第4章 权力的误用

1.治理者与被治者

当我把民主国家之疾描述为大众与政府之间关系的误置时，我当然是说存在一种健全的关系，我们应能了解它是什么。现在我们必须考查这一假定。我们来看看执政或行政权力与民选议会及选区中的选民之间的关系。最佳着手之处是我们宪政发展的简单初始——中世纪的英国议会——以后实际功能及其关系才因其后来的发展而变得复杂。

在行政职能和代议职能得到区分之前，没有一种关系（无论健全还是不健全）能够存在。在原始社会中二者是未分化的。在诺曼人和安茹王朝统治时代[14]，二者的分化还未发生。这些统治者“既裁断又立法还行政”。[15]但到十三世纪，已经可以看到分化了，我们感兴趣的实质关系已能够看出。1254年在亨利三世治下，颁发了一份文件召集议会。每一个郡的郡长（sheriff）都接到命令，须“派遣良善慎思之骑士两人，出席国王之大会议，此两名骑士应由郡内人民选举，代表该郡人民，会同其他各郡骑士共同商讨如何协助国王”。[16]

让我们注意这种二元性。一方面是政府，包括国王及由高级教士和同僚组成的枢密院；另一方面有各郡的骑士，代表各郡人民。他们将召开会议，国王将询问骑士他们能给他什么帮助。这就是基本的关系。政府可以采取行动。因为它可以行动，它决定采取什么具体行动，它也提议各种措施；然后它询问那些必须供给经费和人员的各位代表，以及实施各项决定的办法。被治者通过其代表，即每郡两名骑士，给予或收回他们的许可。

从这两种权力——统治者的权力和被治者的权力——的紧张和平衡中，形成了英国宪法成文的和不成文的契约。统治者须先平衡被治者的不满心态，被治者才会提供协助。如果政府不倾听请愿，如果它不周知情况，如果它不咨商，如果它不能赢得那些被选出来作为被治者代表的人的同意，那么政府的统治方法将遭到拒绝。

行政是国家内的活跃权力，是要求和建议之权。代议的议会是同意之权，是请愿、同意和批评、接受和拒绝之权。若要有秩序和自由，两种权力都是必要的。但每种权力谨守本身的特性，互相限制和补充。政府必须有能力统治，公民必须得到代议以免自己遭到压迫。制度的健康有赖于两种权力之间的关系。若任何一种权力吞噬或摧毁了另一种权力的职能，那么宪制就被扰乱了。

此处治者与被治者之间存在一种关系，我认为这种关系根源于事物的天性。我甘冒类比推理之险，建议政治社会中的这种二元职能效仿两种性别。在生殖活动中，两性各有其不可变换的生殖机能，如一种机能衰退或与另一性别的机能混淆，结果是不育和反常。

在国家的终极活动中，问题是战争与和平、安全与偿付能力、秩序与叛乱。在这些终极活动中，行政权不能由代议制议会来行使。它也不能在压制议会之后来行使，因为在两种主要职能的误置中潜藏着失序的种子。

2.人民和选民

最近一位研究都铎王朝[17]革命的历史学家埃尔顿先生（Mr.G.R.Elton）说：“我们的历史大部分仍是由政治自由的倡导者辉格党人写成的。”又说：“对于专制主义的防止，人们早已了解并时常加以描述——强有力的统治，防止无政府，维护秩序，仍需多加探讨。”他继续说，历史上有几个时期，都铎王朝是其中之一——我们还可以加上我们这个时代——人们安于被治，为失序所困，他们在强有力政府和自由政府之间一直更偏爱前者。

西方自由民主国家在人类事务方面是一支衰退的力量。我认为这是由于它们政府职能的误置使其无力应对不断增长的混乱。我没有说，的确这也不可能确切知道，此疾是否能得到治疗或是否必须遁入常轨。但我要说，若此疾得不到治疗，它将继续腐蚀防止专制主义的力量，而西方则可能丧失自由，而且将得不到恢复，失败至此，除非发生另一场革命。但无论哪一种紧急情形，是现在救治还是在经历灾难后再恢复，我们的首要之务是对这两种职责，其本质及其误用，先获得足够的知识。

为此，有必要一开始就消除“人民”一语的含糊性。它有两种涵义，加以明确区分或为合适之举。当我们谈论人民主权时，我们必须知道我们是在谈论作为选民的人民还是作为整个人口（有祖先和后世）的共同体的人民（The People）[18]。

人们经常认为，但并无道理，人民作为选民的意见可视为作为一个历史共同体的人民利益的表达。现代民主的关键难题来自这一事实，即这个设定是虚假的。要选民代表人民是靠不住的。选民在选举中的意见不能毫无疑问地被接受为共同体至关重要利益的真实判断。

