第5章 公共利益
1.什么是公共利益？
我们现在要考察在长时期内，不可见社会的利益在现代国家治理的实际工作中，由谁来代表、如何代表。
在普通情况下，不能期望选民能超越他们特殊、本地化和关切自我的意见。正如不能希望在山谷工作的人从山顶看田野一样。在他们的这种情形下作为私人很难超越，选民们极有可能认为，不管什么，对他们明显是好的则对国家也必定是好的，在上帝看来也是好的。
我绝不是说选民们无权使其特定意见和利益得到代表。但他们的意见和利益就是他们的意见和利益，仅此而已。他们的意见和利益——仅此而论——并非公共利益的主张。如果真正是他们自身的意见和利益，则此种意见和利益仅为许多不同选民集团意见的真实报告，除此以外，它们没有固有的权威。盖洛普民意测验是关于人们怎么想的报告。但测验样本中多数人怎么想，跟这是否健全的公共政策毫无关系。因为他们判断重大问题的机会本质上是很有限的，他们意见的统计之和不是一个问题的最终裁决。它不如说是争论的开始。在这一争论中，他们的意见要与行政部门的观点比对，以保卫和促进公共利益。实际可行的公共政策处在这两种观点之间所达成的协调。
让我们来问自己，公共利益是怎样看到和判断的？由上述内容我们知道，通过预测包括尚未出生者在内的不可见社会，假设该社会有机会选举，当它选举时，它将要、愿意或可能说什么。我们无法回答公共利益的判定问题。我们无法随意凭借任何意义上的幻想的公民投票来发现公共利益。我们无法知道我们自己五年后将怎么想，更不知道现在摇篮中的婴儿当他们长大走进投票站时将怎么想。
然而我们的利益，如我们今日观察的，是在公共利益之内的。我们必须相信，活着的成人共享同样的公共利益。然而，对他们而言，公共利益是与私人和特殊利益混杂在一起的，而且经常不一致。这么看，我觉得我们可以说，公共利益可视为当他们清楚地看到、理性地思考、冷静和善意地行动时人们的选择。
2.现实的方程式
在真实世界中行动的理性人可定义为一个在希望和可能之间决定如何平衡的人。只有在想象的世界我们才能想做什么就做什么。在真实世界中，总是存在可能和希望之间必须加以调整的方程式。在各种限制下，一个人可以就如何平衡作出自由选择。如果他以做零工糊口，他可以选择更努力干，花得也更多些。他也可以选择干得少些，花得也少些。但他不能干得少些，花得多些。
我们在实际事务中面对的是一连串长而复杂的方程式。我们可能称作“生活事实”的是账户、预算、军事命令、选举统计表。有时，但非总是，方程式的两端可根据金钱、供给与需求、收入和支出、财产和负债、出口和进口的数量来表示。有效的选择被限制在方程式相对的两端在哪里（而非是否）达到均衡的问题，因为总是存在计算。
例如在公共生活中，通过减少税收收入的开支达成预算平衡；通过增税以满足开支，或把二者结合起来，通过借贷或通过别国政府的援助贷款，或通过信用贷款，或把这些都结合起来。不管采用什么办法，事实上预算总是平衡的。假如不谈“预算不平衡”，我们说借由借债而不是税收平衡预算，借由通货膨胀平衡预算，或借由补贴方式平衡预算，那么核算的真正性质可更为清楚。一个政府如果不能通过税收、贷款、外国赠与或使人民接受不兑现纸币，就不能支付账单和向其雇员支付工资。在破产情况下，破产者虽不情愿也得平衡。他被迫通过把开支削减到他收入的水平来平衡他的账户。
公职人员必须记住的是，在各种限制下，何处平衡预算的选择是开放性的。在进行这些选择时，他们面对着新的方程式。通过增税平衡预算当然是可能的，但增税能做到哪一步？某种程度可以，但不能没有限度。不存在固定的标准。尽管我们不能数量化地表示所有方程式，但这并不能减少我们平衡方程式的必要。会有一个核算，实际判断要求一个有根据的估计：如何使纳税人能立刻接受，如何做他们将只有怨言而不致有更坏反应，如何将会引起他们的抵制和逃避？如果是和平时期、战争时期、冷战时期、社会和经济动荡时期，纳税人对不同水平的税收会如何反应？尽管这种种办法无法归纳成精确的数字，审慎的人士还是会对方程式在哪里平衡作出估计。
他们就何处平衡账户所作的决定必须反映其他判断——比如：与对外关系有关的军事要求是什么；与需求增减的需要有关的商业周期处于何阶段；国际货币账户的条件是什么；什么是必要的公共活动和福利措施；什么又是所希望的但并非不可或缺的。这些判断中的每一个，其本身都是各方程式金字塔的顶端：例如，是否在世界上的这一点或那一点扩大或减少国家承诺——基于这一决定在世界其他方面的影响如何。
因而，我们可以说，公共政策是在方程式中决定的。问题在于要在何处平衡作出选择。在现实事务中，X将迫使与Y相等。在事情的特定性质允许的限度内——对这一限度必须作出估计——必须通过增加或减少方程式的项数而使之平衡。
通常，方程式的两端不同，一端与另一端比较起来，较令人愉快、较合适、较受人欢迎。总的来说，较柔性和容易的一端反映我们所希望的，而较硬性的一端反映所需要的，以便满足期望。战争与和平、清偿能力、安全、秩序，这类重要的方程式，常常有较硬性或较柔性、较愉快或较痛苦、较受欢迎或不受欢迎的选择。在下列情形下更易获得选票，即拨款而非征税、促进消费而非刺激生产、保护市场而非开放市场、放开而非紧缩、借贷而非储蓄、要求而非妥协、不妥协而非谈判、威胁开战而非只做准备。
面临在硬性和柔性之间作这些选择，民主政府的正常倾向是取悦最大多数的选民。选民的压力通常是取方程式的柔性一端。当选举产生的议会和民众意见在国家中举足轻重，当没有政治家来抵制选民的倾向而只有政客取悦和利用他们时，政府就无法应对现实，其原因就在这里。
于是有一股往下吸引的总体趋向，犹如受到重力作用，趋向破产、趋向党争不止，趋向自由被腐蚀，趋向夸张的战争。