]不论下游是否选择补偿，对上游而言，选择不保护的短期利益大于选择保护的长期利益，那么，上游就缺乏主动进行生态保护的动力；而对下游而言，不论上游是否选择保护，都将选择不补偿，而使其获得的外部效用最大，[20]因此，在这种情况下的博弈结果是：上游不保护，下游不补偿，陷入“囚徒困境”。
2.上级政府和下游政府之间的博弈
由于上级政府与下游政府之间是不对等的行政关系，上级政府对上游投入生态建设成本，得到的生态收益是全流域的；而下游政府如果对上游支付生态补偿，得到的仅仅是部分生态外部效益，因此，上级政府和下游政府对上游生态投入都有两种选择策略：补偿和不补偿。
当上级政府选择补偿上游的策略时，上级政府获得的收益是全流域的生态环境效益，减去其补偿的成本；当上级政府选择不补偿上游的策略时，上级政府的收益就依赖于下游政府策略选择产生的影响；当下游政府选择补偿上游的策略时，下游政府的收益是获得的生态收益减去其补偿的成本；当下游政府选择不补偿上游的策略时，下游政府的收益依赖于上级政府的策略选择产生的影响。如果两者都选择不补偿，那么上游进行生态保护的意愿将降低，使上级政府和下游政府获得的生态效益减少。
令L为上游进行生态保护，上级政府或下游地方政府支付生态建设成本后全流域获得的收益；C为上级政府承担的生态建设成本；L′为上级政府和下游地方政府不承担生态建设时全流域获得的生态收益，如表2-3所示。
表2-3 上级政府和下游政府之间的博弈
如果上级政府选择补偿，那么下游政府选择不补偿的收益为U1，选择补偿的收益为U1-C2，下游政府自然会选择不补偿；如果上级政府选择不补偿，下游政府选择补偿的收益U1-C2，大于选择不补偿的状况，这时下游政府会考虑，若补偿，上级政府获得的收益为L，远大于U1-C 2，而不补偿时，自己的损失U1-C2-U2远小于上级政府的损失L-C-L′，因此，下游政府将选择不补偿。
从上级政府看，它的策略取决于下游政府的选择，若下游政府选择补偿，那么上级政府在补偿时的收益为L-C，小于不补偿时的收益L，那么上级政府会选择不补偿；当下游政府选择不补偿时，上级政府进行补偿获得的收益L-C大于不补偿时的收益，从大局的角度出发，上级政府会选择补偿。
所以这场博弈的结果就是下游政府不补偿，而上级政府选择补偿，从而造成了下游政府的角色缺位。
上述分析表明：如果缺乏有效的约束机制，双方就会陷入非合作博弈，最终导致帕累托最优无效，因而需要建立激励约束相容的制度，促使双方形成合作博弈，从而使上游坚持生态保护，下游持续进行生态补偿。
我们假定，上下游政府经过协商，决定引入激励和约束机制，令Q1为上游未有效保护环境产生跨界水污染时对下游进行的赔偿；Q2为下游不承担生态建设或产生环境污染时受到的惩罚。如表2-4所示。
表2-4 激励和约束机制下上游政府和下游政府之间的博弈
对上游来说，L-C1＜S，上游有选择不保护的动机，但当引入了激励和约束机制，而且Q1＞S+C1-L时，也就是上游选择不保护，就要承担更多的损失，那么这种情况下，上游就会从自身利益出发，选择保护策略；而对下游而言，当Q2＞C2时，选择不补偿，所获得的正的外部效用将降低，同样是出于自身利益考虑，将选择补偿策略，此时的博弈结果将是上游保护，下游补偿。
同理，在上级政府和下游政府之间，我们也引入激励和约束机制，令Q3为上级政府在一定条件下没有承担生态建设时受到的惩罚，如表2-5所示。
表2-5 激励和约束机制下上级政府和下游政府之间的博弈
若Q2＞C2，对于下游政府来说，如果选择不补偿，那么它所获得的收益将小于选择补偿策略时获得的收益，这种情况下，它会选择补偿策略；对于上级政府而言，当Q3＞C时，选择补偿策略获得的收益将增大，因此博弈的结果将是：上级政府补偿，下游政府补偿。
3.博弈分析的结论
