第4章 城市结构和地方自治
我们对于地方政府法律的制约性影响的讨论，可能在暗示我们的目的在于维护地方自治。这一章解释了为什么这不是我们的目标。部分原因与“地方自治”的含义的复杂性有关，部分原因是这样一个目标在规范上不可取，还有一部分原因来自我们的信念，即本书专门描述的城市结构是无法逃避的。在关注地方政府的法学教授中，我们在这些问题上的立场是不同寻常的，这也不是城市理论家通常谈论的旨在增强地方权力的方式。因此，我们从一个更普遍的观点着手，这种观点不仅适用于大型中心城市，而且适用于一般的地方政府。
一 地方自主权的概念
1.自主权的假设
近几十年来，在研究地方权力的法学专家中，一个关于州政府授予地方政府的法定权力数量的不切实际的开阔性想法——通常被称为地方自治（home rule）或者地方自主权（local autonomy）[34]——一直是占主导地位的假设。这个立场在很大程度上借鉴了城市理论，特别是保罗·彼得森提出的关于地方权力的必然有限性的思想。它通常预示着本地范围内的两个对比鲜明的图景。一方面，它描绘了一个享有特权的郊区飞地，该飞地被授权否决新的发展项目，以保护业主的物业价值。被包围的中心城市与这个享有特权的郊区飞地就形成了鲜明的对比。对于州授予的否决发展的权力，中心城市不能从中获得太多好处，毕竟发展才是它想要的，但它也没有任何实际手段来推动它所需要的发展。在此情况下，中心城市和郊区都被想象成享有广泛的、正式的法律权力。而实际上，中心城市与郊区不同，它别无选择，只能听任不可避免的下行螺旋式发展，奉行“以邻为壑”[35]的发展战略（通常侧重于市中心），希望提高它们的税收基础并游说（通常不会成功）来自州或联邦政府的施舍。呈现出这幅美国大都会景象的许多人都是致力于帮助中心城市的法学家。鉴于他们所展现的景象，地方自治在他们看来是一个问题，而不是一种解决办法；因为对于地方自治的广泛认可，尽管对郊区非常有利，却是使中心城市陷入困境的主要原因之一。
中心城市和郊区这种彼此对照的画面显然是相互依存的。事实上，人们认为，对于地方自治的法律认可造成了小康的郊区和绝望的中心城市之间的分歧。虽然这些法学家承认，有些地方能够而且确实采取了不同于那些因彼此零和竞争而被迫采取的战略，但他们往往把这些选择视为一种自私自利的、狭隘的决策过程的产物，这种决策过程倾向于私有化的、排他性的政策，而这些政策又受到了老套的郊区管辖权的青睐。在标准范式之外行事的地方政府，无论是中心城市还是郊区，均被视为一个拥有自己特殊利益的狭隘派系的俘虏。因此，他们的努力均受到了怀疑。
鉴于这一分析，法律学者对增加包括中心城市在内的地方政府法定权力的支持出奇的少。一些人认为，改善中心城市现状的最佳途径在于扩大其边界，从而使其能够在郊区税基中占有更大的份额。但是，如果这种激进的解决方案并不可行，其他人则会认为，帮助中心城市的下一个最佳方式是要求州更频繁地介入现在被认为是地方性问题的事务。这样，郊区现在享受的特权地位就可以通过有利于中心城市的方式加以遏制，如果由州决定更多的事情，中心城市将失去本就很少的具有实际意义的权力。例如，谢丽尔·卡辛（Sheryll Cashin）谴责了她认为存在于当前法律结构中的不平等，她敏锐地观察到这些不平等现象通常有利于地区人口中的少数。她解释说，这个问题的关键在于“社会对于地方权力的强烈文化偏好”以及“我们国家对地方分权治理的意识形态承诺”。她总结道，“地方主义或者关于地方治理的意识形态承诺，对于形成以种族和收入划分层次的支离破碎的大都会政治区起到了推波助澜的作用”。因此，她建议对各州认为适合地方解决的问题进行限制。[36]
哥伦比亚法学院教授理查德·布里福特（Richard Briffault）对这个立场进行了最完整的表述。[37]在篇幅很长的两篇文章中，他认为，城市是“州的产物”的观点不再正确。以前，州的产物的概念试图通过两种方式限制地方主动行动的权力，一是要求具体的州授权，二是确保在州与地方发生冲突的情况下，会以州的规则为准。他认为，这种想法现在已被抛弃。通过地方自治而获得授权的地方政府现在拥有广泛的监管和支出能力。事实上，除了两个州外，所有的州都颁布了宪法性质或成文法的地方自治规则。这些措施通常涵盖了该州的大部分（尽管并非全部的）地方政府，包括大型中心城市。这些措施自觉地否定了地方政府没有自己独立权力的观念，因而推翻了地方政府权力的严格构建规则，即狄龙规则，这一规则曾一度与占主导地位的“州的产物”的观点相伴而生。
布里福特和其他法律学者也指出了各州为补充地方自治的成文规则所采取的步骤。法律学者经常注意到，各州已经制定了广泛的法定授权，将具体权力下放给中心城市和郊区，尤其是州分区授权法案（state zoning enabling acts）赋予许多地方政府在其境内的土地上使用的权力。此外，他们还认为，州很少直接推翻地方政府的决策。即使成文的地方自治条款通常不会赋予地方豁免权，使其免受与之抵触的州法律的影响，但地方仍然保留了对其边界、税基和警察力量的重要控制措施。简而言之，地方自治已不仅仅是一种由明确的成文法和宪法性规定所确立的具体法律原则，而已经成为美国的地方政府所享有的“实质性法律自主权”[38]的代名词。
