第5章 《七座城市》：地方自治
第一部分提出的论点是用笼统的术语来阐述的：界定地方权力的不同法律结构，是决定一个成功的大型城市的政策及其改变政策的能力的一个主要因素。在这种普遍层面上，这个提法很容易被接受。但是它也可能过于含糊，以致无法发挥作用。那么，我们究竟是在谈论什么样的法律结构？法律结构究竟是如何影响城市决策的制定的呢？
在这一部分，我们将讨论这些特异性问题。我们对于波士顿市的权力进行了详细的考察，无论是地方自治的问题，还是在收入、支出、土地使用和教育等重要的实质性领域，以此与其他六个大城市相比较。据我们所知，在文献中，没有一处地方对于美国的州赋予和剥夺城市权力的不同方式进行过全面考察。有很多借助于相对自治、辅助性原则、地方自治和分权趋势等短语进行的笼统讨论，但对于美国大城市实际运作的法律语境讨论得太少。在接下来的章节中，我们希望读者能体会到州法律控制城市政策的方式。我们的评论绝不是详尽无遗的，即使在我们所涉及的主题上也是如此。关于交通、公共安全和公共卫生的其他章节也可以用同样的方式撰写。我们的目标是用具体的术语传达出法律改革在追求本书第三部分所考察的四种可能的城市未来中的一类或全部类型时可能发挥的作用。
为了实现这一目标，我们检视了治理波士顿、纽约、芝加哥、旧金山、西雅图、丹佛和亚特兰大这七座美国大城市的法律结构。所有这些城市都是其所在地区和州的大型的、具有经济影响力的参与者。每一个都有不同种族和人种的人口，比组成大都市区的其他社区的人口更具有实质上的多样性。与美国其他大城市相比，每个城市都运行得相当好，而且由于郊区的不断发展、大量移民以及持续的集中贫困的存在，每个城市都面临着巨大的且相互关联的挑战。
但是，这七座城市之间也存在很大的差异。它们的人口规模、多样性、居民受教育程度以及经济规模都各不相同。它们位于美国的不同地区，每个地区都有自己的政治文化以及对城市化和地方自治的态度。最重要的是，就我们的目的而言，它们是由其所在的州以极为不同的方式组织起来的，存在着不同的政府结构，在引导自身走向未来的能力上受到不同的法律限制。这些城市受到限制和获得授权的方式多种多样，这表明了对于改革的潜在需求。每一个这样的结构都互不相同，但如果它们都能够设计得当，很好地满足一个面临当今城市问题和挑战的大城市的需求，那将是非常了不起的。
我们选择把重点主要放在波士顿，把其他城市仅仅用于比较的目的。对七个州的七个不同城市的法律结构进行详细讨论，将是冗长而繁复的。我们认为，最好是详细探讨一种法律结构，用其他城市来说明备选方案。虽然任何一个城市都可以成为我们的关注点，但波士顿有许多优势。这是一个非常成功的城市，是经历了1950年代的艰难岁月之后繁荣起来的美国城市之一。然而，像美国其他大城市一样，它只是其所在地区的一小部分，周围还有100多个市和镇。聚焦波士顿，凸显了州对城市权力的限制与把中心城市和周边郊区联系起来的重要性之间的关系。波士顿也是反映美国地方自治的优点的一个象征性地点：城镇会议[60]的发源地，美国民主的故乡。但它的自治权非常有限，甚至比我们调查的其他六个城市还要有限。与此同时，尽管波士顿的权力不如其他城市，但其所受的限制并不罕见：在几乎每一个具体的点上，我们拿来作比较的城市中至少有一个与波士顿受到同样的限制（有时会更受限）。似乎更重要的一点是，对波士顿的权力的限制实在够大，而且够普遍，其他城市的读者可以由此产生警醒，看看他们自己的城市是否也受到了类似的束缚。
在我们开始对这七座城市的法律权力进行比较分析之前，对城市本身做出一个简单的比较，似乎会略有帮助。从土地面积看，波士顿在七座城市中面积排倒数第二（旧金山最小）。在人口方面，波士顿2000年的人口为589141人，比三座城市少（纽约有800万人，芝加哥有200万人，旧金山有77.6万人），比另外三座城市多（亚特兰大的人口刚刚超过40万，是最少的）。波士顿在一个重要方面排在最后。1990年代，其他所有城市和其他所有大都市区的人口增长速度都超过波士顿及其大都市区，其中某些城市的增长速度快得惊人。（自2000年以来，只有纽约和亚特兰大有实质性增长；除了芝加哥和旧金山的人口减少、波士顿的人口略有增加之外，其他城市相对稳定。）
在人种和种族的多样性方面，波士顿的非裔美国人、亚洲/太平洋岛民和西班牙裔（任何种族的）居民比例，恰好处于中间位置——在七座城市中排第四。像其他四个城市一样（除了西雅图和丹佛之外），波士顿是一个“少数族裔占多数”的城市。[61]如果以多样性的另一种定义来看，波士顿的外国出生居民比例在这七座城市中排第三。[62]最后，在所有这七座城市中都有相当数量的受过高等教育的人和生活贫困的人。[63]在一个有趣的方面，波士顿是与众不同的：其居民中读过大学或者研究生的比例在七座城市中排第一，是其他两个城市的两倍。
