公私合作制基本理论
论PPP模式的起源、价值及趋势
公私合作（public-private-partnerships, PPP）是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目或是为了提供某种公共物品和服务，彼此之间形成的一种伙伴式的合作关系。[2]公私合作实质上是为了向社会提供公共服务，由政府与私人共同投资某一项目，双方通过契约规定权利义务的一种合作形式。
中共十八届三中全会以“经济和改革”为主题，提出了积极发展混合所有制。国家鼓励民间资本进入自然垄断行业。PPP模式是社会资本参与提供公共服务的典范，受到越来越多的关注。目前，公共部门和社会部门跨组织的合作关系已经得到广泛认可并且越来越活跃，按照相关国家制定的具体法规或政策看，PPP模式是上个世纪后半期逐渐出现并得到发展，对公共服务的提供产生了极大的影响。
一、PPP模式起源及社会经济背景
PPP的起源因国家社会、经济背景不同而具有差异性。PPP起源较早的英国根据经济发展的需要，在政府的主导下积极推广PPP模式，美国也因财政税收有限，为满足人们的基本生活需求，鼓励社会部门通过PPP模式参与基础设施建设。发展中国家印度引入PPP较晚，但政府对PPP模式相当重视，将其应用于水、电、道路交通等基础设施，以提高国家基础设施建设水平。PPP在不同国家具有其独特的发展历程，相对于传统的政府提供公共服务方式，展现了巨大优势。
（一）从国有化到私人融资计划——起源于经济危机中的英国PPP
英国是PPP模式起源较早的国家，最初，英国政府非常支持国有化，由政府控制道路、水电等基本行业，但是随着社会的发展，政府能力有限，借助社会资本，不仅可以促进社会经济发展，还可以减轻政府压力，更好地保障人们的基本生活。从撒切尔夫人开始，英国政府都在积极推行PPP模式。
英国的国有经济起源可以追溯到17世纪中叶。1657年，英国政府成立邮政总局，并将其作为中央政府的一个部门，由政府直接经营邮政业务。[3]这是英国政府对部分经济进行国有化的开端。
第二次世界大战期间，英国经济受到严重影响，整个社会处于严重的混乱和瘫痪状态，政府面临着恢复经济发展的艰巨任务。在这期间，政府为了改善公共基础设施，促进经济发展，艾德礼政府通过了八个国有化法令，包括银行、电力、煤炭、国内运输、邮电、钢铁等。[4]国有企业的市场地位导致其市场竞争意识不强，甚至一些企业滥用市场主导地位，再加上第二次世界大战的影响，国有企业的经营状况受到严重打击，政府仍然面对极其严重的经济危机。
英国政府开始寻找摆脱困境的方法。长期以来把国有化作为解决国家财政危机、经济危机的手段，但是并没有显著成效。1979年撒切尔夫人开始执政，当时的英国凯恩斯主义盛行，凯恩斯主义的核心思想是国家采取扩张性的经济政策，通过增加需求促进经济增长。凯恩斯主义要求扩大政府开支，实行财政赤字。撒切尔任首相期间所推行的一系列政策及其产生的后续影响被归纳为“撒切尔主义”。其中之一就是国家权力边界收缩：国有企业大规模私有化，政府内部引入市场竞争机制，由市场规范企业的行为，强调成本—收益分析。这些措施都是与英国之前所进行的国有化背道而驰的。克兰菲尔德大学（Cranfield Uni-versity）荣誉教授帕克（David Parker）说：私有化并非撒切尔夫人领导的保守党竞选宣言的一部分，她最初也对此举可能带来的政治成本持谨慎态度。帕克曾撰写官方认可的两卷本英国私有化史。他说，撒切尔厌恶“私有化”一词，她喜欢说“去国有化”。[5]
撒切尔夫人将这种模式称为“去国有化”，是因为在她看来，政府与社会合作只是在部分领域改变完全由政府直接经营的局面，通过政府与社会合作共同经营提供公共服务。有很多人批评撒切尔夫人是在贱卖国有资产、剥夺国库资金、奖励投机者。但是，撒切尔夫人的私有化行为实际上还是缓解了英国政府的经济危机。从撒切尔夫人对于“私有化”一词的厌恶也可以看出，在基础设施等公共服务的提供方面，政府部门不是将一些国有资产出售给私人部门，而是通过私人部门巨大的融资能力，保障公共服务的提供。这与我国正在实施的PPP模式的理念是一致的。私有化的本质在于产权变更，在于生产关系的变化，而PPP模式中有一些类型的产权仍然归国家所有，私营部门主要参与运营过程。
撒切尔的主张作为英国经济的转折点，对英国之后的经济发展模式产生重大影响。撒切尔夫人主张私有化作为振兴经济的根本战略。20世纪80年代中期，英国政府开始在国有大型企业和基础设施领域通过向公众出售国有股份的方式进行私有化，力图激励企业提高自主经营的能力，并按照市场的规则提升企业经营和服务的绩效。[6]在看到国有企业运营的弊端后，政府利用社会资本的优势，大力发展基础设施。
撒切尔执政期间对基础设施引入社会资本的政策，得到了后来的约翰·梅杰、托尼·布莱尔等首相的支持。1992年开始，对于基础设施引入社会资本正式以PFI（Private Finance Initiative）命名，主要用于公路、水务、国防、教育、卫生等部门以及政府办公和业务用房等方面。英国私人融资计划是一项鼓励公共部门向私人部门购买基本公共服务或产品的政策。[7]1992年，财政大臣Norman Lamont在财政部的秋季汇报中宣布政府将正式启动“私人融资计划”，以鼓励私人部门参与投资公共服务并提供“高质量和更具成本效益的公共服务”[8]。PFI的提出是英国政府在当时经济困窘下借助社会部门来解决社会需求的方式。政府对PFI项目非常重视，设立专门机构来推广PFI。1993年，在财政部下设立私人融资工作组和私人融资办公室，用来对PPP融资项目进行指导与规划。1997年，还在财政部设立专门工作组负责PFI推广工作。