鉴于这种对法律结构的描述，布里福特认为，中心城市的糟糕状态不能归咎于其法律方面的无力。恰恰相反，他们的情况源于这样一种事实：对地方自治在法律上的承认造成了一种有问题的地区间竞争结构。经济现实使得依法自治的郊区比依法自治的中心城市更具竞争力。郊区，特别是最繁荣的郊区，主要关心的是控制增长和保持现状，而“地方的法律自主权大大增强了它们在这方面的能力”。相比之下，中心城市“在法律上可能拥有自主权，但在实践中其经济和政治权力则取决于私人的投资决策”。因此，作为对彼得森的回应，布里福特认为，“对于地方权力的主要制约往往不是法律上的，而是经济上的，即地方资源的限制和地区间竞争的结构”。平等赋予地方政府权力的法律制度并不能造就一个自由的市场。它以牺牲贫穷的城市为代价，成就最富裕的郊区，使之享有特权。布里福特总结道。
地方主义的法律保护反映了区域性的经济和社会不平等，并以政治力量强化了这些不平等。它的收益主要流向少数富裕地区，但会损害其他社区以及整个地方政府系统。此外，地方主义主要集中在对于私人价值的肯定。地方主义的意识形态和地方主义政治行动，往往不会倾向于构建公共生活，而是努力促进私有化，这是当代美国政治的特点。对于实现社会正义和公共生活的发展而言，地方主义与其说是一种实现途径，不如说是一种障碍。[39]
这种判断提出了一种补救办法：重申关于地方权力的“州的产物”的观念，尽管地方自治在努力取而代之。
2.自主权的假设存在的问题
这个传统的叙述存在两个重要的问题。首先，基于前一章所述的原因，在现有的地方间竞争结构中，中心城市无力行使控制权，这种令人沮丧的印象正在被夸大。大型的成功的中心城市的地方政府，作为这个研究的重点，它们并不仅限于乞求州或联邦的援助，而是宣布自己为免税区或者拼命地要求拥有在郊区新发现的资源。现在，许多大型中心城区比内环郊区富裕得多。事实上，早期发展起来的收入分享模式，现在有时会使成功的中心城市成为捐赠者，而不是接受者。标准的法律解释，以及它假设的中心城市拥有充分的正式自治权但几乎没有有效的权力，起源于20世纪七八十年代的城市经历，当时纽约市的财政危机也许是最引人注目的城市事件。今天，很明显，地区间竞争的条件允许许多中心城市维护其公共权力。他们在当前取得成功的基础上做出的选择是最基本的。
传统的说法也错误地认为，是地方自治的法律授权导致了中心城市/郊区的不平等。尽管事实上大多数州都将地方自治作为一个正式的事项授予城市，但是中心城市和郊区都不享有自主权。我们会在本书的第二部分中详细说明这一点，届时我们将讨论自治、土地使用、地方财政权和教育。在此，我们将简单地提及传统法律观点对现行法律结构的错误地描述。它忽略了对地方权力的无数限制，这些限制都含在对地方自治权的许可中；忽视了各州从地方控制中移除地方基础设施主要部分的重要方式；而且没有承认州法和宪法性规定对于相反的地方裁决所具备的绝对优先效力已经达到了何种程度。对美国的大多数地方官员而言，这些观点并不奇怪。考虑到创新性政策对于新情况或者新问题的反应，很少有地方官员会不担心他们的首选行动方针可能会陷入法律问题，要么因为缺乏启动的权力，要么因为担心与现行的州法相冲突。
这两个问题与我们已经确定的地方自治标准说明之间存在着一种联系：对中心城市的机构的过度严格的观点以及对其法律权力的过度宽泛的观点。随着成功的城市维护自身市场力量的能力不断增强，一直存在的对其权力的法律限制变得越来越重要。当中心城市迫切需要吸引一切私人投资时，似乎取消对其监管权力的法律限制并不会有太大的影响。诚然，正如彼得森和斯通的提议所表明的那样，也许可以设计法律改革，以有意义的方式来增加中心城市的法律权力。但这似乎并不重要。因此，这种看法并没有描述当前的情况，尽管对早期引入法律限制的不屑一顾的观点可能存在一定理由。彼得森和斯通所关注的——也是我们所关注的——几类城市在当前的经济和社会条件下，获得了为自己制定政策的有意义的机会。
必须找出一种更好的、更切合实际的方式来对地方法律权力的范围进行概念化。首先要认识到，目前的法律结构确实没有向任何地方政府授予自治权。相反，它赋予了它们一些实质性的权力，却否认了其他的权力。因此，现行的法律制度的主要特点是，它通过它确立的授权和限权的复杂组合方式来指导地方权力的实际行使方式。所以，有效的改革措施不应仅仅着眼于挑战州法律对地方权力的过度关注。这对于一个现在对地方权力施加了许多限制的法律制度来说，是一种极不完整的回应方式。改革包括改变对地方权力的授予和限制。此外，改革很可能要求以互补的方式进行，以便由此产生的授权和施加的限制相互加强，从而推动城市去追求其理想的实质性方向。
3.对地方自治的不同看法
这种思考地方权力的方式不会是美国法律文化的创新。事实上，它反映了19世纪末第一次努力争取地方自治的城市改革家思考这个问题的方式。早期的自治支持者反对这样的观点：地方自治意味着地方的法律自主权。与此相反，他们将其视为一种方式，让当时的大城市成为重要的参与者，推动城市改革者所青睐的任何实质性政府愿景。当然，改革者很久以前就有了这样一种地方自治的观点，但并不意味着我们必须采纳。此外，推动他们提出各种地方自治建议的具体目标已不再具有直接相关性。尽管如此，这些早期城市改革者所形成的复杂的地方自治观，相比地方自主权的观念，提供了一种更好的思考地方权力的方式。
