第三节　北京市房地产调控政策发展

从2005年开始，北京市逐步加强对于房地产市场的调控力度。从土地改革、金融政策、税收政策、行政规划等多个层面，深化宏观调控政策，以期取得有效的调控效果。本节开始对北京市2005-2012年的房地产调控政策进行梳理。

一、2005-2006年调控政策

2005年3月，央行首次取消个人住房贷款优惠利率，开始对商业银行的个人住房贷款业务进行调控。在个别房价上涨过快的区域，甚至将最低个人住房贷款首付比例由20%调整至30%。与此同时，房地产税的深入改革也得到了进一步推进。

2005年3月，国务院出台“国八条”稳定房价，具体内容包括以下几个方面：一是高度重视稳定住房价格；二是实施政府负责制稳定房价；三是对住房、用地供应结构进行大幅调整，加大普通商品房和经济适用房的土地供应量；四是加强对被动性住房，特别是拆迁数量的控制；五是引导合理的居民消费需求形成；六是对我国房地产市场实施全面监控；七是监督各项调控政策实施；八是加强督促稳定房价的各项工作。

2005年5月，七部委继“国八条”之后进一步加强房地产市场调控，提出了《关于做好稳定住房价格工作的意见》细则，即“新国八条”，新规定明确要求各地重视解决地产投资过度、价格上涨过快等问题。中国银监会、国税总局颁布政策，收紧房地产信托业务，明确重申了个人买卖二手房的个税缴纳政策，正式发布《关于实施房地产税收一体化管理若干具体问题的通知》。

2006年4月，央行全面上调各档次贷款利率0.27个百分点以进一步抑制房地产投资需求，稳定房地产价格，将银行5年期以上房贷基准利率上调0.27个百分点至6.39%。

2006年5月，国务院公布了楼市调控政策6条内容，被称为“国六条”，具体包括如下几个方面（见表1-1）：

“国六条”的政策目标短期应该是解决房价上涨过快，消除日益上升的社会不稳定情绪；长期应该是我国住房制度改革的一项重要内容，是我国自1998年货币化分房改革或自2000年真正实行货币化分房这一政策以来，住房制度改革完整体系的重要组成部分，致力于探索一条系统解决住房问题的改革之路。“国六条”之所以区别于以往政策，核心在于其不但考虑到调控的系统性、可操作性，而且兼顾了实施的灵活性。

系统性。首先，从市场和政府两方面入手。市场调控，增加住房有效供给：调整市场结构，强调中低价位房、中小户型房，利用限价商品房、限价地的双限政策实施此政策；封死别墅用地的审批，限制大户型房的开发量。政府调控主要通过行政手段强化监督和政策的落实，强化土地督察制度，强调政令畅通，加强执行力度。其次，从供给和需求两方面下手。供给调控：土地供给方面，严格土地获取和开发等的手续和程序；资金供给调控方面，在调高内部各项投资进入门槛的情况下，限制外资、规避外资对国内地产市场的冲击；销售调控，打击开发商囤房、利用销控手段哄抬房价，构建网上签约等信息披露机制等。需求调控：二套住房抬高按揭成数，抬高炒房门槛、打击炒房；对于持有不满五年的二手房征收营业税等手段控制炒房现象；控制大拆大建等人为造成的住房需求；加大新股上市力度，吸引投资资金进入股市，分流社会闲散资本。最后，根据实际情况的变化，继续出台相应的政策和不断细化条文。

可操作性。“国六条”政策本身对许多要求已细化到数字层面，这是不多见的。此外，各地纷纷出台的相关配套细则，也进一步加强了政策的可执行性。

灵活性。除了出台正式的政策条文，充分利用媒体、舆论的力量，通过舆论导向来发挥调控的影响之外，政策的执行不搞“一刀切”，根据地方情况因地制宜地出台对应的执行细则，给地方制定因地制宜的细则留下一定的弹性空间。

虽然“国六条”考虑比较周全，但我国当前的中央与地方分权制使得地方政府在执行方面缺乏足够的积极性。由于土地出让金是地方政府的“第二财政”，这样地方政府更有动力去推高房价，从而在政绩、地方建设上更多地“出彩”。加之我国金融体制自身的缺陷，银行往往被地方政府裹挟，使得“国六条”的执行不但大打折扣，而且放大了地方政府对房地产市场的影响力度。最后“国六条”政策中制定的一个重要假设前提是“中小户型住房有市场需求”，考虑我国当前十分巨大的财富占有差距，那么极有可能出现“中小户型住房大量供应，大量积压空置”的局面。如此，现在“国六条”在执行中出现这样那样的问题，效果未达到理想预期，也就不足为奇了。