后来，在托尼·布莱尔的积极倡导下，英国开展了如火如荼的PPP项目建设。政府认为，公私合作模式最能够实现采购物有所值。政府大力发展PPP模式，到2006年，英国PPP投资占英国公共服务年度总投资的10%到14%。[9]
英国PPP项目已经发展了几十年，有着较为成熟的法律规定以及机构设置。英国政府从国有化到私人融资计划正是英国PPP兴起的一个过程。PPP模式是为了解决经济危机给英国政府带来的在基础设施发展上的不足，促进了英国经济的进一步发展。
（二）财政压力下的政策工具——起源于减税需求中的美国PPP
公私合作在美国出现是由于政府资金不足，而在公路领域通过特许经营允许社会部门进行公路建设。美国公私合作的兴起是在20世纪70年代末80年代初。经济学家Katharine Lyall说：“需求是发明的动力”。[10]美国当时的经济背景决定了公私合作的兴起。公共部门一直面临着减少项目投资的压力，这种压力在石油输出国组织于1973年将石油价格提高到四倍并且在接下来的八年里将石油的数量提高到三倍后极为明显。[11]
公众要求政府减税，限制政府预算。加利福尼亚1978年第13项提议是最早要求政府减税的、限制预算的文件。华盛顿在1979年第62项提议中也表达了相同诉求。[12]以联邦资金为支持的城市建设由于经济僵局变得非常不稳定。许多州处于财政违约的边缘，出现了公共服务不到位，急需市政工程被推迟的情况。
解决问题的手段有限，吉米·卡特总统在1978年国家城市政策报告中提出要为私人投资城市建设提供新的机会。在具体的建议中，报告呼吁联邦政府除了对最困难的城市进行资金支持外，减少对城市建设的资金支持，鼓励地方政府投资，特别强调社会部门投资。要求以公私合作的方式加快发展城市基础设施建设以及工程复兴。[13]
公私合作被认为是一种新的政策工具，由于政府资金有限，因此鼓励私营资本投资城市基础设施建设。卡特的城市政策包括通过修订联邦规章为企业以及消费者降低成本，使社会资本投资更容易。
1978年，国家城市政策报告中重申了有关合作责任的重要原则：社会部门参与解决社会福利问题既是一种权利也是一种义务。报告表明，公私合作不仅仅是一个双方合意的契约，而且是一种可持续关系的开始。这种关系要求合作伙伴之间定期互动并且能够考虑到公共政策和规章。同时，联邦政府逐渐改变20世纪60年代“大社会”“大政府”的激进思想，社会部门对州和州政府的政策的影响也越来越大。[14]
美国公私合作的出现最重要的改变就是使得私人资本进入学校、图书馆、污水处理等公共领域，得到了社会的认可。1981年，里根担任总统后，建立了有关社会部门的特别小组。特别小组是为了发展有利于解决公众需求的活动，有两个主要宗旨：第一是确认现有的成功的或有潜力的私人创新项目，同时给予这些项目全国性关注，从而促进其更广泛推广。第二是鼓励社会部门与政府合作，按照社会需求程度优先安排适当的人力和财力资源。[15]
随着公私合作在美国的发展，政府与社会都意识到这种模式的重要性，得到越来越多社会团体的支持。美国国家经济发展委员会通过颁布名为“公私合作：一个城市团体的机会”的政策声明来支持公私合作这种模式。委员会主要关注公私合作，并且建议政府机构通过设立企业的途径来实施公私合作。还呼吁私人部门参加社区服务，又一次提高了私人部门的社会责任。[16]
美国公私合作的出现有其特殊背景，即在财政紧缺的同时人们对于基础设施的需求不断提高的情况下出现的。政府无法通过提高税收减轻财政负担，反而要根据人们的需求减轻税负，在这种情况下，政府通过实施公私合作满足社会对于基础设施建设的需求。运用这种模式，政府解决了基础设施需求，私人部门参与公共服务的提供，也使得私人部门履行了其社会责任。此后，公私合作模式在美国的基础设施建设等方面发挥了巨大作用，芝加哥天际公路（伊利诺伊州）、JFK机场4号航站楼都是运用PPP模式建立的。
（三）城市建设中的政策指引——起源于政府推动的印度PPP
在印度，伴随近年来人口的增加、经济的快速发展以及城市化水平的提高，基础设施服务提供与需求之间的矛盾日益突出，基础设施落后这一问题已经成为制约印度未来发展的一大障碍。[17]印度政府自1947年独立后，就一直很注重基础设施建设。印度的“一五规划”中就提出要加大基础设施建设投资，不久之前的“十一五”规划中，政府也对公路、铁路、港口、机场、能源等领域提出建设目标。经过这些年的发展，印度国内基础设施建设仍然比较落后，政府对基础设施建设的关注与日俱增。
作为发展中国家，印度的经济发展受制于落后的基础设施。印度破旧的道路，影响了货物的运输，不发达的电力行业影响了经济生产。印度曾宣称要打造“印度制造”这样的生产大国形象，但是受交通运输等因素影响，这一梦想暂时无法达成。印度落后的基础设施使得印度城市化发展止步不前。城市的住房、水、电、能源和卫生等基础设施功能很差，政府缺乏合理的规划，无法满足市民基本生活需求。