这些城市所在的大都市区也非常不同。根据一个众所周知的定义，即主要的大都市区统计区域[64]，波士顿大都市区在土地面积和人口方面都排在七座城市的中间位置。没有一个城市拥有其所在大都市区人口的大多数。事实上，这几座城市中的大部分，包括波士顿在内，仅有不到大都市区人口四分之一的居民住在这些城市里。另一方面，除了旧金山以外，大都市区本身的人口就算不超过，也差不多占了其所在州的一半。此外，虽然这七座城市所在地区的经济状况大不相同，但波士顿、芝加哥和纽约这三个地区位列美国四大经济区。（如果波士顿大都市区是一个独立的国家，那它的经济可以在世界上排到第22位，略低于瑞士，但超过比利时、瑞典和奥地利。[65]）这七座城市的大都市区经济状况有一个方面是相似的：城市经济的表现远不如区域经济的。[66]
由于州的决策对城市权力而言至关重要，最后一种比较这七座城市的方法值得注意：城市在州立法机关中的影响力。政治影响力是一个难以衡量的概念，但一些基本数据表明，七座城市之间存在差异。在马萨诸塞州，11%的众议院议员以及15%的参议院议员至少代表了波士顿的一部分。[67]这些数字与丹佛、亚特兰大和西雅图的数字大致相当，尽管纽约和芝加哥有着更大的代表团。[68]判断影响力的另一种方式可能是看州立法机关的领导层。与纽约、芝加哥、旧金山和西雅图一样，该州立法机关之一的领导人来自波士顿。而另一方面，丹佛和亚特兰大的立法代表团却是立法机关中的少数派，其大部分的有效权力被剥夺。然而，纵观过去就会发现，波士顿在其历史上的大部分时间里一直处于与丹佛和亚特兰大相似的地位。[69]最后，州立法机关在波士顿开会，就像在丹佛和亚特兰大一样，来自波士顿之外的代表和参议员可能因此要比在其他地方开会对波士顿有更好的了解，并对其成功负有更多责任。即便如此，在许多对波士顿的法律权力进行界定的法律通过期间，波士顿在州立法机关中的代表性仍然很弱。
在撰写后面四章的时候，我们依据的是城市和州机构、非营利组织以及学者发表的报告。我们查阅了一系列广泛的法律材料，其中包括授予自治权的州宪法条款、全州范围内的提案（如马萨诸塞州的《2 1/2提案》，加利福尼亚州的《13号提案》和科罗拉多州的《纳税人权利法案》）以及涉及地方权力的几乎所有方面的众多州法规。我们还将重点放在了针对性更窄的立法上，这些立法有针对性地对城市进行限制（有时是授权），其中包括制定城市宪章和授权公共当局——比如马萨诸塞州收费公路管理局和纽约帝国开发公司——在城市范围内进行重要的监管和土地使用管理的法律。所有这些法律材料都是依据对其进行解释的州司法意见进行考量的，这些司法意见通常是以进一步限制城市可以做出的选择的方式来解释的，有时也会为它们提供免受州干预的重要保护。最后，为了帮助我们对6个比较城市有充分了解，我们咨询了6位来自全国各地的著名地方政府法学者。在共同商定的研究方案的基础上，他们分别对6个比较城市中的一个的法律权力进行了详细调查。他们提交给我们的翔实报告为本书提供了不可或缺的资源。
后面的章节并没有对组织起这七座城市的法律结构进行全面概述。相反，我们试图强调各州在构建城市权力时所做的选择。马萨诸塞州为波士顿所做的选择可以作为例子来说明，其争议性通过其他州为其城市所做的不同选择得到了彰显。（当我们谈论“其他城市”时，我们指的只是这6个比较城市，而不是美国所有的城市）。毫无疑问，如果我们多列出一些城市，那么我们会发现更多的选择已经在某些地方被采纳。而且还会发现，有些城市甚至比波士顿更受州法律的限制。的确，当读者阅读这些章节时，他们最感兴趣的城市（也许我们没有讨论）可能是一个很好的关注点。有人可能会问，我所在城市的建制和波士顿的相比又如何呢？
美国的每一个大城市都在一个并非由它们自己制定的法律框架内运行。这些框架存在本质上的不同。一个关键的区别在于，一个州是通过具体的法规还是通过一般的授权来界定地方权力。在19世纪的大部分时间里，所有的州都选择了第一条路。它们通过具体的立法界定了地方政府的权力，并制定了城市宪章。随着地方政府的规模和复杂性的增加，大多数州都改变了方向。与其要求快速发展的中心城市每次想要采取行动的时候都要向州立法机关寻求特别许可，还不如由州政府授予它们所谓的“自治”。地方自治赋予地方政府在未经州许可的情况下采取某些行动的权力，并且（在一些州）规定地方决策中的某些优先于与之冲突的州法律。我们考察的所有七座城市都被赋予了地方自治权。
但是，地方自治的含义在全国各地——以及这七座城市——存在着极大的差异。尽管地方自治通常被认为象征了对于先前法律所包含的那种地方法律无力的拒绝，但是地方自治条款不仅通过授予权力，而且通过限制权力的范围来塑造地方权力。所有的州都限制了城市的独立性，有些州限制得远比其他州更严。于是，细节就显得很重要了。它们确立了行使地方权力的基本游戏规则。通过这样做，不仅影响了城市可以推行的特定政策，也影响了每个城市对其规划自己的未来而不受州立法影响的能力的信心。由于这些原因，地方自治条款的差异就变得重要起来。我们将在这一章中研究这些差异。然而，所有的州都有一个共同点，即没有任何一处的地方自治赋予了城市地方自主权。