综上所述，“国六条”的出台表明我国在住房制度改革方面已经从过去那种“头痛医头脚痛医脚”阶段，过渡到了全面而系统解决问题的阶段。因此“国六条”对于整个房地产市场并不是一剂治标的猛药，而是一剂治本的长效药。这样期望“国六条”在短期内将过快增长的房价打压下来显然不是很现实，其最大的功效在于探索一条平衡国民经济和房地产市场之间和谐发展的改革之路。从“国六条”政策执行以来三个多月“国民经济景气指数”基本还处于上升通道，6月为102.93点，比5月上升1.06点，7月比6月上升1.54点，8月比7月下降0.20点（与上年同期相比上升1.55点）。为了使“国六条”真正能够得以落实至少还需要配合下列四个方面的改革。

一是必须抓紧深化金融体制改革，使金融体系能够真正独立于政府之外按市场规则行事，防范政府与银行绑定后所形成的投资放大效应，规避外资导入性的金融风险，防范泡沫经济；二是继续深化财税制度、政治体制改革，构建地方和中央协调一致的制度体系，以期改变目前地方政府对房地产市场介入过深的形势，最大限度地提升地方政府对国家政策的执行力度；三是要引导和转变国民传统的房地产投资的观念，将购房与居住统一起来，杜绝炒房现象，同时拓宽投资渠道，分流社会闲散资本和外来游资；四是积极推进国内产业升级和结构调整，推进创新型国家的建设进程，从而对第三产业的发展形成真正强有力的基础支撑。

2006年5月，国务院出台《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，即九部委“十五条”，进一步细化了“国六条”规定，提出90平方米、双70%的标准。

此后，国税总局进一步地明确了“国六条”中二手房营业税新政策的具体执行。建设部等多部委下发171号文件《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》，进一步规范房地产交易秩序，加强对外商投资和境外购房的管理。

二、2007-2008年调控政策

在2005-2006年频繁的政策调整之下，北京市房地产市场过快上涨势头得到了一定程度上的缓解。从总体上来看，北京市房地产价格处于涨幅较大的状态，房地产市场发展水平与整体经济发展水平仍不相称。在此阶段，调控政策更为密集，调控力度也与之前相比有所加强，一定程度上遏制了我国房地产市场过热的问题。直至2008年美国次贷危机的爆发，为了防止经济形势进一步恶化，政府相关部门推出了一系列救市举措。

2007年1月，国税总局出台《关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》，进一步明确了土地增值税清算式缴纳的适用范围，提升了房地产开发成本。

2007年1月，国土资源部下发《关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》，对我国城市建设用地审批方式做出了重要的调整，提高了建设用地审批“门槛”，强化土地调控与管理。

2007年7月，国税总局颁布《关于取消部分地方税行政审批项目的通知》，取消了地方对房地产土地使用税减免的行政审批权。

由于2007年7月房地产价格上浮高达7.5%，再创年内涨幅新高。除市场需求、土地供应等因素之外，廉租房、经济适用房的比例较低也是房价上升的重要原因。因此，2007年8月，国务院颁布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，拉开强化住房保障体系建设的大幕。

2007年，我国商务部进一步颁布政策，严格限制外商投资房地产，中国人民银行则多次上调存款准备金率、存贷款利率以及公积金存贷款利率。

2008年1月，国务院颁布《关于促进节约集约用地的通知》，要求努力提升建设、住宅用地利用率，优化住宅结构，保证70%以上住宅用地用于建设廉租房、经济适用房以及9种小户型商品房。

2008年8月，国家颁布《关于金融促进节约集约用地的通知》，旨在进一步落实国务院1月7日颁布的《关于促进节约集约用地的通知》，延续适度紧缩的货币政策，充分发挥金融货币政策对节约集约用地的促进作用。

总体来说，房地产市场调控目标遵从年初中央经济工作会议确定的“两防”目标，即防止经济增长过热和通货膨胀，整体上实施稳健的财政政策与适度从紧的货币政策。通过限制开发、按揭贷款等措施来进行市场调控，加大监管力度，提升廉租房供应质量。截至2008年5月，银行信贷明显收紧，央行连续7次上调存款准备金率。而随着美国次贷危机恶化，为实现保持经济增长、扩大内需、调整经济结构的发展目标，从2008年9月起，央行连续四次下调存款准备金率。采取适度宽松的货币政策为北京市房地产市场带来了转机。

2007-2008年，除上述政策之外，北京市政府也在基于市场的变化不断进行着调控。具体内容如下：

次贷危机带来经济形势低迷，受其影响，北京市建委、发改委、财政局等11个部门联手于2008年11月推出《关于促进北京市房地产市场稳定发展的若干意见》等救市政策，救市措施主要包括下调住房交易税、扩大住房消费信贷（特别是公积金贷款）支持力度、调整住房优惠价格标准、提升市场活跃度、鼓励居民合理住房消费。与此同时，多部门发布《北京市享受优惠政策住房平均交易价格的通知》配套上述救市政策的实施。本次新政核心为对普通商品住房标准进行了调整，受惠范围大幅增加。调整后，可享受优惠政策的住房包括三环内215万元/套、三到四环175万元/套、四到五环165万元/套、五环外100万元/套等。此后出台的《关于促进北京市房地产市场稳定发展的若干意见》（以下简称《意见》）旨在稳定北京房价、促成商品房成交，同时表明了北京市政府希望经历了深幅调整的首都房地产市场能够尽快稳定下来。同时，《意见》中规定加速推进保障性住房和限价房建设，落实年度建设任务，并提出新一年开工850万平方米政策性住房的建设目标，关于扩大保障性住房供应量的计划需要较大的资金支持，短期内较难实现。