美国的地方自治运动是对19世纪末乡村快速城市化的回应。其目标在于推翻约翰·狄龙所信奉的当时无处不在的观点：市政机构是“州的产物”。它的重点是加强新兴中心城市的独立性，这些城市有助于界定“工业时代”。但是，在这么做的过程中，早期支持地方自治的人并不单纯是为了提高中心城市的自由度以及削弱州政府的权力。地方自治减少了一些州对城市的权力，但是也增加了其他的权力。增加和减少的具体组合，取决于人们对城市生活的憧憬，而后者正是备受争议的地方自治理念被设计出来去追寻的目标。
地方自治的倡导者在一些基本问题上达成了一致。他们试图在全国各地不断增长的城市中心地区推广好政府原则，并通过将这些地方政府作为改革的目标来做到这一点。有一种感觉推动着他们，他们感到当时的大城市既不能为自己的居民服务，也不能为整个国家服务。他们相信，这在很大程度上是因为它们背负了一个过时的法律结构，这个结构是在前城市时代设计的。然而，早期的地方自治倡导者对于什么是“好政府”并未达成一致。他们构想了各种不同类型的城市，拥有不同类型的城市权力，因此他们对地方自治的建议也存在明显的差别。
一个被我们称为“老保守派”的群体，与那些信奉地方权力的“州的产物”概念的人，比如约翰·狄龙，有很多共同理念。[40]像狄龙一样，他们寻求一种低税收、低负债、廉洁的地方政府形式，其对私人决策的监管权是有限的。狄龙认为，通过州严格控制地方权力的行使可以最好地实现这个目标。与之相反，老保守派则将注意力集中在州控制的危险上。19世纪的州立法机关经常对州内主要城市颁布特别立法，其中一些立法扩大了像狄龙这样的老保守派所担心的那种城市权力。地方自治的倡导者赞成地方自治，希望以此使城市免受州的这种针对性干预。一种方法是，允许城市通过一个特定程序来使自己的章程付诸实施，此种程序旨在让拥有财产的居民在决策过程中拥有更大的发言权。这些章程无论是在地方层面，还是在州的层面上都将难以修改，从而被限制在他们所赞成的地方权力的合法目的有限视野内。老保守派认为，这样一来，地方自治可以让城市承担起传统意义上的、有限的作用，而不受州的干预。他们把限制城市为了实现其地方自治愿景而做自己所能做的事，看得跟保护城市免受州的干涉一样重要。这些限制源于这样一个事实，即地方自治只会授权影响地方事务而不是整体事务的城市立法，从而防止城市对私人领域的过度干预。这些限制也源于州对地方征税与借款方面的宪法限制的持续实施。在旧的保守观点中，地方自治的结果将是确保在地方一级行使职能的是一个有限政府。老保守派并不希望允许城市做任何它们想做的事。
同样的说法也可以用在另一个由城市改革者推动的地方自治运动上，这些改革者试图通过不问政治的专家来促进城市管理。[41]与老保守派相比，这些倡导者并不太关心城市消费和监管。相反，他们寻求创建一个行政城市——一种高效的、官僚形式的地方政府。他们也像老保守派一样，希望减少那些干扰他们认为合理的城市治理模式的特别立法。与老保守派不同的是，他们希望赋予城市权力以解决快速城市化带来的问题。与此同时，他们也担心如果任由城市自行发展，城市可能不会创造出他们所青睐的那种以专家为基础的、不问政治的官僚政府结构。因此，像狄龙一样，他们认为州对城市政府进行某种形式的监督是不可或缺的。为了避免这种州控制的政治化，他们倾向于对城市决策进行州行政监督而不是立法监督。他们认为，州一级的专家型准科学政府，可以指导类似的地方政府。对他们来说，地方自治是把这种结构落实到位的一种努力。
最后一组是19世纪末的地方自治倡导者，他们也值得一提。他们是一群更激进的城市改革者，挑战了老保守派和狄龙所青睐的有限地方政府的形式。[42]像那些设想建立一个行政城市的人一样，这些倡导者试图赋予美国不断发展的城市以权力。但他们不仅反对老保守派所信奉的公共部门的有限作用，还拒绝行政城市的不问政治的愿景。他们将城市视为一个完全政治化、社会化的企业。他们担心的不是地方税收或者监管，而是私人对于城市政策的控制。事实上，对批评者来说，他们对于交通和公用事业的市政所有权的支持，以及对涉及土地使用与开发的城市规划的支持，似乎都是在预示着市政社会主义。然而，像其他支持地方自治的人一样，社会城市的倡导者在寻求对城市权力进行限制的同时，也在追寻城市权力的扩张。他们认为，社会城市的推广，需要对可能将重要的地方服务私有化的城市举措加以限制；而且要求推进中心城市对郊区的兼并，以便为市政企业创造适当的空间。
这些过往的例子之所以重要，不仅仅是因为它们描绘了地方自治在初次采用时的各种不同定义，还在于它们有助于介绍地方自治在今天的意思。刚才描述的三个版本的地方自治有相互冲突之处，但它们有一个共同点：它们设想的地方自治不仅仅是增强地方权力的一种方式，而且是通过实施州法律引导地方权力朝着特定的实质性方向发展的一种方式。地方自治，如同在其之前的州的产物概念，是构建城市权力的一种方式，而不仅仅是释放它。并且现在依然如此。美国现在采用的每一种形式的地方自治，都包含了州的决策和地方自由裁量权的混合体，其形式与19世纪末提出的类似。在接下来的四章中，我们将通过比较波士顿现在所享有的地方自治与美国其他大城市所享有的地方自治，来说明当代的“州—市结构”。尽管我们所考察的每个城市都有一定程度的自由裁量权，但是其所在州赋予的自由裁量权的程度及限制自由裁量权的规定都存在极大的差异。
4.地方自治的复杂性