下面，我们将简要概述波士顿地方权力在地方自治前的性质。该市被州立法监管的历史表明，当一个城市不实行地方自治时，州政府可以对城市生活进行事无巨细的干预。然后，我们将波士顿的地方自治权与其他六个城市的进行比较。我们将重点放在州地方自治条款通常赋予的两项重要权力。首先是为这个城市制定政府宪章的权力，其次是一般的自治权：未经特别法定授权而采取行动的权力。在地方自治规则的这些关键维度上，波士顿并不比其他城市好，而且往往更糟。然而，这七座城市都受到了一些重要的限制，并且这些限制是建立在对其地方自治权的授予上的。
这些限制的文本基础各不相同。一些地方自治条款明确规定，启动立法的权力仅限于“本地”事项。这些用语使得法院可以自由地将紧迫的社会利益事项，比如努力消除住房或就业市场上的歧视，列为超出地方自治权范围的事，因为这些被认为比本地问题更重要。[70]在一些州，只对“本地”事务授予地方自治权的情况还导致法院狭义地解释地方主动权的范围，以避免与管辖该问题的州法发生冲突；在这种情况下，当地为解决歧视、住房或环境等问题所做出的努力也可能遇到法律障碍。[71]此外，一些地方自治条款，包括管理这七座城市中的某些城市的那些规定，明确禁止地方对“私法或民事事务”进行立法。这个类别一直是个谜，但它为法院提供了一种方法，以限制地方努力采取一系列可能减轻私人开发计划对社会的影响，私人开发计划从租金控制到生活工资条例，不一而足。[72]最后，地方自治条款有时会明确否定地方政府的征税权。这种限制不单是否认了它们征收通勤税或者对征收物业税以外的税种进行尝试的能力，还为法官们提供了一个依据，使他们可以怀疑一系列旨在确保私人土地使用开发以自己的方式进行各种地方尝试的合法性。简而言之，给予自治权的范围总是比它的名字所暗示的要有限，即使它比适用于波士顿的严格限制的形式宽松得多。
一 波士顿在自治前的法律权力
这七座城市所在的州在不同时期实行了地方自治。到1967年波士顿终于获得自治权的时候，全美有三分之二以上的州已经让自己的城市开始了地方自治。在我们考察的城市中，只有芝加哥晚于波士顿获得地方自治权，但就连芝加哥也比波士顿更早享受到了一些免受州政府干预的保护。波士顿未能更早被允许实行地方自治，原因不在于缺乏努力，而在于州的反对。波士顿官员曾多次向州立法机关提交自治提案。波士顿迫切希望摆脱州的控制，是有充足理由的。数百年来，州立法机关一直不遗余力地主张自己对波士顿事务的管理权。
从1630年到1822年的近两个世纪里，波士顿和马萨诸塞州的其他城镇一样，都是由城镇会议管理的。早在1635年，州立法机关就将波士顿当时不到30个城镇的权力严格地限制在那些“只事关它们自己”的事情上。它还明确表示，即使在这个范围内，地方政府也无权制定与州法律不一致的法律。随着时间的推移，除了独立战争期间的短暂插曲之外，立法机关对城镇的控制日益加强，特别是对波士顿。到19世纪末，立法权已然至高无上。[73]
要想了解这一时期州政府是如何对地方事务行使权力的，一个方法是通过研究州立法机关在制定波士顿宪章中的作用。1822年，波士顿城镇会议申请批准城市宪章并如愿以偿，使波士顿成为马萨诸塞州的第一个市政法人城市[74]。1822年的宪章是一项特别立法，即它是由州立法机关通过的，之后只能由立法机关来酌情修改。在随后的一段时间里，1822年的城市宪章经历了一系列修改，逐步加强了市长的权力，特别是从1885年的宪章修正案开始，在波士顿的政治结构中引入了更多的州监管。1885年，立法机关颁布了另一项重要的特别立法，剥夺了该市对于警察部队的所有控制权，并将该权力置于州长手中。1885年的宪章修正案和警察立法都是由立法机关制定的，但实际上，与1822年的宪章不同，立法机关甚至没有交由波士顿选民进行全民投票。1909年，同样未经公民投票，州立法机关修改了宪章，设立了一个由州长任命的财务委员会来调查该市的账目和开支情况，同时，把市长任命的人员报给州公务员委员会（Civil Service Commission）。在此期间，其他的州干预措施还包括有针对性地限制城市的借款权力，以及限制该市可用于公立学校的支出上限。未经州立法机关明确许可，波士顿还被禁止提高税率或增加评估[75]。似乎是为了让州承担的地方权力一目了然，州立法机关甚至在市长选举中直接发挥作用。就在1922年市长詹姆斯·迈克尔·柯利开始第二个任期前不久，一项新的法规使得市长无法在1926年继续连任。[76]
