第一章 导论
第一节 研究背景与选题意义
水是生命之源，生产之要，生态之基。水是人类和一切生物生存与发展必不可少的物质。水还是工农业生产、经济发展不可替代的自然资源，是社会赖以生存与发展的基础和命脉，更是人类社会繁荣与文明的源泉。承载水资源的大江大河既是古代文明的摇篮，也是现代文明的中心。一部人类文明发展史，也是一部人类利用流域水资源，谋求生存和发展的历史。世界上最长的河流——尼罗河滋润着古埃及的文明，也是非洲大陆人民的生命之源；南亚的印度河沐浴着古印度的辉煌；西亚古巴比伦的繁荣更是得益于底格里斯河和幼发拉底河；奔流的黄河、长江孕育了五千多年璀璨厚重的华夏文明，成为中华民族的母亲河。我国水资源总量较大，多年平均水资源总量为28124亿立方米，总量水平约居世界第5位或第6位，但水资源人均占有量少且时空分布很不均衡，人均水资源占有量仅有2200立方米，只及世界人均占有量的1/4，相当于美国的1/4，俄罗斯的1/8，加拿大的1/64，被联合国列为13个贫水国之一。我国以占世界6%的水资源养活了占世界21%的人口，尤其是我国西北广大地区，人均水资源占有量只有全国平均水平的1/20。水多（渍、涝）、水少（旱）和水坏（污染）均为水患，每年我国不定期的洪涝灾害，会对国民经济造成严重影响，甚至危及江河沿岸人民群众的人身和财产安全。随着工业化、城镇化和农业现代化的深入发展，经济发展与水资源短缺的矛盾日益突出，粗放型的经济增长模式所引发的流域生态安全问题日趋严峻。有关数据显示：我国已进入大范围生态退化和复合型环境污染的新阶段，水资源安全问题已越来越突出。水污染、水短缺和水浪费三种现象并存，成为影响我国经济社会与生态和谐发展的突出问题。
流域作为特殊的自然地理区域，其干支流往往跨越多个不同层级的行政区域，从而形成流域区与行政区的交叉关系。例如，长江干流流经11个省级行政区，黄河流经9个，海河流域地跨8个，淮河流域地跨5个，珠江流域跨越8个，松辽流域涉及5个。长江干流自西而东，流经青、藏、滇、川、渝、鄂、湘、赣、皖、苏、沪等十一个省、直辖市和自治区，其中，自江源至湖北宜昌称上游，宜昌至江西湖口称中游，江西湖口以下为下游。长江上游位于相对落后的中西部省份，却承担着生态建设和环境保护的重任，长江中下游地区各个省市是我国相对发达的沿海地区，享有对水资源利用的地理优势，同时承担相对较轻的流域生态治理任务。流域水资源的流动性和人类活动的两面性，产生了复杂的行政区际生态利益关系，包括流域水资源使用中上下游之间的水权分配关系，由于森林植被的开发、使用和破坏而产生的上下游之间的生态服务补偿或跨界水污染赔偿关系，由于流域水电资源的开发利用而产生的水电资源的开发受益者与受害者之间的利益关系，等等。流域区际生态利益关系日益复杂，已成为统筹城乡区域协调发展需要解决的突出问题。
（一）流域区际水权模糊不清，水资源开发约束软化
我国流域水资源具有夏秋多冬春少、南方多北方少、东部多西部少和山区多平原少的时空分布不均衡特点，水资源分布与国民经济生产力布局不相匹配。现行《水法》除明确规定水资源所有权归国家之外，对流域上下游各个行政区的水资源分配方案和使用权限并没有明确。目前只有黄河、黑河等北方水资源短缺的少数河流实行了省际水权分配，其他流域和省区基本上没有进行区际水权确认。流域水资源利用的公共性、开放性和区域性特点，以及各个行政区对水资源使用权益范围的不清楚，用水义务的不清楚等，加剧了流域区际在水资源开发领域的过度竞争。流域水资源利用分为消耗性用水和非消耗性用水，前者包括灌溉、生产及工业用水，后者包括发电、养殖、航运用水等。目前我国居民节水意识淡薄，生活用水量居高不下；企业节水技术和设施落后，万元GDP用水量明显高于发达国家水平。