这种理解权力下放的方式所产生的影响远远超出了美国地方自治的特殊历史。在这段历史的背后有一个基本的概念点，它同样适用于所有地方政府，无论是大型中心城市、发展中的郊区抑或是村镇。权力的下放总是包括对地方自由裁量权的限制，而不仅仅是授予。这些限制有时源于地方政府授权的明确条款。它的权力可能只扩大到“地方”或“市政”事务；它可能不包括某些具体议题（税收或外交事务）；它可能会表明，当一个州与地方发生冲突时，州将对问题有最终决定权。但是，对地方权力的限制并不仅仅源于这些明文规定的条款。即使地方当局对任何限制都保持沉默，它们仍然存在。一个拥有自己权力——以及一个较大的地理区域（城市即位于该区域内）——的中央政府的存在，限制了地方权力。
地方自治权通常呈现为一个简单的想法。如果我们保护地方政策的某些方面使其不受集权的影响，那么就可以想象，一个地方自治的领域将会建立起来。但是，地方自治是一个比这种想法复杂的概念。使地方决策免于集权的干预，并不能自动地推进地方自治。反而可能会产生相反的效果，因为一个地方政府是否有能力做出有效的决策，也取决于它与其他地方政府以及私人市场力量的关系。这些关系是由重要的（即使不可见的）、集中制定的规则构成的。因此，地方决策权不仅受到明确的州要求的限制，还受到中央政府规范地区间关系以及公私权力之间关系的方式的限制。确实，这种形式的州立法所产生的影响，可能会导致一心一意遏制州权力的愿望产生反常的结果。限制中央权力会威胁到地方自治，而不是对其进行保护。
让我们来举个例子。地方政府为改善当地空气质量而需要支出的金钱数额，取决于邻近地区采取的空气质量治理方法。如果一个地方政府的邻居对空气污染控制不力，或者鼓励其工业企业建于城市的边界，它就不得不投入资源应对邻居造成的空气污染。那么，想象一下，州立法机关正在考虑一项法律，以禁止宽松放任的空气污染政策。这个州的立法会侵犯地方自治权吗？显然，州法规在某些方面会限制地方自治。这将使放任空气污染的地方政府在政策选择上受挫，并且剥夺所有当地司法管辖区采取此类政策的自由。但同时也会增强那些空气质量下降地区的地方政府在决策方面的自由裁量权，因为现有的法规准许它的邻居产生污染，这就给它们带来了成本。如果环境意识强的地方政府不再需要对邻居强加的负面影响作出反应——现有的中央法律制度要求它们接受此负面影响——它们可以将更多的资源分配给其他优先事项。
因此，拟议的法规可能会被攻击为对地方自治的侵犯，也可能会被辩解为是对地方自治的加强。地方自治将受到集中下命令的限制，这将缩小地方自由裁量权的范围。但地方自治权也受到集中制定的法律规则的限制，这些规则允许一些地方规避成本，而要求其他地方来承担成本。缺少一项能改变现有地区间法律关系的新的核心法律，这本身就限制了地方自治。因此，州立法机关在决定是否通过这项立法时，需要对其希望推动的地方自治类型做出政策判断。
在某些方面此观点应该是熟悉的。认为集中立法可能是应对地区间影响或产生地区间再分配所必需的，这种说法并不新奇。然而，这种关于集中权力的经典论据，通常被理解为促进某种价值——例如效率或平等待遇——的观点，只有通过承认和克服参与小规模决策的缺陷才能实现这些价值。这种理解中央权力作用的方式是片面的，其后果是不幸的。如果说对每一次中央干预的成功辩护都有赖于强调地方决策所产生的问题，那么这一论调将不可避免地招致反驳，说中央权力威胁到了地方决策所保护的价值观。然而，一旦人们看到中央政府的干预本身可以产生有利于权力下放的效果，预判就会发生变化。中央权力的理由将不再不可避免地指向日益加剧的中央集权。中央政府的行动可能会促进地方自由裁量权，正如往日对它的限制一样。
当然，州政府选择通过环境立法可能不是基于地方自治的考量。它可能源于对该州治理空气污染的利益的独立评估。如果是这样，这类立法就不是推动地方自治的努力。我们并不是说每个州的立法都有促进地方自治的潜力。我们提出了一个受到更多限制的观点：地方自治对州而言是一个可能的目标，一个可以通过颁布看似对地方权力进行限制的立法来实现的目标。州立法者可能会重视这样一个事实，即如果当地辖区不必支付邻居强加给它们的费用，它们将会有更多的资源用于其他政府项目。他们还可能认识到，一个州通过取消对地方权力的正式限制来保护地方自治的努力，实际上可能会破坏地方自治。简而言之，简单地限制中央权力不足以增强地方权力。
除了要求城市承担邻居活动产生的费用外，还有许多其他方式可以通过中央强加的、通常是无形的规则来约束地方自治。再举一个例子，地方自治也可能受到中央政府允许地方辖区施加给彼此的竞争压力的限制。如果中央制定实施的地方金融法规引发了吸引私营企业的地区间竞争，这些规则将促使私人市场参与者做出任何地方政府都无法独自应对的决定。实际上，这些金融法规的影响可能会给地方自治带来沉重负担，就像新实施的中央法律一样。重新设计的金融体系可以缓解这些影响。当然，也可能会加重地方自治的负担，尽管方式有所不同。任何维护地方自治的努力都是不彻底的。每一次中央干预都与许多其他的、不太明显的、中央强加的约束相互作用，而且可以同时增加和减少地方的自由裁量权。
保罗·彼得森关于修改大城市的财政权限的建议，也有类似见解。根据他的计划，只有事先得到国家政府的批准，它们才能借债，这一限制明显侵犯其自由裁量权。然而，作为对接受这一限制的回报，它们将获得联邦政府对其所发行债券的支持，由此大大提高其融资能力。这种交易不能轻易地被认为是加强还是侵犯了地方自治。必须以彼得森提出的更为实质性的术语进行辩护：他指出，这样的建议将保护城市免受现有的地区间私人投资竞争的不良影响，从而提高它们参与再分配计划的能力。由此，这种方法将使地方政治可以参与处理城市面临的更多重要问题。