第二次世界大战后的几十年对波士顿来说是艰难的。1950年代，波士顿的人口减少了超过10万，这是其最糟糕的10年。然后在1960年代下降了5万多，1970年代下降了7万多，之后在1980年代略有上升。（丹佛最糟糕的10年是1980年代，其他城市则是1970年代。）正如经济学家埃德·格莱泽（Ed Glaeser）所说，在那些年里，没有什么理由“怀疑波士顿在未来几十年里会比罗切斯特、匹兹堡或者圣路易斯更加成功”[77]。采取一番行动是必要的。但波士顿的应对能力受到了限制。由于缺乏找到新的收入来源的权力，也无法使州让其他实体来承担对波士顿造成特别沉重的打击的那些负担，因此波士顿一再将重要权力移交给州，以换取更多的资金或者减轻负担的费用。
这段时间所做的交易是否明智，还有待商榷。在这些年里，波士顿确实成了全国重建工作的领导者，并且在这种努力中得到了州一些措施的帮助，这些措施给了波士顿一些额外的权力，作为交换，波士顿要放弃一些旧的权力。尽管如此，州建立的公共当局——有时是州本身——还是接管了重要的城市资产。市长同意了一项州提案，即在波士顿广场下方建一个车库，由州立马萨诸塞州停车管理局控制，归该局一个三人委员会管理，其中两人将由州长任命。在市长的支持下，该州又建立了另一个公共机构，即马萨诸塞州港务局，由其控制该市的口岸：托宾大桥和洛根机场。（港务局由州长任命的七人委员会管理，目前拥有该市范围内近10%的土地。）该州还成立了马萨诸塞州收费公路管理局（Massachusetts Turnpike Authority），并将马萨诸塞州收费公路延伸到城市之中，尔后保持了对收费公路的控制。1959年，资金短缺的波士顿把该市在1930年代修建的萨姆纳隧道卖给了马萨诸塞州。在一些重要方面，波士顿从城市脱胎换骨的时代挣脱了出来，在城市关键部分受到的法律控制比数十年前要少得多。
这种模式将在未来几十年中重演。面对财政危机，该州会向波士顿提供援助，以换取波士顿出售财产或转移对该市重要部分的控制权。在1980年代，这座城市把大量市政停车场出售给了私人部门和州。此外，还将建立另一个由州控制的机构，马萨诸塞州会议中心管理局（the Massachusetts Convention Center Authority），以管理该市的一个大型公共设施。这种模式也有例外。虽然州在1950年代对该市的交通网络行使了越来越多的控制权，但州立法机关允许波士顿否决对该市产生重大影响的拟议州公路项目。应波士顿市的要求，该州还成立了波士顿重建局（the Boston Redevelopment Authority），从而提高了波士顿协调重建工作的整体能力，即便在该重建过程中注入了一定程度的州控制。1962年的一项法规又把对波士顿警察局长的任命权交还给了波士顿市长。（将警察局长的任命移交给市长的法规确保了市长对警务部门没有太多的控制权：它规定警察局长的任期是固定的。）然而，总的来说，波士顿在一个多世纪的时间里经历了重大的经济、社会和人口变化，州法律普遍禁止该市按照自己的意愿对这些力量作出响应。相反，随着城市的变化，州将对城市的重要控制权从城市转移给了州。[78]
二 州授予自治权
鉴于这种州立法控制的历史，该州在1967年授予地方自治权时承诺将标志市与州之间法律关系的一个新阶段。马萨诸塞州关于自治的定义载于州宪法第89条（被称为《地方自治修正案》[the Home Rule Amendment]），并在《地方自治程序法》（the Home Rule Procedures Act）中作了进一步阐述。《地方自治修正案》的序言解释说，其目的在于“授予并确认每个市镇居民在地方事务上的自治权”。这种笼统的语言相当具有误导性。波士顿至今依然在行使法律权力方面高度依赖州立法机关。一个关键原因是，《地方自治修正案》在其两个主要特征方面都相对薄弱：一个是宪章权力，一个是一般的地方自治权。
1.宪章权力
城市宪章是城市的小型宪法。它规定了城市政府的行政结构、城市机构和公务员必须遵循的程序，以及城市的许多监管权。宪章的重要性使得它是由城市还是由州来制定显得十分重要。马萨诸塞州《地方自治修正案》赋予波士顿自行制定宪章的权利，但这项权力的授予并没有被证明是必然的。像芝加哥和亚特兰大一样，波士顿也没有起草自己的地方自治宪章。事实上，波士顿的宪章是由州立法机关专门为它起草的，只有亚特兰大跟它一样。州立法机关已经签署了波士顿宪章，但这并不意味着该宪章是一部州法。该市的“宪章”是由州立法机关在过去200年中颁布的一系列法律拼凑而成的。[79]
波士顿没能起草自己的宪章，部分原因是这座城市直到在其历史相对较晚的时期才获得地方自治宪章的权力。当波士顿有权自行决定政府结构时，它已经是一个充分发展的现代都会中心。旧金山和西雅图在19世纪通过了自己的宪章，丹佛在1904年也经历了类似的过程，纽约市在1930年代起草了自己的宪章。然而，从根本上讲，马萨诸塞州构建城市地方自治宪章的权力的方式解释了为什么波士顿没有使用它。根据《地方自治修正案》，该市只有将其整个政府结构交给一个独立选举产生的宪章委员会处理，才能使构成其宪章的现行的杂乱无章的法规秩序变得井然有序。根据法律规定，该委员会一旦建立，就可以推行无限的改革议程。然后提交提案，由城市居民进行只投赞成票或反对票的表决（an up-or-down vote）。由此，这个过程就把一切都摆到了桌面上，而市任何官员没办法对其进行组织安排。这使得市政府官员几乎没有动力去推动宪章改革。[80]