在水资源总量相对紧缺的北方地区，上中游地区为满足基本的消耗性用水需求，常在枯水年份或者枯水季节，利用区位优势多引水、多蓄水，上游地区之间争水、抢水屡有发生，而上游地区水资源利用的过度竞争，必然导致下游断流，影响下游居民的用水和生产生活。为了解决北方水资源短缺地区供水问题，我国组织实施了大规模的跨流域、跨区域调水工程，虽然有效地缓解了水资源时空分配不均匀的矛盾，但也诱发了多种生态和社会问题。在水资源总量相对丰裕的南方地区，则主要不是消耗性用水不足引发的总量矛盾，更多是由于非消耗性用水带来的区际负效应。以流域水电资源开发为例，新中国成立以来，我国修建了5万多座水电站，其中大中型水电站230多座，已经建成的百万千瓦以上的电站就有18座。建立各种拦河坝8万多座，成为世界上筑坝最多的国家。到2008年全国总装机量已经超过美国稳居世界第一位，发电量将近6000亿千瓦，占全国发电量的15%左右。[1]在水电资源开发带来廉价清洁能源的同时，大量耕地被淹，影响了当地居民的生产生活，甚至需要进行大规模的移民搬迁工作。流域水电资源开发，还引发了上下游区际生态利益失衡的新问题。首先，影响流域下游水环境。保持稳定的最低流域水生态流量，对于维持河流生态系统的健康发挥着至关重要的作用。通常河流生物会根据特定河流的水文节律变化建立起符合自身能力的独特生活模式，不同的河水流量及其变化规律影响着河流生态系统的演化过程。例如，小流量可以保持鱼卵和两栖动物的卵漂浮在水面上；大洪水可以促使鱼类洄游及产卵，为产区输送营养物质；等等。[2]人类对流域水资源的高强度开发，常导致河流流量减少或者节律发生变化，进而造成河流断流、水质恶化及生物多样性下降等生态环境问题。鱼类洄游及产卵的路径消失，导致了某些鱼类的灭绝，进而影响了下游渔民的基本生计。其次，水电资源开发中上下游利益共享机制尚未建立。目前我国许多流域都实行了水资源梯度开发，除了对由于项目开发造成的田地淹没、移民搬迁等直接经济损失给予补偿外，对流域水电工程开发建设给下游地区农民带来的生态权益损害并没有建立有效的补偿机制。部分水电站没有建立反调节水电站，常不定期发电和排水，严重危及沿岸居民的生命财产安全。
（二）流域水污染日趋严重，跨界水污染事件频发
流域水资源是地表水资源的最重要组成部分，也是我国水污染最集中的地方。20世纪70年代我国只有东部沿海地区部分流域出现零星的点源污染，80年代后期流经大中城市的部分河段受到严重的工业污染，90年代乡镇企业废水排放量呈现较快增长态势，流域污染范围不断扩大。在部分地区和流域，水污染呈现从支流向干流延伸、从城市向农村蔓延、从地表向地下渗透、从陆地向海洋发展的趋势。现阶段我国进入流域跨界水污染的高发期。自2004年以来先后发生了沱江特大水污染事故，松花江重大水污染事件，白洋淀水污染事件，广东北江镉污染事故，湖南岳阳砷污染事件，太湖水污染事件，巢湖、滇池蓝藻暴发事件，汀江紫金矿业污染事件等严重水污染事件。目前我国河流、河段已有近1/4因污染而不能满足灌溉用水要求，失去水体功能；湖泊约有75%的水域受到显著污染；缺水城市达300多座，受影响人口在1亿以上；农村有3亿多人饮水不安全。国家环保局所列出的重点污染地区包括晋、蒙、陕交界区域，浙、皖交界区域，黔、桂边界红水河，晋、冀、豫、鲁交界漳卫南运河，鲁、苏交界石梁河水库、龙王河及南四湖流域，太湖流域的苏州嘉兴边界地区，冀、津沧粮渠流域等诸多环境敏感地区。日益加剧的环境污染造成的经济损失不断增加，严重威胁着我国经济与社会的可持续发展。正如世界银行在其《2020年的中国》研究报告中写道：“在过去的20年中，中国经济的快速增长、城市化和工业化，使中国加入了世界上空气污染和水污染最严重的国家之列，环境污染给社会和经济发展带来巨大代价。从总体上看，中国每年污染的经济损失占国内生产总值的3%～8%。将来，如果不改善人们生存的物质环境，实现中国雄心勃勃的增长目标也只是空洞的胜利。”当前由于我国流域生态环境产权关系模糊不清，流域水污染损失难以测算等原因，流域水污染超标排放屡有发生，流域水污染赔偿机制尚未建立，上游地区经济发展过度损害了流域生态环境，下游地区和居民成为水污染的无辜受害者。只有出现重大流域水污染事件，在密集的舆论监督和中央环保部门、下游政府的强力推动下，水污染受害主体才可能得到部分经济补偿。