当美利坚合众国宪法序言说“我们，合众国的人民（People of the United States）……制定这部宪法”时，指的是谁？1787年9月17日，大约四十名制宪会议成员自5月25日就开始创制的宪法草案，共持续了一百一十六天而告完成。在这一文本的第七条，他们确定，假如且当九个州的大会批准了它，那么在那九个州，合众国的人民就创制了这部宪法。在这一情境下，被选到九个州制宪会议的代表中的多数就被认为有权作为合众国的人民来行动。

美国居民中有资格选举这些代表的人为数不多。他们不包括奴隶、妇女，只是那些能通过财产和其他高度限制性检验的成年男子，仅纽约一州例外。我们并无准确的数字。但根据1790年的人口普查，当时人口为3929782人，其中，3200000为自由人，他们当中有选举权的成年男子据估计少于500000人。若使用马萨诸塞州的数字作为统计样本，可以认为不到160000人实际投票选举了出席各州宪法批准会议的代表；在这些投票中，或许有100000人赞成批准美利坚合众国宪法。[19]

准确的数字并不重要，要点在于那些选民不超过——我们可以加一句说，他们从来没有也不可能超过——全部人口中的一小部分。在宪法制定时，他们不超过5%。1952年他们还不到40%，除了南方的特殊条件下，我们有了成人普选权。很显然，选民永远不可能等于全部人口，甚至也不等于全体活着的成年人口。

因为作为选民的人民和作为全体国民的人民之间的不同选民无权把自己看作国家财产之主（proprietors），宣称他们的利益与公共利益相一致。选民中一群占优势的多数并不等于人民。宣称他们就是人民纯属欺世盗名，以用来为议会对行政权的篡夺辩护，以及为煽动性政治家对政府官员的胁迫辩护。事实上，煽动可称为一种手段，一小部分作为选民的人民借此获取人民的权威。这就是为什么很多犯罪行为是以人民的名义做出的。

有不少杰出的政治哲学家拒绝这一分析性的区分。那些人在思想上是浓厚的形式主义者，现代人常有这种倾向，他们视具体人民之抽象观念仅为字眼，颇似以咒语召唤幽灵。因此，根据那个坚决的形式主义者杰里米·边沁（Jeremy Bentham）的说法，“社会是一个虚构的团体，它是由被视为社会之成员的许多个人组织而成。那么社会的利益是什么？——就是组成社会的一些成员之利益的总和”。[20]

这一陈述中存在明显的勉强和经验上的事实根据论调。但坚冰是薄薄的。因为边沁忘记了“组成社会的一些成员”绝不会是从一个时间到另一时间的同样一批成员。如果一个社会是他所说的那样，那么在理论上，可印制一本《人名录》，每人列上其地址。但这样一份名单绝不可能编成。当这份名单编成时，新的成员已出生，老的成员将死亡。这就是为什么当美国宪法被订立和制定时，把订立并制定宪法的“合众国的人民”视为1788年6月21日的美国居民是没有意义的。在那历史性一天的日出和日落之间，组成人民的个人就已发生了变化。在三十年间他们变化巨大；在一百年间则完全变化了。

因而，人民不仅是边沁所想的活着的个人的集合。人民还是个人所组成的人流，一代代绵延不绝。当伯克（Burke）引用合伙关系（partnership）一词时，他曾说合伙关系“不但存在于那些活着的人中间”，而且与“已死者和将生者”有关。人民是一个法人，一个实体，也即，当个人加入和脱离时，团体仍然存在。

因此，当边沁说社会的利益不过是在一个特定时间碰巧组成社会的一些成员的利益之和时，他不可能是正确的。当他说“组成社会的个人之幸福即他们的快乐和他们的安全，是立法者应注意的目的和唯一目的”时，他也不可能是正确的。[21]

因为，除了在任一特定时刻组成社会的个人的幸福和安全外，还有一代一代将要组成社会的个人的幸福和安全。若我们按个体的人来考虑，人民作为集合体基本是看不到听不到的。的确，作为一个总体它是不存在的，其中如此之多的人死亡了，如此之多的人将要出生。然而，尽管这一法人存在对我们来说无关紧要，用伯克的话说，它把个人同他的国家连结在一起，“这些联系虽如空气一样轻，实如钢铁一样重”。[22]这就是为什么年轻人在战场上为他们的国家而死，年长者仍然种树却永远不会安坐其下。

这个看不见、听不见、基本上不存在的社会给了政府的必要目标以合理的意义。若我们否认它，把人民看作目前的多数人（prevailing pluralities），正如边沁所说，他们的投票选举是为了“他们的快乐和他们的安全”，那么国家在哪里，是什么？保卫公共利益是谁的责任和职责？边沁留给我们的观念中，国家是党派为了其眼前利益进行生存和支配斗争的活动场所。没有看不见和超越性的社会把他们联系起来，他们又何必为后世着想？后世又何必为他们、为他们的协议和契约、为他们的承担和允诺着想？然而，没有这些与未来的联系，他们无法生存和工作；没有这些联系，社会的组织会解体和碎裂。