5.地方自治的困境
刚刚提出的地方权力观点表明，地方自主权这样一个东西是不存在的。每一个地方决定都受到其他地方政府所做决定和集中赋予它们权力的规定的限制，每一个地方决定都受到私人决策者所做决定以及集中赋予这些私人行为者权力的规定的限制。当然，每一个地方决定都受到中央政府出于自身目的所做决定的限制，包括其对地方政府权力的范围和限度的界定。因此，中央决策总是牵涉到地方权力的行使，反之亦然。每当中央政府采取行动或者不采取行动时，它都是在一个其他决策者——无论是公共决策者还是私人决策者——都有权采取行动的世界做出此举。为了了解地方权力的结构，所有这些行使权力的领域都必须综合起来分析。
人们可以将这种州与地方的复杂关系视为悲剧。人们可能会认为，地方自治是一个可取的目标；但遗憾的是，这其实很难实现。这不是我们对此事的看法。我们不仅认为地方自治不可能实现，而且也不希望这样做。被授权的地方当局若无监督，可能会助长其将城市居民与居住在城市另一端的居民分开的愿望。即便是今天，特别是在繁荣的郊区，对地方自治的普遍欢迎（尽管是虚假的）依然鼓励许多人把城市线视为“我们”与“他们”的分割线：犯罪、糟糕的学校、城市线地带的资源不足，这非但没有给城际协商带来压力，反而被视为“他们的问题”。那些认为自己过得很好的人，也能感受到他的邻居们无助的自我保护。为什么我们要愿意帮助别人获得最终可能会威胁到我们的权力？与此同时，对腐败和浪费的担心长期以来削弱了人们对大城市政府合法性的信心。总是存在这样一种风险，即他们会根据短期政治需要做出决定而这些需要会损害城市长期的利益。任何级别的不受制约的权力都是一个值得关注的问题。
鉴于众多地方政府构成了美国的大都市区、州乃至整个国家，很难看到一个中央政府如何证明赋予地方政府自主权。地方自治的概念想象地方可以做任何它们想做的事，只要是在其授权范围内。它们可以基于自己的利益行事，以自己的条件与他人合作，并对持不同意见的人造成伤害。而中央政府不愿意给它们这样的权力，也就不足为奇了。缺乏某种形式的集中控制，任何人都不会相信这样一个政府的运作。它给外来者甚至自己的公民都带来了太多的危险。从精英控制到腐败，从侵害少数群体的权利到自私地向外来者强加成本，城市权力的行使所带来的危险都是真实存在的。诚然，权力下放——参与度的增加、地方问责、实验机会的创造——的价值也是切实存在的。然而，鉴于在权力下放的价值上存在冲突，除城市之外的一些实体本身也必须有权界定地方权力。个别地方政府不能界定自己权力的范围。在美国，州政府（包括州宪法、州立法机关、州法院）都被赋予了这种权力。另一种组织形式也可以被指定承担这项任务，对此，我们将在第十章中进行阐述。但是，更高一级政府机构拥有某种决策权似乎是不可抗拒的。
同样的观点可以用民主理论来重申。各级政府行为的合法性都基于一个基本的民主主张：我们人民应该能够为自己决定自己的未来。正如罗伯特·达尔很久以前注意到的，这一提法留下的一个重大问题在于：“我们”一词中包括谁。[43]每个地理意义上的单位，从街区到城市，从地区到州，从国家到整个世界，都可以重复同样的公式：我们应该能够为自己决定自己的未来。地理单位越小，被排除在决策过程之外的人就越多。事实上，小单位将排除那些生活在边界上的人，他们受到当地决定的影响，却没有发言权。每当一个繁荣的郊区投票赞成将穷人排除在外的规则时，它就会从这种民主形式中获利。同样，当一个中心城市陷入财政困境，需要州财政援助的时候，它也将受益于这样一种制度，即允许中心城市将义务强加给那些在制定导致问题的政策时没有直接参与的人。
当然，同样的问题也出现在城市、地区、州、国家层面。最终，只有把世界上所有的人都包括在内，所有受决定影响的人才能有发言权。然而，大多数人都同意，一个有无上权力的世界政府是一个可怕的前景。那么，如何决定在任何政府决策过程中包括和排除哪些人呢？达尔说，民主理论无法回答这个问题。这种理论上的矛盾大家应该听起来很熟悉，因为这反映在日常生活中人们对政府权力归属的普遍矛盾心理中。人们通常在某些问题上拥护地方权力，在另一些问题上则惧怕地方权力。于是，争议就在于决定哪些问题属于前者，哪些问题属于后者。不能相信地方政府会自己对此进行分配，因为它们可能会做出错误的选择。但是，其他各级政府也会做出同样的错误选择。尽管各级政府都有成为决策者的合法诉求，但各种诉求也可能是非法的。然而，决策权必须存在于某个地方。毫不奇怪，在美国及其他地方，政府权力通常是同时分配给多个级别的政府，它们混合在一起的方式是如此复杂，以至于常常无法理解。很少有地方政府能做出最终决定。
二 分割差异
1.联邦制和辅助性原则[44]
摆脱这种复杂性的一种可能方法，在于尝试清晰而明确地分配权力，将特定类型的任务分配给不同级别的政府。在美国的国家一级，这种权力分配与“联邦制”一词有关。在欧盟，相应的术语是“辅助性原则”。然而，无论是联邦制还是辅助性原则，都没有在解决地方自治概念的复杂性带来的基本问题上做出多少贡献：没有一种干净利落的方式将问题划分到互不关联的“地方”与“中央”层面。事实上，联邦制和辅助性原则的概念并没有解决这个问题，反而使这个问题再次出现了。它们几乎没有采取任何措施来保护地方政府。实际上，这两个概念都已被用来证明拒绝授予地方权力是正当的。
