公私合作制（PPP）认识误区之厘清
一、PPP和政府购买服务的概念辨析
（一）PPP之源出引发出概念混淆问题
公私合作制（public private partnerships, PPP），通常还被译作公私合作伙伴模式、公私部门的伙伴关系等，目前官方将其翻译为政府和社会资本合作模式。但对于PPP的概念仍没有一个固定的标准，而这也是本文讨论的逻辑起点。
按照世界民营化大师萨瓦斯对PPP的理解，可以从三种意义上使用这一术语：首先，从广义上界定，系指公共部门和私营部门共同参与生产、提供物品和服务的任何安排。其次，指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目。最后，指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。[2]萨瓦斯并没有给出PPP的准确概念，仅从三个层次表明了PPP可能适用的范围，同时也表示第一层次的适用将所有公私部门之间的关系均囊括其中未免有些夸大。这种夸大不得不引起我们的重视，因为在现实中常因某个概念内涵的扩大而使其与其他概念相互混淆。
另两位国外学者对PPP的定义作了如下安排：私营实体参与或为基础设施供给提供支持，PPP项目的结果是“在达成的合同项下，私营实体为公共基础设施提供服务”。因此，他们认为，PPP的本质在于公共部门不再是购买一项资产，而是按规定的条款和条件购买一整套服务。[3]如根据上述对PPP概念的理解，将其视为向社会购买服务，则易与当前所推进的“政府向社会力量购买服务”（以下简称“政府购买服务”）改革界限不分，这一困惑在财政部文件中有所体现[4]，更因萨瓦斯在第一层次对PPP概念的适用而有所加深。
党的十八大强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务的方式。因此，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）中明确要求，在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度，以求进一步转变政府职能、更好发挥市场在资源配置中的决定性作用，从而改善公共服务供给。2014年底，财政部、民政部、工商总局所发布的《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）对“政府购买服务”提出了明确的定义：通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。
政府购买服务，究竟能不能视为公私部门之间的合作？属不属于PPP模式的范畴？本文以下部分拟解决这一关键问题。
（二）PPP之考察抽象出概念共性特征
该问题的焦点在于，PPP中的“合作”是否包括“购买”这一行为要式？
合作，按照《现代汉语词典》的解释，为互相配合做某事或共同完成某项任务。[5]剑桥在线字典中对partnership的解释与此大致相同。[6]可见，仅从字面意思无法对该问题进行准确的回答。
虽然上述对PPP概念的阐释，不仅无益于二者（PPP与政府购买服务）概念的辨析，反而是概念混淆的根源。但欲从内涵层次对二者进行有效区别，仍须从基本概念入手。因此，我们需要扩大范围，对PPP的概念进行细致的再考察。
美国PPP国家理事会认为，PPP是一个公共机构与私营部门实体之间的协议。通过该协议，公私两部门彼此的技术、资产得以共享，从而为公众提供服务和设施；除了共享资源外，他们还须共同承担提供服务和设施带来的风险与收益。[7]
国外学者Kernaghan认为，PPP是指为了实现共同目标和互惠共利，公共部门与私人部门权力共享、共同经营、维护以及信息共享而形成的合作关系。[8]
国内也有学者提出，PPP是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能，并同时为民营部门带来利益。[9]
综上，无论是机构还是专家，对于PPP仍未形成一个完全一致的概念表述，但在众多概念中，我们可以看到以下共同的特征：其一，概念中均包含“合作”这个关键词，该合作是公私部门之间的合作，是PPP存在的前提；其二，合作的方式为利益共享、风险共担，通过风险利益捆绑的方式形成统一体，以谋求行动上的一致性，从而减少摩擦，达到双赢；其三，合作的目标，是通过公私部门之间的合作，为公众更好地提供公共服务。
从上述PPP的共性来看，合作，须先“合”再“作”。“合”的部分，如果仅仅是因双方有共同的目标而进行合作，则该合作体只具备道德意义上的黏合力，难免陷入合作双方“面上和气，私下争利”的尴尬困境。因此，在制度设计上需要以激励机制为主线，通过利益和风险的捆绑使得合作双方具有共同的趋利避害诉求，在共同诉求的激励下双方的行动便自然保持一致，以达“合作”之本意。由此反观政府购买服务，并无此等利益共享、风险共担的制度安排。如普通的服务合同一样：社会力量作为社会公共服务供给的甲方，承担了服务供给过程中的风险及利益；而政府作为服务接受的乙方，仅履行接受符合约定标准服务后的支付义务。无利共享，无险共担，则无合作之实。因此，政府向某一供应商购买服务，即便是长期购买，这些事务的处理也并不表明合作关系的真实存在。