3.新获选举权的选民

人民主权学说是古老和神圣的。但在十九世纪后半叶之前，它并不意味着人民拥有选举权。譬如，当公元800年查理大帝加冕时，罗马教皇声言是人民的意志。这被称为“有实无名代表制”（virtual representation）原则。[23]那些因无选举权而没投票的，或因是婴儿或甚至尚未出生而不能投票的，被认为是由罗马教皇、国王、议会等以他们的名义代表了他们的意志。

当公元800年加冕时，帝国由希腊人转到了日耳曼人手上。需要一个理由来解释为什么是日耳曼君主而不是拜占庭皇帝，将成为罗马帝国的恺撒等人的合法继承者。皇位并非世袭，无论如何查理大帝无法声称有亲属关系；皇帝不是由罗马教皇任命的，他是由属于选举人团（College of Electors）的日耳曼各君主所推选的。需要一个学说来证明和驱动每一个人相信查理大帝是恺撒的合法继承者。

新帝国的宣传家们以如下为人接受的理论为基础：“作为罗马恺撒帝国继承者的皇帝的权力，原基于该统治地区人民所行使之权力转让法。”[24]他们争辩说，帝权开始时一度曾发生之行为，一旦帝位虚悬时，将再度发生。帝权既“归属或复归人民所有”，人民便须选择一位新皇帝，他们甚至可以把帝国从一个民族“转移”至另一个民族，正如从希腊人转移至日耳曼人。毋庸说，被认为拥有这一权力的“人民”，既没有选票又没有任何其他途径表达其意志。据称他们希望有人为其行使权力。在查理大帝加冕时，罗马教皇便是这样做的：他“不过是宣布和执行了人民的意志”。

所有这些都似已久远。但若我们拒绝有实无名代表制，问题仍然存在：如果罗马教皇或国王，或是贵族组成的议会不能代表人民，那选民的一个多数又如何能宣称和执行人民的意志呢？教皇代表人民，这在现代人听来似乎不恰当。但由对一些人选票的统计代表人民是否也不恰当呢？这一谜团来自如下事实：人民作为一个法人是主权权力的真正拥有者，作为选民集合体的人民则有着不同的、相互冲突的自我中心利益和意见。他们的一个多数不能视为代表法人国族。

也许有人会认为，当选民多不胜数时，我反复申说的区分还是得不到解决。选民的多数就不能视同为全体人民吗？他们不能。增大选民人数并不能提高多数选民真正代表公共利益的可能性。我想，二十世纪我们的大众选举经验迫使我们得出相反的结论：当信息必须传达到的民众人数持续扩大、意见更为纷纭时，我们必须说，民意变得更不现实了。

当我们提醒自己，政治民主，如本世纪我们所知的那样，是一种非常晚近的政治现象时，所有这些就都不那么奇怪了。支持普选权的道德假定或许可说是由美国独立战争和法国大革命在十八世纪末奠立的。但（直到十九世纪末）普选权的实际推进却是间歇（spasmodic）和缓慢的。1900年，英国的选民只占全国人口的11%；1922年则是43%。1918年通过的《民意法案》（Representation of The People Act）简化了极为复杂的投票规定，并把普选权扩大到年满三十岁、有居民资格的妇女，选民人数增加了近三倍。在法国，1881年选举时选民占全国人口的27%；1951年为45%。直到十九世纪的最后二十五年，在西欧和北欧的大多数国家，选民占人口的比例不超过5%。1890年，美国的选民只占全国人口的15%。第一次世界大战以后，由于妇女以及一定程度上南方的黑人也获得了选举权，这一比例增长到30%以上。

巨大数量的选民是个新现象，比理想、观念、制度和自由国家概念的使用要新得多。政治演说家们经常设定大众投了他们自身自由的票。但事实是他们在获得了自由后才获得了选票，其实还有一个主要原因是自由民感到没有能力选举不符合他们平等的尊严。[25]在英国，1689年的《权利法案》要比普选权早出现两个世纪。有选举权的人们并未建立如下规则，即所有权力都须依法而行，法律必须经由正当程序制定、修改和实行，一个合法的政府必须得到被治者的同意。

我不厌其详地论述这一点，因为它说明了本世纪如此混乱的经验，即获得选举权的民众，令人惊讶地并非那些曾以最坚定态度维护自由制度的人。

“任何写作关于我国早期历史上选举数字的人，其根据甚不可靠。可靠资料——统计和一般报道——太欠缺，不足以对全国作一种有详细结论的明白叙述。你将会知道，我曾经找到许多州和许多地区的数字，但是我无法据以归纳而应用之于全国。我想，我们能绝对有把握予以说明的，是在这些早期选举中，投票者不超过全部人口的5%。”