印度新一任莫迪政府在接管印度经济时，面对经济困境，在首份财政预算案中，财政部长阿伦·贾特里宣称：“很明显，如果我们坚持渐进式的改变，我们将走投无路，我们必须考虑跨越式前进。”[18]印度政府认为，只有改变，社会才会前进。在这份财政报告中，主要强调政府将加大基础设施建设投入，这一内容也是贯彻了之前印度公布的第十二个五年规划（2012-2017）中的要求与目标。在规划中，政府对电力、公路、铁路、机场、港口等基础设施项目的建设都提出了详细的方案。但是，不管是在印度“十二五”规划还是2015年首份财政预算中，政府都强调要引入社会资本。印度政府鼓励采取PPP模式进行基础设施建设，鼓励社会资本参与基础设施建设。为此，政府还采取了很多措施，包括将海外投资者为基础设施项目融资所获得利息税从20%降至5%，外国公共机构投资者投资尤其是以基础设施为目标的企业债券的限额从之前的50亿美元上调至250亿美元。[19]
印度PPP模式是通过政策指引由政府主导的，印度政府财政赤字严重，政府为了改变落后的基础设施建设，促进经济发展，满足人们的基本需求，鼓励私人资本与政府进行合作。目前，整个印度推出了很多PPP项目，政府也出台了一系列政策。印度政府选择了PPP模式，对这一模式充满信心，印度现任政府认为，通过PPP模式改进基础设施建设，拉动经济增长，会促进印度经济的腾飞。
二、PPP模式运用及其架构
政府引入社会资本参与基础设施的类型有很多，社会资本可以进行融资（finance）、设计（design）、建设（build）、运行（operate）、出租（lease）、维持（main-tain）、管理（manage）、发展（develop）、转移（transfer）甚至最终拥有（own）设施或服务等行为，基于这些权利和义务的混合，可以产生一系列附属于PPP项目的合同类型。[20]这些类型可以由政府根据不同需求来选择，主要包括BOT（build-operate-transfer，建设—运营—移交），TOT（transfer-operate-transfer，移交—经营—移交），PFI（private-financial-initiative，私人主动融资）等类型。
（一）BOT
BOT是指由社会资本或项目公司承担兴建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。[21]
BOT融资模式出现于20世纪70年代末80年代初。目前，国际上公认的第一个BOT项目是80年代初期土耳其为建设火力发电厂而提出的。随后，土耳其又利用这一融资方式建设机场和博斯普鲁斯第二大桥。[22]随着BOT模式被各个国家采用，也衍生出新类型：BOOT（build-own-operate-transfer，建设—拥有—经营—转让），BT（build-transfer，建设—转让），BTO（build-transfer-operate，建设—转让—经营），BOO（build-own-operate，建设—拥有—经营），BOOST（build-own-operate-subsidy-transfer，建设—拥有—经营—补贴—转让），BLT（build-lease-transfer，建设—租赁—转让）等形式。政府和社会部门根据PPP项目内容的不同，协商选择适合的模式。
（二）TOT
TOT（移交—运营—移交），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。[23]
TOT可具体分为移交经营权的TOT和移交所有权的TOT两种，前者本质上是租赁关系，后者本质上则是买卖关系。由于公用基础设施移交给私人部门后一般需要进行一定程度的更新、扩建才能经营，因此TOT可分别用LUOT（lease-upgrade-operate-transfer，租赁—升级—运营—移交）和PUOT（pur-chase-upgrade-operate-transfer，购买—升级—运营—移交）表示。[24]TOT项目一般不涉及项目的建设，但是在该模式中项目发起人会设立特殊目的载体或特殊目的公司（SPV, special purpose vehicle），发起人把移交项目的经营权或所有权转让给SPV，以确保有专门机构对项目的管理、转让、建造等享有权利，并在项目实施中进行协调和管理，这一步骤也即建立所谓的项目法人责任制，保证融资资金的有效利用。[25]
（三）PFI
PFI是指“私人主动融资”，即在公用事业中引入社会资本，最大限度地利用企业的技术、经营等能力，低成本、高质量地提高公共产品（服务）的模式。[26]PFI最早产生于英国，由于英国政府财政赤字，因此鼓励社会资本参与基础设施建设，从而改变了基础设施等公共服务的建设与运营都是由政府进行的观念，将建设与运营分开，由政府向社会部门购买公共服务或者对社会部门进行补贴。
为了优化现有PFI模式存在的种种问题，英国财政部于2012年12月推出了二代PFI—PF2（Private Finance 2），并公布了新的标准化合同指引——Standardization of PF2 Contracts（Draft）。日本对于PFI模式的发展也有重大意义，日本政府一直致力于运用PFI模式进行基础设施建设，是亚洲最先以法律形式推行PFI的国家。1998年5月，自民党在国会上提出《PFI推进基本法案》，该法草案经过不断修订，最后形成PFI推进法，于1999年9月由日本国会正式颁布实施。[27]
（四）特许经营
“特许经营”是一种市政公用产品或服务的市场化的供给模式，具体是指由政府部门授予企业在一定时间和一定范围内对某项市政公用产品或服务进行经营的独家权利，即特许经营权。[28]