三、2009-2012年调控政策评述

经过2007-2008年我国房地产由过热调控到金融危机之后的逐渐复苏的大幅波动之后，我国房地产市场迎来了相对平稳的发展时期。2009年年初，调控政策依旧延续了2008年年末的宽松的货币、财政、税收政策，在较强的经济刺激计划和较为宽松的货币政策背景之下，房地产市场行情迅速上扬。房地产成交量逐渐走高，为了遏制房价的过快增长，我国政府有关部门出台了一系列的调控政策。

2009年上半年调控政策依旧延续着2008年年末的宽松态势，四大国有银行纷纷给出房贷优惠利率政策。2009年5月，国务院下调了商品房项目资金比例，为13年来首次。将其中的普通商品房项目投资资金比例由最低35%降低至最低20%。同时，为了进一步规范房地产市场的秩序，我国政府有关部门对房地产增值税、房地产按揭贷款、用地审批等相关政策进行了进一步完善。具体包括：2009年5月，国税总局制定《土地增值税清算管理规程》，进一步规定了房地产开发经营中有关税收法律、行政法规；2009年6月，中国银监会下发《关于进一步加强按揭贷款风险管理的通知》，进一步明确二套房贷相关政策；2009年9月1日发布的《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》则明确提出了地方政府要加强建设用地批后监管，预防批地、用地乱象，严厉打击囤地行为。

此外，住建部等部门于2009年6月2日颁布了《2009-2011年廉租住房保障规划》，推进保障房、经济适用房建设，解决刚性需求购房者的供求不匹配问题，规划中计划2009年新增177万套廉租住房供应，新增83万户租赁补贴发放；计划2010年廉租住房新增180万套，租赁补贴新增65万户；2011年将这两项数据分别计划至161万套和43万户，并于2009年10月16日联合发出《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，实现了“公积金”和“保障房”的对接。

在上述宽松政策的滋养下，2009年10月中旬以来国内一线城市房地产成交量逐渐走高，为抑制房价快速上扬问题，自2009年年末，我国政府相关部门出台了一系列的调控政策对此进行控制。

金融政策方面：2009年上旬全国金融机构提供个人住房贷款新增4661.76亿元，同比增长150%以上，个人住房按揭贷款以及房地产销售面积也快速上涨。为了防止房地产市场过热，中国银监会加强监管二套住房的信贷发放。随后颁布“国四条”，对房地产信贷进行收紧，对房地产投机进行了严格限制。2010年4月11日，中国银监会要求各金融机构加强风险意识，抑制投机性购房贷款发放，通过大幅提高首付款比例及利率水平，加大差别化信贷政策执行力度。同年8月，北京市政府再一次进行政策调控，此次政策调控后，北京将预售资金监管措施遵循天津模式，众多房地产企业增加商业地产投资；为稳定市场，央行于2010年10月开始连续3个月上调存款准备金率。避免信贷规模过快增长，而关于公积金贷款，也取消了首套7折的利率，将其上调到8.5折。2010年11月，住建部、财政部、中国人民银行和中国银监会等四部委3日宣布再次叫停三套房的公积金贷款发放，将二套房的个人公积金贷款首付提高到50%。2012年4月，中国银监会要求重点防范房地产贷款风险。

房屋交易及保障房政策方面：2010年4月，国务院常务会议规定，二套住房贷款家庭的首付比例必须高于50%，贷款利率高于基准利率的110%。首套住房面积超过90平方米以上家庭，贷款的首付款比例高于30%。2011年1月，新“国八条”将二套房的首付比例和贷款利率双双提高，首付比例为60%，贷款利率为基准利率的110%。而商业贷款的首套房首付比例调整为30%并停发三套及以上的住房商业贷款。2012年，工、农、中、建四大行在内部座谈会上研究讨论全面落实中央关于差别化房贷的政策要求，保障居民家庭的首套自有住房贷款需求，保证在基准利率的基础水平上，按照风险定价原则，确定首套住房的贷款利率水平，首付比例则执行规定的30%首付要求。

土地政策方面：2009年12月，国土资源部等五部委联合出台《进一步加强土地出让收支管理的通知》，进一步加强了对房地产开发商的限制，明确要求开发商除特殊项目可两年外，在分期缴纳全部土地出让价款的原则上，拿地期限不能长于一年，且特殊项目的首次缴款比例应占全额的一半以上。2010年3月，国土资源部又出台《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》，规定19条新政调控土地供应，要求开发商竞买保证金要达到20%以上、房屋开发商需在1个月内付清一半的购地款、严禁开发商囤地等。2010年9月，国土资源部又联合住建部下发《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》，对落实“国10号文”的工作任务、积极推进房地产市场发展作出安排。