（三）PPP与政府购买服务之区分标准
一般认为，公共产品（抑或说是公共服务）需要具备“两性”——非竞争性与非排他性。非竞争性是指，一个人对公共产品的消费不减少或不影响其他人对这种产品的消费；而非排他性则指，该产品生产出来，可以同时为一个以上的个人联合消费，无论个人对这种产品是否支付了价格，排除他人消费是不可能的。[10]
萨瓦斯进一步对公共服务进行了分类，认为有必要区别公共服务中三个基本的参与者：消费者、生产者、安排者或提供者。服务的生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务。服务安排者（亦称“服务提供者”）指派生产者给消费者、消费者给生产者，或选择服务的生产者。由于服务提供和生产之间的区别，我们可以据此确定公共服务的不同制度安排，如下图所示：[11]
按照上述萨瓦斯对公共服务的分类，PPP和政府购买服务的生产者均为私人部门、安排者均为公共部门，有区别的二者无法在这一分类标准下加以区分。依据上文，PPP的特征在于公共部门和私人部门之间利益共享、风险共担，风险共担意味着对于成本负担责任的共同应对。在传统模式下，公共服务的成本应全部由公共部门负担。政府购买服务模式下，政府自己并不直接生产服务，而是将其委托给社会力量，但支付相应费用的行为表示公共部门并没有转移成本负担责任。而在PPP模式下，同样是由私人部门提供公共产品的供给责任，但公共部门将一部分成本负担责任通过风险转移的方式转移给私人部门，作为补偿允许其可与自己共享PPP项目所带来的利益，以这种方式做到“利益共享、风险共担”。
在此，我们发现区别公共服务的两个维度：其一，供给责任，即公共服务由谁生产供给；其二，负担责任，即谁来承担公共服务的成本。因此，可以用“供给责任”与“负担责任”作为分类标准，对公共服务作出以下分类：
在此种分类中，相比于传统公共服务中公共部门既承担供给责任又承担负担责任而言，政府购买服务仅是公共部门向私人部门转移了供给责任，负担责任依然由公共部门自身承担。与此相比，PPP虽然也是由私人部门承担供给责任，但并非全部由公共部门承担负担责任，由此便可将政府购买服务与PPP区别开来。需要说明的是，PPP模式中，政府只是部分地转移了负担责任，因此位于Y轴的中列。公共部门向私人部门转移供给责任的同时完全地转移了负担责任，是对公共服务的完全民营化，此种做法与PPP并不尽然相同，也是当前对于PPP容易产生的认识误区。
二、PPP从属于“政府采购”的法律性质驳论
《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）中明确提出，购买工作应按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体。尽管如此，关于政府购买服务是否适用于《政府采购法》在学界并未达成共识。“肯定论”者认为，将政府购买公共服务纳入政府采购，不仅因为有现成的制度，更是因为其中有内在的逻辑关联，二者在主体本质、资金来源、供应商要求上都存在着一致性。[12]“否定论”者则宣称，政府购买服务难以适用《政府采购法》，因为政府购买服务在适用范围、法律主体、程序关注及监督制度上均与政府采购存在着明显的不同。[13]对此，本文无意深入探讨，只想基于PPP和“政府购买服务”之间的关系，探讨PPP和“政府采购”之间的关系，进而对随之衍生出来的PPP协议的法律性质予以认定。
（一）PPP的法律性质因从属于“政府采购”而受连带
政府采购，国内多数学者比较认同的概念是：政府采购也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。[14]我国《政府采购法》对之定义与此类似，但更注重于实践性而非目的性阐述。[15]关于政府采购的法律性质，有民事行为说、行政行为说、公私法兼容说等，但最终被立法所认可的是民事行为说。[16]在民法学者看来，政府从事私法行为（如向私人承租房屋、购买物品）时，因非基于公权力的地位，故属于私法行为。[17]就连某些经济法学者也认为，“政府采购合同虽然其一方总是国家机关或行使国家权力的事业机构，但并不属于行政合同，其民事合同的特点鲜明。首先，政府采购合同追求的主要是效率。其次，合同的订立是基于社会市场竞争机制，合同的内容以等价有偿和平等互利为基础”[18]。