《市政公用事业特许经营管理办法》第2条规定：“本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。”特许经营是将政府应当提供的基础设施等公共服务转由社会部门提供，双方通过特许经营协议进行合作。
这些类型各有利弊：BOT的主要优势是融资方式下债权人无追索或有限追索权，但是其融资风险高，主要运用于大型基础设施，要求具有可预见的现金流，像英国的海底隧道项目、我国的北京鸟巢体育馆等项目都是采用此种方式。TOT项目主要通过转让已有项目的经营权或产权进行融资，优势是不涉及建设过程并且融资风险低，但是经常涉及国有资产的转移，需要对国有资产进行评估，如果评估结果过低，将会导致国有资产流失，损害公共利益；如果评估价值过高，就会打击社会资本的积极性。PFI模式是英国撒切尔政府主要提倡的，主要是借助私人资本的高效率缓解英国基础设施的需求。特许经营主要是政府对于重要的基础设施领域授予社会部门特别的经营权。特许经营权的项目多数与公共利益有关。PPP模式下有一系列不同合同类型，在进行基础设施建设时，选取合适的类型，有助于政府推进基础设施建设。
三、PPP产生的价值与效应
随着社会的发展，政府普遍面临财政赤字，采取PPP模式可以减轻政府债务负担，使得政府以较少的资金投资更多的基础设施建设。这样，政府相对可用资金增加，可以解决更多社会问题。PPP项目建设创造了众多工作岗位，可以解决就业问题，提高社会就业率，拉动经济增长。国家引入社会资本参加基础设施建设，还可以调节市场经济，为社会资本提供新的投资渠道。最重要的是引入社会资本参与基础设施建设是具有高效率的，政府在基础设施建设方面低效、高成本，利用社会资本的技能、知识、专业、创新、效率、资金、管理等优势，可以实现双方合作共赢，为社会提供高水平的基础设施服务。
公私合作模式是为了解决20世纪70年代经济危机情况下持续增加的公共债务而改变政府采购模式发展起来的。[29]PPP主要是解决了政府在基础设施建设上的资金不足问题，随着PPP运用范围越来越广，PPP在社会发展中的作用越来越大。
（一）有限政府——“小政府，大作为”
现代国家治理体系视角下，转变政府职能的关键就在于处理政府与市场以及政府与社会的关系。转变政府职能，必须以从“全能政府”到“有限政府”的观念转换和制度设计转换为目标，扭转政府直接控制生产、交换、分配的每一个环节，几乎垄断了资源配置收入分配方面所有职能的状况。[30]政府应该“有所为，有所不为”。在政府进行职能转变后，引入社会资本，与社会资本相互合作，可以减轻政府的行政负担，精简政府机构的设置，降低行政管理的成本，减轻政府的财政压力。
PPP具有许多优势，可以减轻行政管理负担，避免低效官僚主义，政府可借助社会资本的灵活性，提高执政效率，促进资本市场发展。市场经济要求政府的干预必须在一定界限内，对于市场可以调节的或者市场调节效率更高的，就应当交由市场进行资源配置，而政府可以关注和解决更多的社会热点问题。
英国引入PPP与撒切尔夫人推行的小政府有关，撒切尔夫人奉行经济自由主义，认为市场调节更有效率，在其执政期间积极转变政府职能，政府管事，但不是什么都管，力求建设一个小而强大的政府。将社会资本引入基础设施建设可以减轻政府财政压力，受制于税收压力的政府必须提供更广泛、更高质量的公共服务，引入社会资本后，政府才可以将更多财政投资于健康、教育等社会问题。英国引入PPP的首要原因就是政府缺少资金。[31]政府面对公共需求与财政的双重压力，只有引入社会资本，才能更好地为公众服务。
（二）效率优先——从国家垄断到自由市场
基础设施领域一直以来是由国家建设并提供的，水、电、公路等基础设施建设都是国家垄断行业。政府采用PPP模式开放这些市场，引导社会资本进入，促进资本市场发展。PPP项目在英国、美国等国家得到发展，其中一个重要原因就是经济危机。二战之后，发达国家一直奉行的高福利社会给政府财政带来极大压力。在美国，政府不仅要减税，还要提高人民的福利水平。长期处于财政赤字的美国政府，要满足其公共服务的职能。公众对公共服务的要求逐渐提高，仅靠政府财政支持已经不足以满足社会基本需求。为了解决经济危机，促进市场经济发展，与社会资本在基础设施领域进行合作后，政府对于基础设施只需要进行总体上的监督。
各国政府采取PPP模式有不同理由，经常被提到的一个理由就是效率。众所周知，相对于政府部门，社会部门可以更有效地提供某些服务或运营某些基础设施。激烈的竞争和自由市场鼓励社会部门提供高质量的服务，努力降低成本并且不断进行技术创新。社会部门的高效率会引导政府部门提高效率、注重质量。政府可以通过特许协议等形式要求私人部门在维持、运行项目过程中必须达到一定标准或者对项目等作出一定改进、承担指定项目的扩建等内容。政府也可以要求社会部门实行技术升级，如采用电子收费形式等。
引入社会资本不仅仅为社会资本提供更多的投资机会，更有利于市场经济的发展。基础设施领域一直是被国家垄断的，引入社会资本，用市场来调节，提高了资本运作的效率，避免了政府的低效与高成本。在经济危机中，将资本投入基础设施还可以解决就业问题，基础设施的建设可以提供大量劳动岗位，提高社会就业率。国家引入社会资本进行基础设施建设可以推动经济结构调整和发展方式转变。
（三）以人为本——满足基本生活需求
