第二节 研究现状与文献综述
一 研究现状
流域区（国）际生态利益协调是历史久远的古典话题，世界史上曾发生多起因水资源纠纷而引发的国际矛盾或冲突；即使在主权国家内部，流域区际生态利益协调也是区域公共治理的难题。当前我国经济增长和社会发展中的水资源安全问题日益突出，跨区水污染、水短缺和水浪费三种现象并存，成为制约区域协调发展的重要瓶颈。流域是特殊的自然地理区域和区域经济发展的重要单元，流域区际在水源、森林等公共池塘资源利用中所产生的利益失衡或纠纷，需要从公共管理视野下探讨如何采取激励性制度安排，构建流域区际利益补偿机制，促进区际协调发展。目前行政管理学界侧重于从一般意义上探讨地方政府间的横向关系和区际政治利益、经济利益协调的问题，对流域区际的生态利益关系尚未作系统、集中的探讨，其他学科领域的学者也只是从科层机制、市场机制和区际自主治理机制框架下开展了零星、分散的研究。
（一）外部性与中央政府干预机制研究
1920年，福利经济学家庇古最早阐述了公共物品的外部性问题，认为市场资源配置失效的原因是经济当事人的私人成本与社会成本不相一致，私人的最优导致社会的非最优。因此，纠正外部性的政策思路是政府通过征税来矫正经济当事人的私人成本，使资源配置达到帕累托最优状态。这种纠正外部性的“庇古税”是解决环境问题的古典教科书的方式，它根据污染物的排放量或经济活动的危害程度对排污者征税，使污染环境的外部成本转化为生产污染产品的内在税收成本，属于直接环境税。这种政策思路为中央政府参与流域生态治理和跨区生态公共物品供给提供了依据。在当代西方经济理论中，市场经济体制中的政府调节是作为弥补市场失灵的角色出现的，“广义的公共产品理论给政府的存在以及政府干预提供了一个更详尽的解释”。[4]正如奥普尔斯所言：“由于存在着公地悲剧，环境问题无法通过合作解决，所以具有强制性权力的政府的合理性，是得到普遍认可的。”[5]除此之外，威廉姆·尼斯坎南从政府预算与公共服务供给的经济学供求关系出发对政府行为进行研究，认为政府官僚系统把自己能够多大程度获得利益的理性考虑作为提供公共服务的依据，进而说明了发达国家政府包揽公共服务供给的低效率及其根源。
在科层制框架下探讨流域区际生态利益协调着重基于以下四个视角：（1）从环境管理角度看，唯GDP的区域发展思路和政绩考核机制是导致跨区水污染的体制根源，要落实区域总量控制和行政区环境目标考核以维护区际生态利益平衡。[6][7]（2）从流域管理角度看，以行政区为单元的流域分块管理体制仍发挥主导作用，流域统一管理机制未能发挥应有的功能。要强化流域管理机构的权威，实现流域管理一体化，利用法律约束机制调节地方利益冲突。[8][9]（3）从区域协调发展角度看，中央财政横向转移支付给上游地区，实质是对上游地区发展权的补偿。[10]许多学者对我国退耕还林、森林生态效益补偿问题进行了研究。（4）从行政区与流域区相衔接的角度看，中央政府通过调整行政区划的方式，实行“一体化流域行政区划”，可以打破分散、割据型的流域行政区划，从根本上解决流域区际生态利益失衡，确保对流域水资源配置使用的负外部性的整体治理。2011年安徽省政府在行政区划调整中充分考虑巢湖流域治理问题，将巢湖的主要流域集中统一划归为合肥市区范围，并设立了专门的巢湖管理机构，实现了对巢湖流域的统一规划和管理。
（二）纯市场理性及区际水权交易机制研究
新制度学派和“自由市场环境主义者”均认为，产权制度缺损是导致公共物品外部性问题的根源，强调政府职能在于明晰产权关系、采取市场方式解决公共产品供给问题。科斯（1960）强调运用市场机制解决公共服务外部性问题，通过自愿协商、排污权交易等“科斯手段”进行产权界定和交易，利用市场经济主体自发的趋利避害性及市场交易工具实现环境成本内部化来进行生态环境保护。阿罗（1969）提出了通过创造附加市场使外部成本内在化的构想，戴尔斯（1968）等提出创设虚拟市场，推进行政区际、企业之间生态产权（如取水权、排污权、碳汇）交易的设想。20世纪70年代以来，如何以较少的财政支出来满足公民对公共服务更高的要求成为西方各国政府改革关注的重点。以欧文·休斯等为代表的新公共管理理论认为，应在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务产出。美国经济学家斯蒂格列茨提出“政府经济学”理论，认为政府可以作为公共产品或公共服务的购买者来体现其职能，引入市场竞争提高公共财政资金的使用效率和公共服务的供给效果。这些理论为我国政府通过市场化合同外包等形式进行生态服务购买提供了相对成熟的依据。