联邦制设想了国家政府与各州之间的权力分配。从宪法起草之时到今天，关于这个词的含义一直存在激烈的争论。已经提出的论点强调了国家权力的范围（最初的联邦党人）、对国家权力的限制（最初的反联邦党人，但现在经常与联邦制本身联系在一起）以及两级政府活动之间不可避免的重叠程度。随着这场争论的不断深入，宪法所建立的国家—州关系的定义，已成为美国宪法解释中最令人困惑的问题之一。
从地方政府的角度来看，需要指出的重要一点是，这场争论对于推进地方自治几乎没有任何作用。当然，最高法院的几个案件使影响到城市权力的联邦立法无效（尽管正如我们之前关于地方自治的复杂性的讨论所表明的，这些案件的某几个可能对加强地方权力的倡导者弊大于利）。但是，美国对于地方权力的最大限制来自州政府，而不是国家政府。联邦制通常被解释为是为了保护各州以任何方式组建地方政府的权力。最高法院已经明确表示，对于州限制、重新分配甚至废除地方政府权力的能力，联邦宪法并没有一般性的限制；并表示不愿意以干扰州构建州—地方关系的权力的方式来解释联邦法规。那么，联邦制更倾向于证明州对地方政府的严格控制是正当的，而不是促进向地方一级下放权力的一个有意义的基础。[45]
人们可能会认为，辅助性原则的概念可以为地方当局做更多的事。《欧盟条约》对辅助性原则的定义是：除了欧洲共同体的专属管辖范围之外，共同体应“仅在成员国不能充分实现拟议行动的目标，因此，考虑到拟议行动的规模或影响，可以由欧共体更好地实现时采取行动”[46]。因此，辅助性原则“表示倾向于在最地方一级进行符合政府既定目标的治理”[47]。支持这种倾向的一个原因是，通过将权力放在最接近人民的一级来推进民主自治的工程。正如乔治·贝曼（George Bermann）所说，这种对决策权分散的偏好将辅助性原则与联邦制区分开来：
虽然联邦制传达了一种权力的纵向分配或者平衡的大致含义，但它一般不被理解为对于这种权力的任何具体分配的偏好的表达，更不用说就政府具体行动对这种分配的含义进行任何特定的问询了。在这方面，联邦制和辅助性原则虽然密切相关，却存在着很大的不同。[48]
辅助性原则的含义，与联邦制的含义一样，都存在很大的争议。对于地方政府来说，这场争论的重点在于，辅助性原则对地方权力的影响类似于联邦制在美国的作用。尽管有在地方一级进行管理的明确倾向，但是辅助性原则被解释为对国家政府的权力而非对地方政府的权力的保护。正如一位评论家所说，欧盟已经接受了一种“‘锯断式’的辅助性原则形式。直到国家一级都是辅助性原则，没有进一步发展”。[49]事实上，接受了辅助性原则意味着“交由成员国决定更多的权力下放行动是否可取……成员国可以按照其意愿自由分配国家权力”。[50]当然，欧盟的决定可以限制地方权力，正如美国国家政府采取的行动可以限制地方权力一样。但欧洲共同体并不试图授权地方政府采取国家政府不允许的行动。事实上，当欧盟试图赋予国家以下各级政府以权力时，其重点并不在于地方政府，而在于区域。它创建了一个“区域委员会”，旨在向共同体决策的某些方面提供国家以下一级的声音。地区不等于地方政府。事实上，地方政府甚至不需要出现在区域决策的组织中。
美国联邦政府和欧盟都不愿意接受地方权力，这没什么好奇怪的。联邦制和辅助性原则所设想的权力下放侧重于在美国的州和欧盟之下的各国政府。这些政府有权做出的决定之一，也是它们需要保护的权力之一，就是确定应授予地方政府的权力的范围。不顾美国各州或欧盟成员国的反对而加强地方权力，将会限制它们的权力。美国或欧盟以联邦制或辅助性原则的名义增强地方政府的权力的决定，将会破坏这些原则。
2.双层政府
对州政府和国家政府的尊重，并不是联邦制和辅助性原则未能赋予地方政府权力的唯一原因。另一个原因在于界定地方政府权力范围时所遇到的特殊困难：地方政府的数量如此之多，而且常常相邻，它们的职责和目标经常与上级政府的职责和目标发生重叠。在地方政府和规模大于地方的政府之间划分权力的困难，可以通过在美国建立大都市范围的区域政府的努力得到最好的说明。早在战后美国大都市区急剧扩张之前，主张用区域性办法解决城市问题的改革者就认识到，整个地区的单一政府并不能解决大都市分裂的问题。因此，它们试图通过将政府职能划分为最好在区域一级履行的职能，以及能够适当地保持地方特色的职能，以此建立一个“双层”的政府体系。
大都市区委员会是马萨诸塞州立法机关建立的，打算为波士顿及其周边郊区设立一个区域性政府，该委员会在1896年编写的一份报告最早阐明了这一想法。[51]在强烈反对兼并周边地区的选择的同时，委员会提出了一个根据权力可以同时分配给两级政府的理念为模型的设计方案。委员会的建议是基于这样一种假设，即区域主义的基本原理在于促进该地区的经济，而任何特定政府职能在区域内履行的理由在于其产生更高效率的能力。从这个角度来看，它发现大都市范围的基本功能是排污、公园和供水（每项功能都由其自己的大都市组织负责），而大都市的交通很可能未来会增加。委员会认为，这些区域性职能可以由一个覆盖大波士顿的新县来履行，而“各个市镇的地方独立性将得到保证”，因为职能清单的任何增加都需要证明该事项具有普遍性，并且地方不能充分承担。