其实，对于政府采购合同法律性质的关心，肇始于PPP和政府采购之间的关系探究及随之衍生的PPP协议法律性质的逻辑延续。如认为政府采购合同为民事合同，若PPP从属于政府采购，则PPP协议亦为民事合同，这是一个正确的三段论推理过程。而事实上，学界及实务界的推进也符合这一思维过程。就PPP项目与政府采购的关系而言，学界早有探讨，目前已初具共识，即PPP项目虽然不属于传统意义上的政府采购，但是可将其归入广义政府采购的范畴。[19]典型的理解为，公共财政支出在本质上而言就是采购。与传统的政府采购“付出现金、即刻提货”不同，PPP政府采购的重要特征是：政府“描述产出要求”，与私营企业签订长期采购合同，私营企业按合同生产本该由政府生产、提供的产品（服务），企业主要承担财务与市场风险，而政府则将短期投资变成长期向企业购买服务。[20]这种逻辑的推演最后在官方层面的确认始于《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）[21]，成于《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215号），且在新近出台的文件中亦进行了强调。[22]在《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》中，“政府和社会资本合作”与“政府采购”同时出现，从概念上对PPP与政府采购的从属关系予以明确；更是将“政府和社会资本合作项目政府采购”简称为“PPP项目采购”，且对其下了定义，[23]并依照先前所言的逻辑推理过程，对PPP协议的性质进行了定性，即“项目实施机构和中标、成交社会资本在PPP项目合同履行中发生争议且无法协商一致的，可以依法申请仲裁或者提起民事诉讼”，从而确定了PPP协议的民事合同性质。
（二）PPP的法律性质与法律体系内部的自相矛盾
看似完美的步步推演，却遭遇法律体系内部的自相矛盾——财政部发布的这一系列规范性文件，与2014年年底修改的《行政诉讼法》及新近出台的《行政诉讼法司法解释》存在矛盾。新修改的《行政诉讼法》第12条第1款第11项规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的诉讼。而与之配套出台的《行政诉讼法司法解释》第11条强调：行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《行政诉讼法》第12条第11款规定的行政协议；并重申了公民、法人或者其他组织就政府特许经营协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。
当前，政府特许经营协议作为PPP协议的一种重要形式，却在不同的法律部门中遭遇迥然不同的性质定性，使得原本看似清晰的问题变得更加地模糊不清，这不得不引起我们的困惑和深思。对于秉持公私法二元划分传统的国家来说，合同的法律性质究竟属公还是属私，直接关系到合同的规则适用和司法救济管道的选择，更关涉其整体价值取向和具体制度的设计。[24]因此，对于该问题不可不慎重视之。
（三）PPP的法律性质须从“政府采购”正本清源
解铃还须系铃人，欲解决PPP的法律性质问题，还须回到逻辑推演的起点，即PPP与政府采购的从属关系及其连带的法律性质。
对政府采购而言，虽然《政府采购法》已明确政府采购合同适用合同法，但立法上的定论并不是检验某一学术观点正确与否的终极标准。对于“政府采购民事行为说”的对立面——“政府采购行政行为说”，也应加以分析，方可做到兼听则明。
“政府采购行政行为说”所持的主要观点是：第一，从法律关系的主体地位来说，双方法律地位不对等。政府采购法律关系的主体一方是政府机关等，在政府采购中占据主导地位，单方享有解约、修改合同等权利，这些足以说明政府采购双方当事人之间的法律地位的不平等。第二，从行为目的来看，政府采购的目的是为了实现公共利益。尽管政府采购也考虑投入产出，注重减少开支，但不是为了营利，其主要目的是向政府部门提供消费品或向社会提供公共服务。第三，从意思表示来说，民法上契约自由的原则并不完全适用，因为政府采购合同的条款是由采购方单方拟定的，供应商没有意思表示的自由。第四，行政法论者还试图从采购资金的来源是财政拨款以及其他公共借贷的角度说明政府采购行为的行政性。[25]
对于以上观点，笔者认为：首先，从主体地位来看，采购人在采购活动中的主导地位主要来自于对供应商的选定，而在供应商选定后的合同履行阶段，双方的地位应该是平等的；其次，从行为目的来看，采购人进行采购的目的是为了保证其公共职能的实现，在采购的过程中亦肩负着宏观调控的职能，[26]但这些目标均在列明采购标准或选定供应商时即已达成；再次，从意思表示来看，可视为采购人针对采购发出特定要约，供应商对于特定要约是否承诺具有意思表示的自由，这种限定在一定条件之下的意思表达自由在当今社会已较为常见；最后，从资金来源来看，公共财政意义下资金来源的公共性即决定了其支出目的的公共性，与行为目的的考量殊途同归。