其他州宪法规定的自治条款并没有那么严格。科罗拉多州允许丹佛市议会在不设立独立的宪章委员会的情况下启动实质性的宪章改革工作，加州也对其城市采取了同样的措施。根据华盛顿州宪法，像西雅图这样的城市可以为选民提供民选宪章委员会提案之外的其他选择。但波士顿并不是唯一一个在宪章上受州控制的城市。1970年代，在一个由州长尼尔森·洛克菲勒创建并部分控制的委员会的要求下，纽约市进行了一次重大的宪章改革。《科罗拉多州宪法》专门规定了丹佛行政管理机构的方方面面，使得丹佛无法自行更改。佐治亚州立法机关在亚特兰大市宪章的起草上发挥了重要作用。
尽管如此，波士顿比我们考察的其他城市对其宪章的控制和参与度都要低。在纽约市，宪章一直是当地公民辩论和讨论的一个重要焦点，但这从未在波士顿出现过。近年来，纽约市已经考虑了对一些事情采取宪章修正案和全民投票的方式解决，包括建立和修改纽约市的竞选资金系统，修改纽约市官员的任期，将洋基体育场从布朗克斯迁往曼哈顿西区，还有最近采取的无党派的市政机构选举。自1904年以来，丹佛几乎每年都对城市宪章进行一次修改。在过去的四个选举周期中，选民修改了宪章，设立了“社区规划与发展部”，使税收程序现代化，修改了主动提案和全民投票程序，改变了水务委员会发行债券的权力，改变了公务员制度，要求市议会设立道德委员会，并提高了市长和市议会为市雇员设定薪酬和福利的能力。在旧金山，过去40年里至少成立了6个宪章改革委员会。1996年，旧金山通过了修订后的宪章，将其篇幅缩短了三分之二以上，并改变了该市的管理结构，让市长负责日常工作，同时允许民选官员而不是任命的委员会制定政策。[81]波士顿更为被动的做法可能有其好处。宪章改革可能会分散人们对于更为实质性问题的关注。不过，波士顿缺乏本地的宪章运动这件事令人吃惊。这座城市似乎已经放弃了这种让市民关注城市未来的方式，而其他许多城市都在使用这种方式。州规定的宪章修订程序并没有给它什么动力去做其他事情。
2.一般自治权
尽管波士顿还没有制定自治宪章，但它仍然可以行使一般的自治权。《地方自治修正案》第6条赋予所有市政当局自治权，无论它们是否为自己制定了宪章。（丹佛、旧金山和西雅图必须通过自治宪章，才能在其所属州的宪法下获得一般的地方自治权。）第6条乍看起来似乎非常宽泛。它授权任何城市或城镇行使“州议会[马萨诸塞州立法机关]有权授予……的任何权力或职能”。这句话很重要。它为马萨诸塞州最高法院的结论提供了依据：即使没有州授权立法，市政当局也有很大的权力管理土地的使用。[82]近年来，波士顿就是靠着这句话来禁止在餐馆和城市工作场所吸烟。单独使用这句话，会使马萨诸塞州的《地方自治修正案》与我们调查过的任何州的地方自治法规同样宽泛。但是第6条笼统的介绍性语言在两个重要方面是胜任的。综合起来，它们使得波士顿获得的自治授权是这七座城市中最弱的一个。
（1）特定例外
第一个限制，在第7条中有详细说明，列出了明确规定城镇不得享有的自治权的6个方面。除了第6条授予的自治权之外，其他类别的权力如下：1）规范选举；2）征收、评估和收取税赋；3）借贷或抵押城市或城镇的信用；4）处置绿地；5）制定管辖民事关系的私法或民法，但与行使独立的市政权力有关的事件除外；以及6）界定并规定重罪的处罚或者监禁。对于这些类别，波士顿所处的位置与其实行地方自治之前是一样的，只有经州法特别授权的情况下，它才可以采取行动。
因为规定城市选举、征税、借贷和管理大部分私法或民法事务的例外涵盖了城市所关心的各种各样的问题，所以第7条使得马萨诸塞州的地方自治成了幻觉。也许这就解释了为什么那么多地方官员抱怨说，没有州立法机关的许可，他们几乎什么事都做不了；或者也可以解释为什么波士顿市的一位官员告诉我们，《地方自治修正案》不怎么被视为权力来源，而是得出结论认为地方行动需要州授权立法的理由；或者还可以解释为什么州立法机关在地方立法上花费的时间几乎和《地方自治修正案》通过之前的时间一样多。
这些例外的重要性因为州法院对它们的解释而被放大了。马萨诸塞州最高法院裁定，例外范围的清单并不详尽。地方政府对于第7条中未提及的一些事项也没有自治权，比如那些对大都市区其他城镇有重大影响的事项。此外，最高法院已经对私法或民法事务例外进行了解释，以使可能超出其范围的地方法令无效。例如，它援引这一限制使未经法定授权的地方租金管制条例无效，并且只有在地方反歧视条例缺乏强有力的执行机制的情况下才支持这些条例。州法院还解释了税收例外，说是为了取消人们可能认为不是税收的地方税收措施，包括对新开发项目征收的影响费。[83]