大都市区委员会对波士顿的提案从来没有脱离州立法机关，但其以职能分工为基础的双层地方政府平等的方案一直持续到今天。它还依赖于这样一种观念，即全区域的共识可以决定在两级政府中的每一级分别应该履行哪些职能。委员会对这一共识的理解源于其对经济的重视；正是这一点使得它能够将该地区描述为一个具有“共同利益和相当同质的人”。同样的重视也激发了1920年代从加州阿拉米达县到匹兹堡、克利夫兰和圣路易斯等地建立双层区域性政府的努力。但是，对于集权的担心实在太大了，以至于投票规则的设计是为了确保提案被否决（例如在匹兹堡，每个市政当局都需要三分之二的选票才能通过）。
1950年代末，建立双层政府的努力开始在圣路易斯和克利夫兰复苏，但这两项提议都再次失败。不过，到了这时，令人欣慰的想法已基本消失，即以为存在一种可以将职能分配给两级政府的共识。问题不仅在于“经济和效率”的概念可以被广义地解释为几乎包括地方政府全部的活动，从而使双层结构简单地成为集权化的垫脚石。这一困难，支持双层政府的老江湖们在考虑诸如增税权力的分配等有争议的问题时早就意识到了。同样令人不安的是，人们日益认识到还有其他价值需要加入区域主义的理论基础中。
美国政府间关系咨询委员会[52]在1960年代、1970年代发表的一系列报告中，极为仔细地阐述了这一宏大的设想。[53]该委员会从四个不同的因素分析了地方政府的职能，即经济效率、公平、政治问责与行政效能，并且探讨了将这些冲突准则应用于任何特定的地方职能时所涉及的复杂性。委员会坚持认为，按照所有这些价值来进行权力分配是可能的。然而，它的信心却无从掩盖根本的困境：每一个传统的城市职能，比如警察、教育、住房、交通、公园以及环境卫生，同时也是地方和区域关注的问题。对这些问题做出的决定，不仅会影响居住在城市边界内的人，也会影响到居住在城市边界外的人。因此，对当地公民而言最重要的项目，可以被理解为区域性政府行动的适当对象。委员会认为，可以通过专业知识来克服这个困难。它呼吁各州进行逐个的个案分析，以便在区域权力和地方权力之间达成适当的平衡，敦促各方认识到解决办法往往需要对个别职能进行细分，并将其组成部分分配给两级政府。
解决区域性问题的双层方案依然被广为接受。一些支持者继续援引效率和经济的论据，但其中大多数人现在把重点放在促进该地区居民的种族和经济的融合、设计更公平的税收分配方案以及建立增长边界来遏制郊区扩张。换句话说，它们将实现区域公平而非效率优先，作为区域的基本职能。大卫·拉斯克（David Rusk）曾就双层区域性政府提出过当代最详细的方案，他坚持认为：“虽然这可能是一个有益的结果，但提高效率并不是[我]……观点的一部分。”[54]这种重点的转移，非但没有解决困扰双层政府这一提案的不确定性，反而使人们更难想象如何将具体的任务分配给两个不同级别的政府。与基于经济和效率的观点不同，对公平的强调明显威胁到了许多地方自治倡导者竭力保留的优势。毕竟，居住隔离、不平等的税收和无限的增长潜力使一些郊区居民受益，却牺牲了他们较穷的邻居。即使是贫穷郊区的居民和中心城市的居民——拟议的区域权力行使的受益者——也可能会意识到，一个有权实现平等的区域性政府可能会限制他们最重视的城市自决权的各个方面。如今的双层政府倡导者对缓解这些担忧几乎无能为力。虽然他们提出，即使在区域目标实现之后，地方自治仍然会存在，但他们并没有指出地方政府将继续履行哪些重要职能。他们只关注他们的区域性目标的实现。
对区域平等的要求与对地方自治的保护是相互冲突的，假装并非这样则有失真诚。区域效率和区域平等的目标之间也很容易产生冲突。这些冲突不能通过职能性的权力分工来解决，因为根本的问题是政治性的，而不是技术性的。建立职能性的权力分工的努力基于这样一种观点，即存在一种毫无争议的方式，它可以将政府职能划分为为狭隘的自利观念服务的职能，与为更大的利益服务的职能。但是，有一些中立的方式能决定哪些职能会滋长狭隘主义、哪些职能会促进共同利益，这样的观念并非只是虚幻。对此的寻求使得实现区域目标的努力受挫。为了避免做出有争议的判断，分析家们常常错误地抱有希望，以为允许地方在某些问题上提出狭隘的自利观念而又不会对外界造成负面后果是可能的。这样一来，双层政府的模式便以牺牲区域主义为代价，强化了狭隘的自利观念。
简而言之，双层解决方案的问题与联邦制和辅助性原则所面临的问题类似：这一概念并没有确定任何应当明确保留给其中一级政府的议题。彼得森的分析再次显现出其指导意义。他提出了一种观点，即认为发展政策应该留给城市，再分配政策应该留给中央政府。但是，正如他所认识到的那样，城市居民对在再分配方面制定政策感兴趣。那么，也许应该对法律框架进行调整，使城市居民能够参与到当前体制留给国家政治的各种权衡取舍中来。如果可以设计出一种法律框架，允许地方参与处理其极为关切的地方问题，那为什么不采用呢？答案不可能是：再分配不是地方事务。问题在于，是否应该调整法律结构，使之成为地方事务。
虽然任何特定的法律框架都可以使某些政策在这一级上比在那一级上更容易制定，但倾向于任何特定分配的原因反映了对地方政治内容的政策选择。正是这种见解鼓舞了早期地方自治的改革者。通过鼓励城市推行保护私营部门的议程，或者使它们能够推行更雄心勃勃的政策，城市可以被赋予权力，也可以被剥夺权力。并没有什么自然顺序可以依此把议题分为本地的或者非本地的。
三 权力下放的价值