从以上论证可以发现，大多数学者之前对于政府采购的观察未免有着单一化的倾向。政府采购其实可以分为两个阶段：就制定采购标准及选择采购合同相对人而言，此过程肩负着公共利益的实现及宏观调控职能等一系列重大使命，实为公法调整之范围；而就订立合同及合同后续履行事项来看，采购人作为平等主体与合同相对人发生民事关系，则属私法规制之范畴。此种对政府采购这一行政过程的二分法，并非笔者之首创，在相关文献中可发现端倪。德国行政法学者罗尔夫·斯特博认为，在行政法中，存在着私法和公法并列适用的二级法律关系，此种二级法律关系由两个相互分离的法律程序段组成，其中第一个法律程序段（“是否”的问题）始终属于公法，第二个法律程序段（“如何”的问题）既可以具有公法的性质，也可以体现为“私法的特征”。[27]我国专门研究政府采购的学者肖北庚亦认为，政府采购常常分为前契约阶段和契约阶段，在此过程中，前契约阶段双方当事人的法律关系可以视为行政法律关系。[28]
至此，可初步理顺政府采购法律性质的二分法思路。政府采购分为两个阶段——前契约阶段和契约阶段。在前契约阶段，采购人制定采购标准及选择供应商，为行政法律关系；而于契约阶段，采购人与供应商就采购合同本身所发生的法律关系，为民事法律关系。《政府采购法》无论是在“政府采购方式”上的规定，还是在“政府采购程序”上的规制，在本质上均属于对政府采购前契约阶段事项的调整。而“政府采购合同”虽然具有“政府采购合同适用合同法”这一指向性条款，但诸多规定可视为政府采购主体对政府采购合同的一种法律上的事前约定，[29]同样可归属于前契约阶段的调整。
三、PPP借用“政府采购”二分法之性质分析
从二分法的角度正确认识政府采购公私法混合的属性，有利于对政府采购法律性质的正确把握；鉴于官方文件一再肯认PPP与“政府采购”的从属关系，我们不妨借用“政府采购”法律性质的二分法考察PPP的法律性质。
（一）二分法视野下PPP的性质
依据财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号，以下简称“《操作指南》”），PPP模式的整体步骤可分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个阶段。参照上述对政府采购采取的二分法，可将五个阶段中的“项目识别、项目准备、项目采购”列为前契约阶段，将“项目执行、项目移交”视为契约阶段。
依据《操作指南》，项目识别，是财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门对项目进行评估筛选、定性评价及定量评价的识别工作，是对项目及项目合作人的选择工作，具有明显的公法特征；项目准备，主要内容为项目实施机构组织编制项目实施方案，及政府和社会资本合作中心对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，亦属行政主体内部的行政行为，具备公法属性。而项目采购，本文之所以没有将其按照政府采购的概念进行二分法分析，是因为按照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》对“PPP项目采购”的定义，只是指政府为了达到一定目的、遵循某些原则和规定，依法选择社会资本合作者的过程。因此，此处的项目采购并不跨越前契约阶段和契约阶段两个过程，故其只具有前契约阶段中“选择相对人”的特征。而PPP模式中的“项目执行”及“项目移交”均包含在PPP协议之中，对其公私法属性的考察，实质是对PPP协议当属民事合同还是行政合同的探寻。
“合同”与“契约”等价使用，历来习惯性地认为其属于私法范畴，基于契约之上的“意思自治”乃私法中最根本的原则。但合同作为整个文明发展的产物，其实并无所谓“公”与“私”之分。尽管历史上公私法的二元划分使合同制度出现分野，合同渐被民法学者视为私法之“独占物”。但事实上合同一直亦是公法上的概念，“契约”常被用于各种政治哲学与法学的辩论，政治哲学先贤们运用“社会契约”的观点有力地正当化政治社会的存在。[30]行政法上，行政法学学者基本认可了行政合同的存在，对行政合同的含义也达成了基本共识。例如，“行政合同，是指行政主体以实现行政管理为目的，与行政相对方就有关事项协商一致而达成的协议”[31]。