我们考察的其他城市在主动参与创造性决策时也遇到了障碍。但是，没有任何一个在授予自治权的情况下运作，该自治权免除了税收、借贷、私法或民法事务的监管、市政选举的监管。《伊利诺伊州宪法》中的地方自治条款就是这样一个例子，它可以说是马萨诸塞州《地方自治修正案》的镜像。它并没有广泛地将政府权力授予地方，然后明确否定地方的一系列重要权力，而是只授予市政当局与地方事务有关的那些自治权，随后以一种扩大解释的方式明确地对它们进行界定。芝加哥的地方自治权清单上包括征税权（尽管有一些重要的例外）、借贷权以及“为保护公共卫生、安全、道德和福利而进行监管的权力”。此外，《伊利诺伊州宪法》规定“自治单位的权力和职能应自由解释”，但《马萨诸塞州宪法》中没有这么规定。根据这一指示，州最高法院已将授予自治权解释为包括规范市政选举的权力，还包括要求市政选举为无党派选举的权力。[84]
丹佛也得到了同样慷慨的自治许可。《科罗拉多州宪法》明确规定丹佛作为一个自治实体，有权发行债券，建设、拥有和经营公用事业，并在城市领地范围内外行使突出领地的力量。它授予市政当局对地方和市政事务的控制权，管理市政选举、合并公园和水域的权力，以及为市政目的和改进而进行评估、征收和收取财产税的权力。《科罗拉多州宪法》指示法院不受限制地自由解释自治权，而且法院裁定州宪法承认城市控制地方或市政事务的权利，包括基于地方目的征收包括销售税在内的税收的权利。正如州最高法院所解释的那样，当人民在州宪法下采取地方自治时，“他们授予的是立法机关此前拥有的一切权力，授权市政当局在地方和市政事务中发挥作用”[85]。
与芝加哥和丹佛一样，旧金山也拥有自治权，可以征税、借债和监管市政选举。这些权力来自《加州宪法》，该宪法规定，采用自己的宪章（正如旧金山所做的那样）的市政当局对于市政事务拥有自治权。该州最高法院对这个词的解释很宽泛。旧金山利用其权力采用了一种公共竞选筹资制度，并征收了州立法机关未明确批准的税收，比如营业执照税。加州的《地方自治修正案》并未禁止对私法或民法事务进行监管，就像马萨诸塞州最高法院所依据的使当地租金控制条例无效的那种法规。[86]
纽约市的自治权授予，像波士顿的一样，将征税明确排除在权力范围之外。但它仍然包含了波士顿所没有的一些权力。宪章修正案已经考虑了该市是否应该转而实行无党派选举制度，并已经授权市政为地方选举提供资金。这些措施中的每一项都可能超出波士顿自治当局的职权范围。纽约市还禁止了私人俱乐部的歧视、公共场所的香烟贩售机以及租车公司对居住地点的歧视。此外，它还对出租屋转变为合作社、共管公寓以及住宅租金进行了监管。波士顿采取这些措施的权力受到了第7条规定的关于私法或民法事务之例外的严格限制。[87]
只有西雅图和亚特兰大的自治权许可在某种程度上与波士顿所受到的限制具有可比性。《华盛顿州宪法》授权像西雅图这样已经通过自治宪章的城市“在其范围内制定和执行所有与普通法不冲突的法规，诸如地方警察法规、卫生法规以及其他法规等”。在近一个世纪以来的一系列州法院判决中，这种权力下放一直被解读得相当狭隘。其结果是，西雅图和波士顿一样，必须寻求州的立法授权，才能在广泛的领域获得征税或监管的权力。佐治亚州对自治权的授予明确地免除了对私法或民法事务的管制，正如马萨诸塞州的《地方自治修正案》规定的那样。此外，佐治亚州最高法院裁定：“城市权力必须严格地进行解释，任何有关特定权力的疑问都必须针对市政当局解决。”[88]
尽管如此，就连西雅图和亚特兰大似乎也比波士顿更能独立于州立法机关之外。《华盛顿州宪法》并没有像马萨诸塞州《地方自治修正案》那样明确否认地方自治权的广泛范围。因此，这就给州法官以有利于自治的方式解释这些条款留下了更多的空间。近年来，华盛顿州最高法院已经依赖自治权的授予来维护西雅图的权力使其运营自己的电力设施，并为市政雇员提供家庭伴侣关系福利。西雅图还根据其对自治权——即马萨诸塞州的《地方自治修正案》明示的例外似乎使波士顿无法行使的自治权——的主张，采取了地方竞选筹资措施，以及针对房地产业的不正当做法的私人诉因（a private cause）。至于亚特兰大，它的自治法规虽然范围狭窄，但既没有明确排除其借款权，也没有完全排除征税权，像波士顿那样。事实上，由州起草的该市宪章明确赋予了亚特兰大经常行使的一般征税权和一般借款权。[89]
（2）优先原则[90]
马萨诸塞州的《地方自治修正案》的另一个重要限制涉及法律人所说的“优先原则”，即州立法机关的权力凌驾于与之冲突的地方法律之上。该修正案规定，城镇只有在其行为并不违反州宪法或州立法的情况下，方可行使自治权。然而，没有一个地方性事务可以免受州的干预。即使在城市不征税、不借贷、不监管选举，也不调整私人或民政事务时，其法律也必须符合州立法机关的法律规定。那么，至多只有在州立法机关没有表示不能采取行动时，所获得的自治权才允许波士顿采取行动。州法院甚至裁定，“州立法机关的权力包含了决定市政府是由任命产生而非由选举产生的权力”。[91]