近年来，朱锡平、刘方笑、吴长勇等国内学者直接提出生态环境市场化经营的观点，并开始研究生态产权的市场化管理模式。[11][12]其他学者也从不同领域对生态公共服务市场化供给提出了自己的观点。黄寰认为水权转让是以市场调节手段促进水资源优化配置，提高西部生态公共服务供给水平的具体路径，有利于区域生态文明建设的实现。[13]陈钦等提出政府应在公益林碳汇、水文生态服务、生态旅游服务和生物多样性服务等方面建立市场补偿机制，为公益林经营者和受益者的生态服务市场交易奠定基础，激励人们建设和保护公益林，进而弥补政府生态服务供给的不足。[14]段会兵在我国可持续发展的政策背景下分析城市污水处理的市场化运作，认为水污染治理这一生态公共服务可以通过市场渠道供给。[15]徐大伟、郑海霞等学者还运用多种价值评估方法，探讨了森林、流域等生态服务市场交易的定价机制。[16][17]
（三）集体行为与区际自主治理机制研究
文森特·奥斯特罗姆在其著作《美国联邦主义》中分析了公共物品的生产和供应尤其是大都会地区的公共治理，认为个人或群体解决公共物品供应问题可以不依靠外部权威，而是更为充分地发挥自主供给的能力。埃莉诺·奥斯特罗姆（1990）提出公共产品供给中存在着政府和市场的“双失灵”区间，对于小规模组织可以由使用者自发制定并实施合约，即采取自治化供给机制。这一创新思想突破了公共服务只能由政府提供的唯一性教条，冲破了政府既是公共服务的安排者又是提供者的传统观念，对解决生态环境污染问题和完善生态公共服务供给机制具有积极意义。
从20世纪90年代末开始，毛寿龙教授及其研究团队、浙江大学的于逊达和陈旭东教授等我国的一些学者，开始介绍和引进公共事务的自主治理理论和思想，为我国学者开展公共服务自治化供给的相关研究打下基础。社会主义经济政治体制改革以及各种自治团体的涌现则进一步推动了自治化供给理论的发展。闫海提出自治化是公共物品供给的创新方式和重要途径，这一供给模式在和谐社会构建上发挥着积极作用。[18]苏杨珍结合山东省邹平县张高村村民自发合作修路成功的典型案例，对村民自发合作实现小规模公共物品自主供给的行为进行了理论和实证分析。[19]随着中国生态保护工作的深入，更多学者对生态公共服务的自治化供给给予了关注。陶传进、陈振明等分析了我国环境服务、灌溉用水社区自治化供给的制度框架，[20][21]杨曼利以西部为例阐述了环境治理等生态公共服务自主供给的优势，认为生态公共服务的有效供给应加强民间环保组织和社区内自主治理组织的发展，不断提高公众的环保意识和生态文化观。[22]雷玉琼、李颖明等针对农村污染源小而多、污染面广而散的特点，提出了通过自主治理改善农村生态环境，以弥补政府在农村生态公共服务提供中的低效率的观点。[23][24]另外，还有学者分析了生态公共服务供给的激励机制问题，如翟军亮等认为，农村社区环境卫生公共服务体系建设应由以外生战略引致的政府行政为主的外推动力机制向建立在基层民主自治基础上的社区内驱动力机制转变。[25]胡鞍钢、毛寿龙等探讨了流域生态服务自治化供给中区域契约行政的激励与约束机制等问题。[26][27]
二 文献综述
目前尽管学术界对该论题开展了多视角、多层面的研究，但在此研究领域中仍有许多不足之处，存在诸多可以深入挖掘的理论空间。
（1）上述成果大多侧重于科层制、市场或区际自主治理中单一治理机制的研究，往往存在着“扬此抑彼”的缺憾。“科层制机制有效性论”者强调水权交易机制和区际合作的难度；“区际水权交易论”者过分夸大“政府失灵”的区间；“区际自主治理论”者往往同时强调“政府失灵”和“市场失灵”的并存，因而多数成果侧重于分析各种机制的替代关系，忽视了相互间的并存与互补关系，很少有成果对不同机制的制度技术条件、有效性、失灵区间以及相互间关系作深入、细致的研究，更没有对典型流域不同治理机制的绩效进行比较研究。
（2）上述成果大多囿于传统的治理理论框架，着眼于克服外部性，探讨流域区际利益协调机制，相对忽视相关利益主体行为及其相互间关系的研究。虽然有些学者分析了上下游政府的合作博弈行为，但这只是简单的双方博弈分析，缺乏对中央与地方政府、上下游地方政府之间、地方政府与水利环保等垂直部门之间、地方政府与企业（农户）之间等多元主体博弈行为的分析，更没有对不同主体的行为特征、政策工具反应机制以及相互间的冲突解决机制等作细致、具体的研究；很少学者将社会资本理论、组织间网络理论引入该论题的研究，探讨多元主体间的信任与合作等机制，因而流域区际生态利益主体间的关系尚有值得深入研究的空间。
（3）上述成果主要来自法学、经济学、管理学和环境科学等不同学科领域的学者，虽然内容具有明显的专业特色，但存在研究方法单一性趋向：法学专家和政策分析者，侧重于描述、分析和理解问题的性质，并提出解决问题的程序和方法，其结果基本是定性的；而生态、环境等自然科学领域的学者侧重于定量分析、强调技术上的可行性，通常难以兼顾经济上和政治上的可行性。“流域区际生态利益协调”这一跨学科的论题需要将经济学、法学、环境科学等多学科知识整合于公共管理的理论框架之内，运用制度分析和技术分析、规范分析和实证研究相结合的方法，从体制、机制和法律三个维度研究，才能更深入地探讨流域区际生态利益的界定与度量、利益补偿机制以及政策创新等内容。