然而，为什么地方政府通常——或者仅仅是我们在本书中关注的那些成功的大型中心城市——有权对它们想要实现的未来做出选择呢？如果地方自治是一个反映中央政府在地方权力该如何被引导的实质性偏好的概念，那么为什么还要费心把这些决定权完全交给当地的参与者呢？为什么中央政府就不能痛痛快快地决定它想要什么样的城市，然后采取可能使这种城市生活的愿景成为现实的政策呢？
这些问题的答案取决于对以下假设提出有效的挑战：一个更大的实体将以更为可取的方式做出决定。有很多原因会导致这个假设被误解。首先，如果地方政府不再像托克维尔所说的那样是民主的学校，那么地方参与就失去了内在价值。[55]唯有赋予城市足够的权力做出对当地生活质量有切实影响的决定，城市才能保留让人们学习自治技能的能力。如果在决定重要事项时它们被排除在外，公民文化就会不知何去何从，这会对政治参与所带来的人类能力的提升产生不利影响。可以肯定的是，我们所关注的那些城市（每个都有几十万居民，有些甚至有数百万居民）的规模还不够小，不足以被允许直接面对面地参与重大政策问题。的确，其中有些城市的人口比某些州的还多。然而，这些大型中心城市仍然是重要的民主学校。在收入、种族和人种方面，它们是我们拥有的最多元化的地方政府。它们所从事的那种政治和政策制定方式是不容易被复制的，无论是在它们周围更同质的但规模较小的郊区，还是在距离更远、地理范围更大且对它们拥有最终控制权的州，都是如此。出于这种原因，大城市有能力并且确实在促进公民生活的参与方面发挥着独特的重要作用。
赞成权力下放的另一个原因是，大城市可以在产生关于城市政策的创新思想方面发挥重要作用。毫无疑问，权力下放会带来地方政府无法做出明智决策的风险。尽管如此，分析家们现在认识到，有效的、可概括的政策解决方案通常最好是通过考虑当地环境下的广泛问题来发现。在本地化环境中解决问题，可以揭示更抽象的思考所不能确定的解决方案。地方机构在地域局限性也提供了一个打造公民能力的机会，政治学家们越来越认为这种公民能力对于维持为看似棘手的公共问题而提出的解决方案的努力是必要的。因为发现解决方案是机构设计的一个重要目标，所以地方政府机构才是改革的重要推动者。
这种普遍看法在美国具有特殊的作用。正如我们此前所看到的，对地方自治的批判建立在中心城市和郊区之间的粗略区分之上。然而，越来越清楚的是，这样一种非此即彼的中心城市/郊区的划分是不准确的。一些中心城市正处于繁荣时期。它们主要关心的是保住经济性住房，因为开发商已经有了在城里建造新的办公楼和豪华公寓的强烈愿望。诚然，大城市之间在经济状况方面有很大的差异，并不是所有成功的大城市都会以同样的方式获得成功。但这进一步强化了这样一个事实，即它们关于如何最有效地维持现状的选择，很可能会受到它们当地条件的影响。与此同时，许多远郊地区正感受着基础设施快速发展的压力，使它们难以维持目前的增长速度。另一些城市则在努力避免自己变得比附近的中心城市更穷；它们需要政策来防止一种愈演愈烈的螺旋式下降。地方政府之间的这些差异表明，需要对每个地方政府所面临的状况做出不同应对。它们还建议使用各种各样的站点来确定当前发展模式中存在的问题。如此多的社区似乎在经历如此不同的负担，同时也在体验意想不到的好处，这一事实清楚地表明了地方政府作为民主实验室的潜在优势。
郊区和中心城市当中目前存在的多样性，也凸显了试图通过将决策权分配给比当地决策者更高一级的决策者来寻求解决方案的潜在危险。中央政府有一种倾向，即通过一种能淡化差异的有限视角来看待问题。这个框架可以导致某种规划形式，削弱当地生活经验的活力。换句话说，集权化限制了在中央层面而不仅仅是在地方层面学习的机会。对于州或者国家而言，要产生维持改革所必需的公民认同感也比在地方层面上困难得多。
即使在目前的体系内，也有证据表明允许本地生成的政策发现具有潜在的有利影响。地方政策已经打破了人们对富裕郊区或者不幸的中心城市的刻板印象。它们受到“决策者之间的一种社会感染[56]否则便无法确定如何前行”[57]的刺激，而不仅仅是为了回应特定内部利益集团的孤立的游说努力。城市“互相期待，想确定适当的政策和治理模式”[58]。事实上，在一个城市出现的创新，会增加它在另一个城市出现的可能性，这正是因为它现在已经成为一种切实可行的政策选择。正是通过这种跨地区的过程，生活工资运动（the living wage movement）在许多地方获得了关注。当然，同样的现象在两个方向上都发挥着作用。地方之间相互模仿的趋势，有助于解释城市间经济发展实践的高度相似性。关键并不是在当地的学习过程总会产生最佳的结果。州主导的结构指导着地方参与的实验类型，城市将继续留在这种结构中。
在这里，我们可以再次学习早期的地方自治改革者。他们对于利用地方权力更广泛地改变公共决策抱有强烈的兴趣。事实上，20世纪初伟大的城市改革家弗雷德里克·豪伊（Frederick Howe）主张，城市不仅应该成为国家的“试验站”，甚至应该成为世界的“试验站”。[59]然而，重要的是，这些改革者也意识到，那些构成地方权力的规则会影响地方政府可以进行的那种实验。州法确立的现行规则并不能视为既定规则。它们也许需要改变，以便为在目前的封锁线上行使地方权力开辟可能性。无论对于早期的城市改革者，还是对于我们来说，关键问题并不在于地方自治是应该保留，还是应该削弱。没有地方自治权需要进行保护或者予以放弃。关键问题是，什么样的法律改革将使城市能够为其未来制定实质性议程，并就未来应当如何进行政治辩论。