从短期来看，如果缺乏有效的约束机制，上下游政府就会陷入非合作博弈，最终难以达到帕累托改进，所以完善流域区际生态补偿机制的核心就是要通过建立激励与约束并存的机制，使上下游政府之间的博弈由非合作转向合作。从博弈结果来看，有效的激励和约束机制的建立，关键在于Q1、Q2、Q3的界定。上游地区拥有发展经济的权利，但如果粗放型经济造成水质超标或者水污染事件，损害了下游的利益，上级政府就应当要求上游对下游进行生态受害赔偿，满足Q1＞S+C1-L。流域是上下游地区共建共享的生态系统，如果上游单独进行生态保护，当地的企业和居民是优先的生态利益享受者，下游地区的企业和居民享受到生态的正外部效益，从公平的角度来说，就需要适当承担上游的生态建设成本，同时保护下游生态环境，否则，就要受到上级政府的处罚，满足Q2＞C2。而上级政府作为全流域的代表，要推动流域自然经济社会协调发展，也需要承担生态建设成本，否则受到的惩罚将满足Q3＞C。
从长期来看，Q1、Q2、Q3的界定取决于L、C1、C2和C，其中，L是生态投入的产出函数，它取决于当地的经济发展水平和自我发展能力，而上游生态保护成本C1的减少，主要依赖于生态投入向产出的转化，生态补偿额度C2和C是在权责利界定的情况下，对生态环境价值的评估。[21]依照以上几个参数，完善上下游流域生态利益协调机制的长远目标是要在提升上游经济发展质量的同时，依靠科技进步加快生态投入向产出的转化；同时明确上下级、上下游政府等主体的权责利，合理评估生态环境价值，提升L和降低C1、C2和C，实现流域生态补偿从激励和约束机制下的均衡，向基于自觉理性行为之上的均衡转变。[22]
（三）地方政府与农户在农业面源污染治理中的博弈分析
企业生产经营地点是相对固定的，因而政府对企业点源污染比较容易监督和控制，学术界对地方政府与排污企业的博弈也作了较多的研究。农户是以家庭为单元形成的农业微观经济组织，既是追求收益最大化的经济组织，又是承担人口繁衍、代际传承的社会组织。当前我国流域农业面源污染日趋加剧，并成为流域生态环境治理的重点和难点。基于此，这里着重分析地方政府与农户在农业面源污染治理中的博弈行为。
1.博弈模型的构建及分析
博弈主体为地方政府和大量个体分散农户，重点分析由于地方政府生态保护政策变化所引起的个体农户行为的策略选择。
模型假设：①博弈主体都是兼有利己和利他性质的新经济人。地方政府以追求流域自然经济社会协调发展为目标导向，既要兼顾区域公共利益，又要服从全国总体经济功能布局；农户既有追求个体收益最大化的导向，又有在适当激励约束条件下参与流域生态环境保护的意愿。②博弈主体双方都具有有限理性。地方政府面对经济发展与环境保护两大矛盾性目标，在不同时期会表现出不同的政策偏好。政府官员为追求短期政绩，会采取不符合区域公共利益的决策。农户基于个体理性，为提高农业产出量和经济收入，会大量甚至过量使用农资，难免造成生态环境的破坏和农产品的污染。因此，农户个体的理性行为，难以自动实现集体理性。③参与人信息不对称且双方地位不平等。地方政府是流域农业面源污染治理政策的制定者和实施者，个体农户只能被动地接受和服从。④地方政府的信息公开、透明、完全，即农户可以知道政府的所有信息，包括行动、战略组合、收益；而农户信息是私人信息，不是完全公开的，地方政府难以获得农户的全部信息。
策略选择：地方政府治理流域生态环境包含保护或不保护两种政策倾向，相应的策略选择为S1={监督，不监督}：当地方政府注重以GDP为核心的经济增长目标时，通常会采取弱化监督的不保护策略；当地方政府有能力且注重生态环境保护时，通常会采取激励约束相容、强化监督的保护性策略。个体农户根据地方政府的环境政策安排，可能做出四种不同的策略选择，即S2={监督，保护}、{不监督，保护}、{监督，不保护}、{不监督，不保护}。