具体到PPP协议，有学者早在上个世纪就提出PPP协议中最具广泛影响力的BOT特许权协议是行政合同——“BOT政府特许的法律特征，是在给予许可的行政机关和接受许可的当事人之间形成以公告义务为主要内容的特定权利义务关系，即行政合同关系”[32]。近些年来，学者们的研究也倾向于将PPP协议认定为行政合同，[33]民事合同说越来越遭到学者们的批判与摒弃。笔者认为，PPP协议归属于行政合同是对PPP模式性质的准确把握以及对PPP当前现状的正确认识。合同，虽然规定了双方的权利义务，但根据双方权利义务来源的基础属性来判断合同的性质是恰当的。例如，在商品买卖合同中，双方之所以可以进行商品之买卖，是由于所有权的存在，所有权具备私法属性，所以该合同为具备私法属性的民事合同。就PPP协议而言，其最终目的是为了提供公共服务。公共服务本属于政府的职责，“创造和供给公共产品是政府经济行为供给的全部范畴或内容”[34]。在尚未放开限制的公共服务领域，提供公共服务，是政府的职责，亦是其自然垄断的领域——这种垄断，来源于公众对政府的公共信任及由此而产生的公共权力。因此，政府在很多PPP项目中允许社会资本进入以解决政府在基础设施建设中的融资问题，实际上是以基础设施建设自然垄断的放开为交换筹码的。这种交换是PPP协议的应有之义，从侧面印证了“在行政合同中，行政主体一方的权利（力）不仅直接源于合同本身，而且通过法律授权获得的权力作为基础”[35]。再者，如前文所提及，PPP的本质特征在于“利益共享、风险共担”，公共部门并非将全部负担责任转移至私人部门，通常是以财政补贴的方式保留部分负担责任。由于财政补贴是公共财政资金的支出，具有公共性，使用这部分资金的合同自然也应归为行政合同。那种主张PPP协议属于民事合同的观点，其理念是基于行政合同对人民个体权益保护的强烈不信任。若对PPP协议中双方事实上的不对等地位视而不见，片面强调意思自治，将使得处于弱势的相对人的利益在契约自由的原则下受到损害。[36]反之，若正视PPP协议中行政主体出于公共目的动用公共资源的实质，则可“通过事先对契约内容的限定、有效的行政程序和救济，来保障处于劣势的相对一方当事人自由表达意思”[37]，是对PPP协议中合同相对人权益更好的保护。
（二）PPP与政府采购的差别性
在尝试运用二分法分别对政府采购和PPP的法律性质进行分析后可以得知：政府采购前契约阶段呈现公法属性，契约阶段则是私法特征，呈现的是一种“公+私”的属性分布；而相比之下，PPP前契约阶段的公法属性与政府采购相同，契约阶段所签订的协议为行政合同，呈现的是“公+私”的属性架构。因此，我们不能将PPP与政府采购等同视之，那种简单地将PPP视为《政府采购法》第2条规定的“采购服务的行为”，是错误的。
PPP与政府采购，只是国务院规范性文件中概念上的耦合，即官方在内涵理解上将PPP视为政府向社会长期购买服务（但在这项服务的供给中政府并未完全退出），这也成为我们同时采用二分法对PPP和政府采购进行考察的逻辑基础。考察的结果发现，PPP与政府采购内在属性不同，并不具备适用上的照搬性。根据前一部分的分析我们可以知道，PPP项目的实施具有项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个阶段。《政府采购法》中规定的采购方式及采购程序，仅可对“项目采购”阶段中对项目合作人的选择起到一定的帮助。我们不仅要认识到PPP与传统政府采购的不同以求得在选择合作人方式程序上的改进，更应该认识到当前法律制度在PPP其他四个阶段中的整体缺位。如果认为以《政府采购法》为基石的政府采购领域的法律体系已基本健全，PPP项目目前已具有强大的法律保障，诸如此类的观点是错误且危险的。
结语
理论是实践的纲领，而清晰的概念界定更是为实际操作指明了前进的方向。目前，PPP领域概念混乱，影响到法律法规的适用问题。故厘清对于PPP的认识误区，将其与政府购买服务、政府采购进行有效区分，具有重要的理论意义和实践意义。本文的贡献在于：从PPP的内在特征及性质分析出发，试图从一个更高的角度对PPP的内在精神进行梳理，并予以重新定位。在此抛砖引玉，以期为政府职能转变、国有企业改革及新一轮财税体制改革尽绵薄之力。
[1]陈少英：华东政法大学经济法学院教授，博士生导师，主要研究方向为经济法与财税法。
吴凌畅：中国人民大学法学院博士研究生。
[2] 参见〔美〕E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第105页。
[3] 参见〔英〕达霖·格里姆赛、〔澳〕莫文·K.刘易斯：《公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命》，济邦咨询公司译，中国人民大学出版社2008年版，第5页。
[4] 《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）第1条第3款指出：政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务。
[5] 参见《现代汉语词典》（第5版），商务印书馆2005年版，第550页。
[6] 参见http：//dictionary.cambridge.org/dictionary/essential-british-english/partnership，2015年7月5日访问。