（三）流域上游提供跨区域生态服务，难以获得相应的生态受益补偿
党的十八大报告把生态文明建设放在了国家现代化建设更加突出的位置，并把“美丽中国”作为未来我国生态文明建设的宏伟目标。生态文明建设，重点工作包括资源节约、环境保护和生态保育等三大领域，目标任务就是要“增强生态产品生产能力”。所谓生态产品，是指维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素，包括清新的空气、清洁的水源、宜人的气候以及绿色生态的农产品。大江大河流域的上游地区通常是我国重要的生态保护区、饮水源保护区等，是区域生态产品供给的重要单元。上游地区生态保护的程度直接关系到整个流域的生态安全，关系整个流域的生态产品生产能力。例如，我国长江、黄河和国际河流澜沧江—湄公河的三江发源地，被誉为“中华水塔”，既是我国野牦牛、野驴、藏羚羊、黑颈鹤等大批珍稀野生动物的栖息地，又是我国长江、黄河流域中下游地区和东南亚国家生态环境安全与区域可持续发展的生态屏障，2000年三江源已被列为我国最大的自然保护区。上游地区为保护流域生态环境，需要合理有序地开发自然资源，保护森林、湿地等生态环境，严格控制生产和生活污染，等等。这些生态建设和环境保护不仅需要直接的资金投入，而且会影响当地经济的发展速度和人民生活水平的提高。流域上游地区生态环境保护和建设所带来的生态产品，包括有形的生态产品和无形的生态服务。有形的生态产品如优质的水资源、绿色健康的农产品、休闲度假的场所，都能够带来直接的经济收益，通过货币收益的形式直接表现出来。无形的生态服务虽然有极大的生态价值，但通常由于外部性的存在，难以获得直接收益。流域上游地区独特的自然地理和生态环境孕育了丰富的气候资源、生物资源、矿产资源和水资源，在气候调节、水源涵养、水土保持、生物多样性保护和生态隔离净化等方面具有重要功能，发挥着关键作用。流域上游地区生态保护的效益和价值虽然很大，[3]却不能完全通过市场来实现，保护成本也就无法通过产品价格等市场机制在受益地区之间进行合理的分配。虽然我国目前正在试点探索生态受益补偿机制，但是存在着补偿主客体不明确、补偿标准偏低、补偿方式不规范等问题。
“我花钱种树，他免费乘凉”“上游投资保护，下游免费受益”“上游无序污染，下游难免遭殃”“上游过度取水，下游无水可喝”，是目前我国流域生态环境治理中体制性矛盾的生动写照，也是流域行政区际生态利益失衡的集中表现。我国流域生态安全危机不仅与工业化中后期的经济发展阶段以及粗放型发展方式密切相连，而且也与科层体制下相关利益主体缺乏有效的利益协调机制密不可分。长期以来，我国实施流域水污染治理和对流域水资源的保护总是求助于工程和技术手段，多停留在流域开发和兴利除害的工程概念上，忽视了对流域水资源管理体制的创新和治理方式的变革。我国现有的流域水资源管理体制已不适应流域水资源统一管理的要求，行政分割以及地方和部门保护主义已成为我国流域水资源开发利用、水环境保护的最大障碍。过去人们所熟悉的传统行政手段有些已失去功效，新的符合市场经济体制要求的环境经济政策工具、手段还需要不断补充和完善，有些基于市场的环境经济政策工具的执行还缺乏相应的制度基础，必要的理论基础研究也还相对薄弱，迫切需要进行积极的理论探索和实践。因此，以科学发展观为指导，积极研究和探索流域生态治理的长效机制，寻找一个适合我国体制转轨时期的流域区际生态利益的协调机制具有重要的意义。