PPP模式得到推广的两个重要条件就是政府资金有限和公共基础设施落后。这是因为经济基础和公共服务提供之间有着历史的必然的联系。美国国家运输政策和税收研究委员会2007年报告称，为了升级和维护现有的地面基础设施，使其处于良好状态，在接下来的50年内，美国每一年都必须投资22500亿美元。落后的基础设施维修状况及费用会对公共安全和社会经济等产生影响。加之市政债券市场不景气、政府不愿意提高税收等原因，用于修护基础设施的费用极度短缺。PPP模式允许政府利用私人部门的资金优势满足社会基础设施建设的需求。[32]
PPP项目主要应用于基础设施建设，这是因为基础设施建设周期长、投资大，成本回收较慢，随着社会的发展，政府对基础设施的投资已经不能满足基本需求，人们的教育、出行、住宅、娱乐生活等都需要国家投资来改善。政府需要改变现有的基础设施投资模式，引入社会资本，从而更好地为人民服务。
基础设施建设的时间跨度大、周期长的特征也可以更好地发挥社会资本的优越性。很多政府基础设施项目在立项初期规划得很好，但是因为周期长，在建设过程中，政府既作为实施者又作为监督者，经常发生政府后期不注重项目质量，应付了事的情形。而引入社会资本的情况下，由于社会资本具有营利性，对于投资的项目，会进行谨慎的研究与规划，关注质量与成本，从而使得整个周期中项目质量得到保障。由社会资本参与基础设施建设、公共服务提供，政府可以通过向其购买服务等形式来满足其职能需求。在市场经济条件下，社会资本之间进行充分竞争，市场的调节使得政府可以以较低价格购买更高质量的公共服务。由市场进行资源配置，社会资本可以更好地了解、挖掘人们的需求，根据需求差异，投资不同领域，不仅及时、高效地满足了人们的需求，还最大限度降低了资源浪费。
（四）物有所值——以公共利益为核心
凯尔在1998年说过：“公私合作可以提供一把广泛的保护伞，从社会部门带来潜在的投资和经济价值时也可以遮蔽和保护公共利益。”[33]尽管社会资本与公共部门相比要承担更多不利的利率以及税收负担，但是社会部门仍然拥有更高的效率。公私合作是公共部门借助社会部门的优势，利用物有所值原则进行风险分配，而不是简单地为了减轻政府财政负担。公共部门在与社会部门合作时可以更多地注重公共管理，而社会部门则可以更多地注重项目的效率与执行。引入社会资本进行公私合作具有极大优势，社会资本投资方会更注重项目的生命周期，关注鼓励创新来降低成本、提高投资回报率，在公共产品的分配上也具有更高的效率。[34]
在目前投资环境不景气的情况下，采用PPP可以降低政府投资基础设施的成本，提高政府投资回报率。英国国家审计署（2003）认为，从广义上讲，PFI（private finance initiative）合同为社会部门提供了物有所值的投资；绍乌尔（1998）发现最开始的12家采用公私合作的医院的平均投资回报率达到了58%。公私合作的优点在交通运输等基础设施方面也是很明显的。蒂明斯和怀顿（1998）表明，最初的英国四条采用PFI模式修建的道路相比传统的采购方式节约了大约13%。[35]波利特（2002）表明，由于预测到了公私合作模式的优越性，包括澳大利亚、新西兰、美国等国家都采取了PPP模式进行基础设施建设。
PPP模式必须遵循物有所值原则。物有所值（value for money, VFM），是指一个组织运用其可利用的资源所能获得的长期最大利益。[36]物有所值原则是国际上普遍采用的评价传统上由政府提供的公共产品由政府与社会部门合作来提供是否更有效，是在PPP项目运行中必须要严格遵守的。通过评估可以预见，相对于传统提供方式，PPP模式可以使得政府产生低投入、高回报的效用。
四、PPP发展趋势及展望
PPP模式在国际上已经被很多国家采用，英国通过PPP模式解决了经济危机中政府的财政压力并且满足了人们对基础设施的基本需求。美国也借助社会资本在税收降低、财政收入减少的情况下提高了公共服务的质量。印度、中国等发展中国家目前正在积极推进PPP模式，并出台了一系列政策支持PPP的推广。PPP已经在全球范围内受到了重视，PPP的经济效益已经逐渐出现，国际上也已经出现适合发展PPP的大环境。同时PPP可以应用的领域也会逐渐扩大，PPP模式不是仅仅局限于某一行业，实际上，正在被私有化的服务行业或工业规模是巨大的，包括交通运输、卫生保健、教育、监狱、福利、工作培训、日常护理、电信、公园维护、防御培训等。PPP只是一个总称，包括广泛的政府和社会部门之间关于向社会提供公共基础服务的协议。[37]PPP模式内容庞大，政府与社会资本的合作会更加广泛。
（一）正在被泛化的PPP概念及用途
PPP概念有广义和狭义之分，广义的PPP包括BOT、PFI等各种模式。狭义的PPP仅是指公私合作。目前，PPP的概念正在被泛化，公共部门与社会部门的合作基本上都可以纳入PPP模式的范围内。PPP模式的主要作用领域是公共领域，因为公共产品的非竞争性和非排他性，要求由政府提供公共产品。政府提供公共产品的主要范围包括国防、外交、路灯、供水、供电等，这些基础设施关系着国家安全以及人们的基本生活需求。如果完全由私人来提供，就有可能效率低下或者产生“搭便车”的现象。PPP具体适用于哪些领域，不同国家有不同的规定，主要集中在自然资源开发、基础设施建设和公共服务领域，具体包括以下几类：自然资源开采，如采矿、油、气及其加工处理或输送储存设施等；电厂、供暖或废水、废物处理厂；通信；公路、隧道或桥梁；铁路、地铁；机场、港口；学校、医院、文化体育、警岗、监狱等。[38]