优先原则有两种方式。有些州的法律明文规定优先于地方法令。据最高法院称，当波士顿试图为该市的市政职员的家庭伴侣提供医疗福利时，就遇到了这种情况。[92]然而，马萨诸塞州的《地方自治修正案》并没有说州立法机关必须“否定”地方权力，才能使其被推翻。它只说，地方法律不一定与州法律“不一致”。修正案通过之后不久，人们就认真考虑改变这一措辞，使之更有利于主张自治权。这些努力没有成功。因此，甚至在没有明显冲突的情况下，修正案也允许州法规优先于地方法律。如果发现州以使地方行动与州政策不一致的方式处理了一般性问题，这就足够了。
州立法的领域如此多样和广泛，以至于任何地方法规都可能被理解为与某些州政策相冲突，这样一种事实让马萨诸塞州的优先原则问题变得更为复杂。例如，最高法院禁止波士顿动用自己的资金向选民通报当地公投的情况。由于立法机关在《地方自治修正案》之后颁布了“全面立法”来规范选举筹资活动，这项法律并没有具体说明一个城市是否可以花钱教育选民，法院裁定波士顿开展选民教育运动的愿望不符合州法律。[93]像这样的决定对市政当局的举措产生可怕的影响。我们与波士顿内外的地方官员进行了多次交谈，他们反复援用了优先原则的不良影响——以及优先原则的主张可能引发的诉讼——作为对马萨诸塞州独立的地方权力主张的主要限制。
《地方自治修正案》确实对州的优先权施加了一个重要限制，即州不能通过针对某个城市的“特别法”。《地方自治修正案》第8条规定，州只有通过制定一般法才能享有优先权，除非州在州长的建议下，在立法机关各部门中获得三分之二的多数票。但这并不是说具有优先效力的州法对波士顿的影响不会比对马萨诸塞州其他城市更大。禁止租金管制的全州公投只影响了三个城市（其中就有波士顿），但这一倡议未能在这三个城市获得多数票。但是，最高法院仍然坚持认为这并不构成特别立法。[94]尽管如此，对特别立法的禁令确实在一定程度上保护了波士顿免受有针对性的限制：这使得这样的措施很难理所当然被采纳。
禁止特别立法包含一项重要的限制：它不具有追溯力。它不适用于在承认地方自治之前颁布的州法律。鉴于波士顿的自治来得如此之晚，并且波士顿一直是州立法关注的一个特殊对象，因此有许多这样的特别法。在对州法典的检索中，会发现许多法规中都有“波士顿市除外”这样的字眼。这些特殊的律令中很多都是微不足道而又累赘的，比如严格限制波士顿（仅波士顿）可以收取拖车费的法律（最近被修改），或者限制该市学校委员会对夜校学生收取的滞纳金低于其他市镇允许的水平的法律。其他的也并非无足轻重。也许这些法律最有形的遗产是那些能在城市宪章中找到的，比如金融委员会的建立。
《地方自治修正案》还包含另一个例外：如果该市提交地方自治的请愿书，则允许特别立法。依赖这一机制并不能取代自治权的行使。依靠地方请求州立法许可的自治制度类似于自治之前建立的制度。州立法机关没有法律义务批准它收到的请愿书。在实践中，当所涉事项有争议（比如最近关于向家庭伴侣提供福利的请愿书）或者与被认为应当由州关切的事项（比如税收）有关时，州往往不愿意批准。一份成功的请愿书通常需要城市投入大量的立法努力，但如果城市有权自行采取行动，就不需要付出此种努力。而且，当然，当一个城市必须向州政府申请许可的时候，它也就打开了以同意州政府要求为条件的互帮互助（logroll）或批准的可能性。正是出于这种担忧，马萨诸塞州的立法机关才把地方自治修正案放在了选票上。波士顿是马萨诸塞州最大的城市中心和州议会所在地，考虑到该市的行动涉及如此多的非居民的利益，所有这些担忧对波士顿尤为重要。
更为根本的是，作为对城市自治申请的回应而通过的州法律，依然是州法律。只有经过州立法机关的同意，才能修订或废除。因此，虽然该州允许波士顿根据自治法的要求重新组建学校委员会，但州立法规定（除了其他事项之外）新的学校委员会有7名委员，任期相互错开，一个由13人组成的提名小组（根据立法详细组织）将有权提出候选人名单，随后由市长从中选出委员会成员。如果不溯回至立法机关，这些规定都不能更改。当该市依靠请愿程序获得那些可以说是在其自治权范围内的权力时，对州控制的担忧变得更严重了。其结果可能是，州特别法将会优先于未来的地方自治权的行使。该市依靠请愿程序采取了许多极具创新性的保障性住房措施，可能就会产生这样的后果。
正如许多州已经将地方自治权广义地界定为包括马萨诸塞州豁免的许多领域（包括税收）一样，马萨诸塞州的《地方自治修正案》对于优先权的界定方式也不是自然的。虽然西雅图、亚特兰大和纽约就像波士顿一样必须遵守州一般法，但其他几个城市则受到保护，可以免受州法的影响。丹佛获得的州政府批准的地方自治权，规定“科罗拉多州的法律，只要还适用，应继续适用于这些市镇，除非被这些市镇的宪章或者依照前述章程而通过的法律所取代”。因此，尽管州法常常凌驾于城市法规之上，但有时候城市法规也凌驾于州法之上。事实上，科罗拉多州宪法明确规定丹佛是一个自治城市，并授予它州法院所拥有的、超出州政府控制范围的权力，包括借款权。由于这些保护措施，丹佛成功地挑战了试图规范市政用工惯例，并限制该市出于地方目的征收销售税的那些产生直接冲突的州法规。[95]