效用函数：①当地方政府强化监督时，个体农户相应地保护流域生态环境。地方政府保护流域生态环境的成本C，包括地方政府环境监督的行政性成本C1和保护生态资源的经济激励性支出C2；地方政府获得的收益R，包括有效保护生态资源而得到的政绩肯定R1和中央政府转移的财政性奖励（补贴）R2。农户保护流域生态环境的投入为I，包括有机化肥等生物农资购置费用I1和额外的劳动投入I2，得到的收益K，包括因生态环境质量改善获得长期收益K1和政府激励性补贴H。此时，双方的效用组合为（R-C，K-I）。
②当地方政府强化监督时，个体农户采取不作为的行为选择。地方政府强化监督，需加大环境监督的行政性成本支出C1和保护生态资源的经济激励性支出C2，其收益为中央政府的财政补贴R3以及由于政策效果不佳引起的罚金A。由于农业生产的分散经营特性，政府难以实施环境监督，激励性政策的力度往往不够大，个体农户仍然会通过超量使用化学投入品、过度砍伐集体林木和对资源进行开发利用等获得大量短期收益M。这时双方的效用组合为（R3-A-C，M-A），表明地方政府政策失效，难以保护生态环境，个体农户将农业生产的环境成本外在化了。
③当地方政府弱化监督时，农民自主保护生态环境。由于弱化环境监督和生态保护，地方政府保护流域生态环境的成本C较低，并获得较高的短期经济收益R3，向中央政府缴纳少量罚金A。局部地区农民由于具有较强的环境保护意识和较高的经济能力，有可能自主开展生态环境保护活动。农民保护流域生态资源的成本为I，得到的收益为K1。此时地方政府和农户的效用组合为（R，K1-I）。
④当地方政府弱化监督时，个体农户相应采取不作为的行为选择。地方政府和农户都是以经济收益为目标导向的，这时地方政府保护流域生态环境的成本C较低，并获得较高的短期经济收益R3，向中央政府缴纳少量罚金A。个体农民获取较高的经济收益，却未承担生态环境保护成本。则此时双方的行为将造成社会福利损失S，地方政府和农户的收益均为（-S，M）。当前我国流域化肥、农药、重金属等污染日益加剧，就是多年来地方政府和个体农户两大生态利益主体对生态环境保护不作为引发的恶果。如表2-6所示。
表2-6 地方政府与农户的博弈模型
2.博弈分析的结论
上述博弈模型分析表明，地方政府加强流域生态保护的激励动力主要来自中央政府的政绩肯定，生态改善所带来的民生福利的提高，以及治理成本与收益的权衡，其公共决策过程将面临着资金投入大、生态建设效应慢以及受经济效应短期影响等问题。个体农户保护流域生态环境的主要动力源于在不减少收入的前提下保持连续性的经济激励措施，而政府的单纯环境监督往往难以奏效。因此，最理想的博弈结果是地方政府采取激励约束相容的政策措施，引导个体农户进行生态建设，双方效用组合为（R-C，K-I）。最坏的博弈结果是地方政府加强环境监督，个体农户却不作为，双方的效用组合为（R3-A-C，M-A）。当前我国正处于传统农业向现代农业过渡的时期，由于粮食安全的压力和农业技术的制约，农业产量的增长很大程度上依赖于化学品的投入。如果政府采取过度严格的环境政策，将会挫伤农民生产的积极性，导致农户收益和产出水平的减少。最终双方的策略选择将是（不监督，不保护），地方政府采取不改变现状、默认允许的保守策略，支持农户使用化学品增加短期农业收入。随着我国流域生态环境的日趋恶化，治理农业面源污染势在必行，构建政府主导、农户参与的农业面源污染治理机制是当前我国环境政策演进的现实选择。
以上分析表明：如果各个利益相关者之间缺乏有效的沟通、协调与合作，那么单个利益主体看似理性的决定往往最终会导致非理性的集体决定。上述多元利益主体的博弈分析表明，流域生态资源利用与环境保护无非是中央政府、地方政府、企业与农户之间生态利益的分配与调整过程，任何一方的道德风险和逆向选择，都会引起双方的非合作博弈行为，都会造成生态资源的过度利用和环境的破坏。因此，剖析流域生态利益相关者的需求差异，寻求解决相互间利益矛盾的政策思路，建立多元主体信任基础上的合作机制，是实现流域生态合理且有效保护的基础，也是开展流域生态网络治理研究的出发点和落脚点。
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