英国较为成功地将PPP模式运用于学校、医院、监狱和防御设施、道路等领域；美国运用于交通、技术、水务、监狱、医疗、福利、城市重建等领域；印度“十二五”规划中也将PPP模式应用于公路、港口机场等。美国政府问责局（U.S.Government Accountability Office）已经确认了许多PPP项目的形式，包括BOO（build-own-operate），即社会部门为了公共使用或者为了公共利益建立和经营一项基础设施，但是不将设施的所有权转移给政府部门的一种形式，DBO（design-build-operate），即政府与社会部门签订合同，由社会部门设计、建设、运营一项基础设施，虽然基础设施是以政府的名义运营、维护、管理，但是实际上是由社会部门完成的。[39]
PPP模式现在被较多发展中国家应用于城镇化。城镇化是现代化的必由之路，工业革命以来的经济社会发展史表明一国要成功实现现代化，在工业化发展的同时必须注重城镇化发展。[40]在城镇化发展过程中，要注重基础设施建设，基础设施建设是人民生活的基本保障。政府要优先发展公共交通，增加基本公共服务供给，建设安全、高效、便利的生活服务和市政公用社会网络体系，努力提高农村居民生活水平，让其共享现代化成果。
印度第二个五年规划中要求引入社会资本进行基础设施建设。印度对基础设施的投资资金有2/3来自社会资本。印度借助社会资本与政府合作发展电力、公路、铁路等基础设施。在发展中国家引入PPP项目主要是为了加大基础设施建设，发展中国家一般都是走在城市化道路上，国家基础设施虽然得到一定改善，但主要局限在城市地区，城市与农村基础设施水平相差较大，政府财政收入有限，对于农村基础设施投入比例比城市小。因此，在农村进行基础设施建设过程中，引入社会资本，可以加快农村基础设施建设，提高农村人民的基本福利。公共服务具有普遍性，PPP可以普遍提高国家的基础设施建设，加强城镇化建设，缩小城市与农村的差距。
（二）以制度理性引领PPP可持续发展
我国目前PPP项目的管理部门与法律规制都不是很完善。财政部和发改委都对这一项目发布了相关指导性规定。由于两个部门都进行管理，如果两个部门的规定发生冲突，就会影响PPP项目的运作。
许多国家的公私合作经验表明，无论在哪里，都需要通过规章制度保障公共利益和私人利益的平衡。规章制度应该被用来保护公共福利，保证公平竞争以及促进市场自律，而不应该采取不必要和不切实际的控制遏制市场。[41]随着社会部门通过合作提供越来越多的社会服务，政府的相关规章制度应该减少，这似乎符合逻辑。不过实际上，这种合作关系导致相反的情况，在许多案子中，公私合作需要有效的政府规章，这种合作是基于稳定的、可信的、可预测的法律。法律内容涉及财产权、合同、争议和责任等方面。一个清楚的立法框架明确了公共部门和社会部门的角色、两者之间的关系以及合作的领域，这对实质合作关系的建立是至关重要的。[42]
从我国目前的PPP项目运行的实际情况来看，管理部门过多，每个部门都出台一些政策文件，导致PPP项目显得很繁荣，但是实际上却失去正确的指导方向。目前，我国PPP还未出台较高层次的立法，只有一些部门出台了一些指导性文件。PPP项目缺少相关法律的指引，操作起来就会遇到很多困难。在PPP运作过程中应该努力做到有法可依，不能漫无目的、随心所欲，对于项目的立项、审批、监督、执行等过程都应当作出具体规定。应该努力完善PPP立法，保障项目的稳定与可持续性。
以制度理性引领PPP可持续发展，不仅要注重制度的建设，政府在进行PPP项目时，还要不能只顾眼前利益，而应关注可持续发展。PPP项目应当是满足可持续发展要求的，PPP合同要求社会部门在项目中投入时间和资本，考虑实现利益最大化和减少项目的负外部性。政府在进行PPP项目时，应该总揽全局，对于项目的规划要符合经济性，在项目进行过程中要注重保护生态环境。可持续发展是复杂的和多方面的，涵盖广泛的主体，包括栖息地保护、能源消耗、利益相关者的满意度、财务结果等。[43]政府在项目规划中，要合理分配社会资本在运作过程中的使用，不能前期过度宽松，使得项目到后期因为资金问题而终止。在采取PPP模式进行基础设施建设时，要特别注重城市规划和环境保护。基础设施的布局可以决定一个城市未来的发展，既要保证人们可以普遍享受到公共服务，也要考虑到城市的发展，对未来作出预估，使得基础设施可以满足城市的可持续发展。
政府在提供基础设施时也要考虑科技的发展，尽量采用先进科技。基础设施的使用非一朝一夕，如果采用落后的科学技术，那么基础设施的作用就无法满足人们的需求，随着科技的发展，这些基础设施很可能被淘汰。在项目进行过程中，政府也要督促社会部门在进行基础设施建设过程中注重环保，尽可能降低对环境的影响。PPP项目周期很长，政府不能局限于短暂的经济增长而不顾长远的公共利益，政府与社会部门应当始终贯穿可持续发展的理念。
（三）中国的路径选择与优化
中国在采用PPP模式时，要注意路径选择与优化。我国采取PPP模式是由基本国情决定的。我国政府财政压力较大，政府负债严重时，我国的基础设施由政府投资已经无法满足人们的基本需求。在采取PPP模式时，可以借鉴英国等国家的经验，如怎样对PPP模式进行评估，怎样对公私合作项目进行监督，在公私合作过程中怎样分配权力义务。