[7] 参见http：//www.ncppp.org/ppp-basics/7-keys/，2015年7月1日访问。
[8] 转引自贾康、孙洁：《公私合作伙伴关系（PPP）的概念、起源与功能》，载《财政研究》2009年第6期。
[9] 参见贾康、孙洁：《公私合作伙伴关系理论与实践》，经济科学出版社2014年版，第4页。
[10] 参见〔英〕达霖·格里姆赛、〔澳〕莫文·K.刘易斯：《公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命》，济邦咨询公司译，中国人民大学出版社2008年版，第26页。
[11] 参见〔美〕E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第68-70页。
[12] 参见正泽：《政府购买公共服务应纳入政府采购》，载《人民日报》2014年8月13日。
[13] 参见常江：《美国政府购买服务制度及其启示》，载《政治与法律》2014年第1期。
[14] 参见楼继伟：《政府采购》，经济科学出版社1998年版，第1页。
[15] 《政府采购法》第2条规定：本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
[16] 《政府采购法》第43条规定：政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。
[17] 参见王泽鉴：《民法总则》，中国政法大学出版社2001年版，第13页。
[18] 杨汉平：《政府采购法律制度理论和实务》，西苑出版社2002年版，第153页。
[19] 参见孙洁、苏京春：《PPP项目纳入政府采购管理的重要意义》，载《中国经济时报》2015年4月24日。
[20] 参见李明哲：《PPP的认识误区与公共服务改革》，载《技术经济》2012年第6期。
[21] 该文件第3条第3款规定：地方各级财政部门要会同行业主管部门，按照《政府采购法》及有关规定，依法选择项目合作伙伴。
[22] 《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）第1条第2款规定：项目采购要严格执行《政府采购法》《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215号）等规定，充分引入竞争机制，保证项目实施质量。
[23] 该文件第2条规定：本办法所称PPP项目采购，是指政府为达成权利义务平衡、物有所值的PPP项目合同，遵循公开、公平、公正和诚实信用原则，按照相关法规要求完成PPP项目识别和准备等前期工作后，依法选择社会资本合作者的过程。
[24] 参见李霞：《公私合作合同：法律性质与权责配置——以基础设施与公用事业领域为中心》，载《华东政法大学学报》2015年第3期。
[25] 参见姚文胜：《政府采购法律制度研究》，法律出版社2009年版，第50-51页。
[26] 如《政府采购法》第9条规定：政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。
[27] 参见〔德〕罗尔夫·斯特博：《德国经济行政法》，苏颖霞、陈少康译，中国政法大学出版社1999年版，第249页。
[28] 参见肖北庚：《政府采购法关于行政诉讼受案范围规定之缺失》，载《行政法学》2005年第2期。
[29] 如《政府采购法》第49条规定：政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。
[30] 参见李霞：《论特许经营合同的法律性质——以公私合作为背景》，载《行政法学研究》2015年第1期。
[31] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第251页。
[32] 于安：《外商投资特许权项目协议（BOT）与行政合同法》，法律出版社1998年版，第28页。
[33] 参见湛中乐、刘书燃：《PPP协议中的公私法律关系及其制度抉择》，载《法治研究》2007年第4期；邓敏贞：《公用事业公私合作合同的法律属性与规制路径——基于经济法视野的考察》，载《现代法学》2012年5月；李霞：《公私合作合同：法律性质与权责配置——以基础建设与公用事业领域为中心》，载《华东政法大学学报》2015年第3期。
[34] 何翔舟：《政府成本理论研究》，科学出版社2012年版，第100页。
[35] 王旭军：《行政合同司法审查》，法律出版社2013年版，第35-36页。
[36] 参见李霞：《论特许经营合同的法律性质——以公私合作为背景》，载《行政法学》2015年第1期。
[37] 余凌云：《行政契约论》，中国人民大学出版社2006年版，第13页。