加州宪法规定，一个城市或县可以通过宪章赋予它“制定和执行有关市政事务的所有条例和规定的权力，并且只受其若干章程中规定的限制和约束”。州最高法院对此的解释是，授予“自治市或者自治县制定和执行其自身法规的宪法权力，以排除一般州法，前提是这个事务被法院认为是市政事务而非整个州关注的问题”。加州的市政当局依靠这种豁免权，推翻了州法律所规定的地方招标程序、市政招聘规则、地方选举甚至是几项城市征税权。[96]
芝加哥的自治条例明确禁止在某些情况下的立法优先权。根据州宪法，立法机关不能把一个城市的借款金额限制在其评估总值的3%以下，不能否决或限制其为了本地发展而进行专项评估的权力，也不能剥夺其为提供“专项服务”而征收附加税的权力。对于其他事项，包括地方对于自治权中征税权的行使，宪法要求具有优先性的州立法以绝对多数通过。最后，《伊利诺伊州宪法》特别指示法院以不拘泥于文意的方式解释本州的地方自主权，并且承认自治的市政当局在“同时”涉及州和地方事务的领域立法的权力。在实践中，伊利诺伊州最高法院认为，这些关于解释的指示，目的在于“将地方自治权被未表达的立法意图的司法解释抢占先机的情况消除或者至少降到最低限度”。[97]
三 自治的精神
“地方自治”在不同的州具有不同的含义。马萨诸塞州的地方自治使得波士顿难以制定自己的城市宪章，它特别排除了波士顿当局征税、借贷以及管理私人或民政事务的权力，并且事实上没有给予波士顿任何保护，使其免受否决地方政策的州法律的影响。在上述每一点上，马萨诸塞州的地方自治都禁止了其他州的地方自治所许可的事项。然而，即便是在这些州，授予地方自治权的同时也对地方权力进行了限制，有时是通过将地方自治限制在“当地”事务上，有时是通过特定的豁免，有时是由于州有能力推翻不一致的地方法律。鉴于“自治”一词的多义性，确定一个城市是否有权在没有得到州特别授权的情况下处理地方问题，常常需要细致的法律分析。城市成了一个“自治市”的事实，并不能回答其权力范围的问题。这一点值得强调，因为许多城市学者甚至一些法律学者都忽略了这一点。[98]
然而，一个城市的合法权力远不止州授予的地方自治中包括的那些保障。州法律的其他方面可以扩大或缩小城市的权力，其方式可能会隐藏在地方自治修正案的条款背后。其他州的这些法律自身也极其重要。丹佛的自治权中的征税权远比波士顿的宽泛，但是它根据一个单独的州法，即人们所称的《纳税人权利法案》工作，该法对其财政权力施加了非常严格的限制。此外，尽管丹佛在管理保障性住房方面比波士顿有更大的权力，但它和波士顿一样，受到全州范围内禁止租金管制的约束。接下来的三章是关于收入和支出、土地使用和教育的，它们重点介绍了这类州法在形成地方自治方面所起的作用。
尽管如此，州的地方自治条款本身还是很重要的。它们界定了城市与州之间的基本法律关系，并为城市权力的行使设定了基本参数。它们表明了市政府官员是应该把税收看作其职权范围内的事，还是应该仅仅作为州考虑的事。它们决定了市政选举应该被视为一个城市的事，还是一个州立法机关负有最终责任的事。而且，它们也指示市政官员是相信有为他们保留的权力区域，还是假设没有这样的区域。在实践中，地方自治既是一种法律制度，也是一种精神状态。只有当拥有自治权的官员有信心主张可以赋予他们的权力时，它才会发挥作用。诸如《马萨诸塞州宪法》的《地方自治修正案》等条款中规定的法律定义，在创造一种自治精神方面发挥了重要作用，这种精神可以推定城市有权，也可以假定城市无权。
我们并没有用任何科学的方法来比较这七座城市的官员中普遍存在的自治精神。但是，我们已经和每个城市的一些现任和前任的政府官员进行了交谈，他们的感想与我们对法律资料的调查所显示的相符。那些被投入了更强有力的自治措施的城市，似乎对自己的立法权充满信心，而这些立法权是其他城市缺乏的。芝加哥的官员对于他们在这座城市行使的自治权感到满意，并且能够在其法律范围内正常工作。丹佛的官员也相信，他们能够依据自己的自治权行使大量权力。我们没有跟波士顿任何表达过类似观点的官员——无论是现任的还是卸任的——交谈过。事实上，只有西雅图的官员表达了在波士顿似乎普遍存在的约束感，西雅图也是唯一一个像波士顿一样地方自治权很弱的城市。我们认为，与批准芝加哥和丹佛实行的地方自治相比，马萨诸塞州的《地方自治修正案》相对较弱，这与我们在波士顿官员中发现的普遍存在的约束感有很大关系。如果是这样的话，扩大《地方自治修正案》中所包含的对自治权，可能会改变目前在波士顿占主导地位的关于城市权力的基本假设。
显然，一个城市的决策能力不仅仅是法律问题。它也取决于当时的社会和经济条件所提供的采取创新行动的机会。这里要说的很简单，那就是它进行创新思维的能力是由州赋予的合法权力独立授予的，也受州赋予的合法权力的制约。