我国是由计划经济向市场经济发展的，基础设施建设一直由政府主导，政府由上而下进行基础设施建设规划，很多决定需要层层报批，手续繁多，效率低下。引入社会资本后，社会资本高效率要求政府有一套高效的决策机制。遇到问题，双方必须协商，共同解决。因此，在我国采取PPP模式时，建议将决策者、实施者、监督者等进行分开，设立专门的PPP机构，从而提高我国PPP模式的效率，更符合市场经济的要求。
我国政府目前推出了许多PPP项目，但是没有注重项目的质量。PPP项目适合那些政府资源受到限制而基础设施建设相当不足的国家，如果政府财政充足，就没有必要进行本身存在私有化风险的PPP项目。[44]我们不能只求立项，对于基础设施不加区分就引入社会资本。要理性看待PPP模式，虽然引入社会资本参与基础设施建设，但是政府仍然要履行其基本职能，在PPP项目中，政府应当是主导，公共服务或产品的提供最终仍然由政府确定，对产品或服务的定价，政府也应当以公共利益为首位，不能任由社会资本提供方确定。
政府对PPP政策不能朝令夕改，在PPP项目中要加强政府信用。社会部门在进行公私合作时，会担心政府是否会滥用行政权力侵害其利益。政府应当通过立法将相关PPP政策进行确认，减轻社会资本的担忧。对于制定的政策，政府应当严格遵守，不能擅自改变。提高政府的信用，会吸引更多社会资本参加基础设施建设。政府的可选择范围也变大，从而降低政府的投资成本，提高社会效益。政府如果朝令夕改，社会资本会持观望态度，不敢参与公私合作。政府的信用是国家信用的核心，是创建国家信用环境的前提。[45]良好的社会环境，稳定的法律，诚信的政府，可以促进资本市场的发展，使得私人资本投资更有保障。
五、总结
PPP模式可以很好地改革政府执政方式，政府不需要庞大的机构进行基础设施建设，可以借助社会资本的人力、物力资源提供公共服务，但是政府的主导作用使得基础设施建设的整个过程仍然是以公共利益为中心。PPP模式满足了当今社会对政府的基本要求：政府应当有所为，有所不为。基础设施中引入社会资本更具有高效率，社会资本具有较强的资金优势和技术优势以及竞争优势，而政府应该利用自己的组织协调能力，在PPP模式中与社会资本配合。PPP模式的本质在于公共部门与私营部门间实现优势互补，使公共部门的社会权威、信誉与社会部门的资金、技术缜密结合，实现基础设施建设的帕累托最优。[46]
在中国，政府和社会正在如火如荼地进行各种PPP项目，立法方面也正在跟进，可以预见，不久的将来公私合作模式将会提高公共服务的质量，改善人们的生活。政府与社会资本合作共同参与基础设施建设，可以相互取长补短，利用对方的优势，更好地促进社会发展。PPP模式应当被推广并且被更多国家采用。
PPP的起源是社会经济发展的需要，是为了解决人们不断提高的基础设施需求水平与政府财政不足之间的矛盾而得到发展的。PPP模式产生的社会原因有多种，包括加强城镇化建设、解决经济危机、提高投资效率等。PPP模式被越来越多国家采用，其种类也在逐渐增多，范围变广，作用也在增强。不过，在采用PPP模式时，有一些问题需要注意，特别是我国目前正在全国范围内推广PPP模式，不能急于求成，可以借鉴其他国家的经验。PPP模式的巨大优势可以促进社会经济的发展，基础设施水平的提高，具有重大作用。
[1] 韩侣：华东政法大学2014级经济法学硕士研究生。
[2] 参见陈婉玲：《公私合作制的源流、价值与政府责任》，载《上海财经大学学报》2014年第5期。
[3] 参见冷兆松、卢照海：《国有企业改革的国际比较》，中国对外经济贸易出版社1998年版。
[4] 参见冷兆松、卢照海：《国有企业改革的国际比较》，中国对外经济贸易出版社1998年版。
[5] 参见《撒切尔夫人的私有化政策影响深远》，http：//www.tingvoa.com/html/20130417/115597_2.html，2015年6月22日访问。
[6] 参见肖林、马海倩：《特许经营管理》，上海人民出版社2013年版，第221页。
[7] See Jane Broadbent, Richard Laughlin, Accounting Choices：Technical and Political Trade—offs and the UK’s Private Finance Initiative, Accounting, Auditing & Accountability Journal，2002，Vol.15，Iss.5，pp.622-654.
[8] 姚驰：《英国PFI/PPP法律制度研究及借鉴》，中国政法大学2010年硕士学位论文。
[9] See Esther Cheung Albert P.C.Chan Stephen Kajewski, Reasons for Implementing Public Pri-vate Partnership Projects, Journal of Property Investment & Finance，2009，Vol.27，Iss.1，pp.81-95.
[10] Katharine Lyall, Public-Private Partnerships in the Carter Years, in Public Private Partnerships：Improving Urban Life, Perry Davis, ed.，Montpelier, VT：Capital City Press，1986，p.4.
