五 人权国际合作义务的基本功能——辅助性

人权保障活动主要是在各国国内领域展开，实施人权保障不能无视各国国内社会生活中法律、事实特征以及国内法中实质和程序特征。相对于国内履行措施而言，人权国际合作是一种不可或缺的辅助性义务。

一方面，保护人权的首要途径是国家充分利用国内可适用的资源采取各种有效的国内履行措施，争取国际援助与合作是对国家履行其人权义务首要职责的补充。由于国际社会的某些成员并不拥有全面落实国际人权公约所载各项权利的必要资源，因此，国际合作，特别是国际援助旨在弥补因国内资源有限而引发的国家履行义务能力的不足，在国内层面促进各国国内人权保障能力和水平的提升。早在起草《经济、社会和文化权利国际公约》第2条第1款的过程中，墨西哥代表就提出了一种得到普遍认同的主张：“（实现经济、社会和文化权利所需要的）经济发展首先建立在国内资源充分和有效的利用以及本国人民勤劳工作的基础上，国际经济援助只能作为补充，并且主要是一种应对由外部原因引起的经济失调的补充措施。”^[41]2005年以来，人权与国际团结问题独立专家鲁迪·穆罕默德·里兹克也在其提交的系列报告中多次重申，与国际援助和国际合作有关的义务是国家履行国家人权义务这一首要责任的补充。^[42]

另一方面，相对于国内履行措施而言，体现并促进国际合作的各种国际人权监督机制以及其他人权国际合作实践与机制，也扮演着辅助角色。这种意义上的辅助性根源于国际人权保护体系职权配置与运行机制的基本特性——辅助性（Subsidiarity）。辅助性本来是欧盟权能的一项基本原则，它是指一个国家或国家联邦为共同利益而行使的权力，应仅仅是个人、家庭、公司和地方或地方政府所不能单独行使的那些权力。^[43]辅助性原则实质上是处理欧盟与成员国关系的分权原则，后来，它被引入欧洲人权保护领域，成为处理欧洲人权机制与各国人权保护之间关系的重要原则。在赫伯特·佩佐尔德看来，欧洲人权机制中的辅助性是指欧洲人权机构的作用不在于取代国内人权实施，而在于提供最终的、补充性的救济，以促进国内人权及基本自由。^[44]我们认为，上述认识同样可以移植到人权国际合作中来。正如杰克·唐纳利所言：“国际行为虽然对人权的命运业已产生、而且将会继续产生重大的影响，但是，从根本上说，它的作用仍然是辅助性的。”^[45]无论是缔约国报告制度等国际人权条约监督机制，还是人权理事会普遍定期审查机制等联合国宪章监督机制，它们在人权保障方面的作用和责任都是次要的，它们的任务是辅助和协调。例如，经济、社会和文化权利委员会在关于缔约国报告的第1号一般性意见中认为，缔约国报告义务主要目的是帮助每个缔约国履行《经济、社会和文化权利国际公约》所规定的义务；^[46]联合国大会在设立人权理事会的决议中也确认，促进和保护人权应以合作和真正对话的原则为基础，目的是增强会员国履行其人权义务的能力，以造福于所有人。^[47]