[11] See Paul Rivlin, World Oil and Energy Trends：Strategic Implications for the Middle East, Jaffee Center for Strategic Studies, www, tau.ac.il, accessed June 2008.
[12] See Cory Sinclair, The Role of Public-Private Partnerships in the Development of Cultural Facili-ties, UMI Microform 3360946.
[13] See Katharine Lyall, Public-Private Partnerships in the Carter Years, in Public Private Partner-ships：Improving Urban Life, Perry Davis, ed.，Montpelier, VT：Capital City Press，1986，p.5.
[14] See William Colman, State and Local Government and Public-Private Partnerships, New York：Greenwood Press，1989，p.62.
[15] See Renee A.Berger, Private-Sector Initiatives in the Reagan Administration, in Public-Private Partnerships：Improving Urban Life, Perry Davis, ed.，Montpelier, VT：Capital City Press，1986，p.18.
[16] See Cory Sinclair, The Role of Public-Private Partnerships in the Development of Cultural Facili-ties, UMI Microform 3360946.
[17] 参见张立、王学人：《印度基础设施发展的问题、措施与成效》，载《南亚研究季刊》2010年第4期。
[18] 观察者：《印度公布113亿美元基础设施建设投资预算》，http：//news.21-sun.com/detail/2015/03/2015030215284142.shtml，2015年6月25日访问。
[19] 参见商务部合作司：《印度十二五基础设施发展规划》，http：//www.cqgo.org.cn/UIlayer/web/ShowArticle.aspx?ArticleID=953，2015年6月25日访问。
[20] See Public-Private Partnerships, American Journal of Comparative Law, Vol.58.Issue-Supple-ment，2010，p.560.
[21] 参见中华人民共和国财政部：《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，http：//ln.mof.gov.cn/lanmudaohang/zhengcefagui/201412/t20141226_1172977.html，2015年6月25日访问。
[22] 参见崔荫：《国际融资实务》，中国金融出版社2006年版。
[23] 参见中华人民共和国财政部：《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，http：//ln.mof.gov.cn/lanmudaohang/zhengcefagui/201412/t20141226_1172977.html，2015年6月27日访问。
[24] 参见王灏：《城市轨道交通投融资问题研究：政府民间合作（PPP）模式的创新与实践》，中国金融出版社2006年版，第58页。
[25] 参见刘亚臣、常春光：《工程项目融资》，大连理工大学出版社2004年版，第126页。
[26] 参见陈金亮：《PFI-公用事业的建设和运营模式》，载《经济管理》2008年第1期。
[27] 参见胡振、刘华、牛德华：《日本PFI事业发展及政府管制问题研究》，载《建筑经济》2007年第6期。
[28] 参见大岳咨询有限公司编：《公用事业——特许经营与产业化运作》，机械工业出版社2004年版。
[29] See Ciaran Connolly, Tony Wall, The Global Financial Crisis and UK PPPs, International Jour-nal of Public Sector Management，2011，Vol.24，Iss.6，pp.533-542.
[30] 参见杨建顺：《论政府职能转变的目标及其制度支撑》，载《中国法学》2006年第6期。
[31] See Esther Cheung Albert P.C.，Chan Stephen Kajewski, Reasons for Implementing Public Pri-vate Partnership Projects, Journal of Property Investment & Finance，2009，Vol.27，Iss.1，pp.81-95.
[32] See 2014 Colum.Bus.L.Rev.4202014.
[33] Nutavoot Pongsiri, Regulation and Public-private Partnerships, International Journal of Public Sector Management，2002，Vol.15，Iss.6，pp.487-495.
[34] See 2009 Eur.Pub.Private Partnership L.Rev.712009.
[35] See Robert Eadie Phillip Millar Rory Grant, PFI/PPP, Private Sector Perspectives of UK Trans-port And healthcare, Built Environment Project and Asset Management，2013，Vol.3，Iss.1，pp.89-104.
[36] 参见中华人民共和国财政部：《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，http：//ln.mof.gov.cn/lanmudaohang/zhengcefagui/201412/t20141226_1172977.html，2015年6月27日访问。
[37] See Protecting the Public in Public Private Partnerships：Strategies for Ensuring Adaptability in Concession Contracts，2014 Colum.Bus.L.Rev.4202014.
[38] 参见肖林、马海倩：《特许经营管理——城市基础设施存量资产资本化》，上海人民出版社2013年版，第5页。
[39] See 2014 Colum.Bus.L.Rev.420 2014.
[40] 参见《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》。
[41] Cf.Nutavoot Pongsiri, Regulation and Public-Private Partnerships, International Journal of Public Sector Management，2002，Vol.15，Iss.6，pp.487-495.
[42] See Nutavoot Pongsiri, Regulation and Public-private Partnerships, International Journal of Pub-lic Sector Management，2002，Vol.15，Iss.6，pp.487-495.
[43] See Lei Zhou, Ramin Keivani, Esra Kurul, Sustainability Performance Measurement Framework for PFI Projects in the UK, Journal of Financial Management of Property and Construction，2013，Vol.18，Iss.3，pp.232-250.
[44] See Chandan Sharma, Determinants of PPP in Infrastructure in Developing Economies, Trans-forming Government：People, Process and Policy，2012，Vol.6，Iss.2，pp.149-166.
[45] 参见范伯乃、张鸣：《政府信用的影响因素与管理机制研究》，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2009年第2期。
[46] 参见马君：《PPP模式在我国基础设施建设中的应用前景》，载《宁夏社会科学》2011年第3期。