导言
一、研究问题
我国是一个大国，长期以来，如何处理中央与地方关系一直成为国家治理的重要课题。西方法治发达国家通常是在法治、宪政的框架下来处理其中央与地方之间关系的。值得注意的是，中央与地方关系涉及的内容十分广泛，而财政是一个重要的领域。[1]美国著名的财政学大师马斯格雷夫就认为，在地方政治结构的构造上，财政是一个重要的因素。[2]
20世纪中期以来，经济学界开始系统分析财政分权问题。1956年，蒂布特发表了他的经典论文——《地方支出的纯理论》[3]，提出地方政府之间的竞争有助于提高税收和教育、医疗等公共服务之间的最优配置。迄今为止，中央与地方关系中的财政问题一直是国外经济学界关注的重要课题之一，并形成了所谓“第一代”和“第二代”财政分权理论。基于蒂布特经典论文的影响，第一代财政分权理论产生了两个流派。一个是将蒂布特的“非纯地方公共产品”概念和马斯格雷夫[4]的财政三功能（稳定、再分配和配置）分析框架相结合，指出了通过多层级的政府体系提供公共产品比由单一的中央政府对所有公共支出作出决策更为有效。奥茨[5]的研究属于这一类，被认为是第一代理论的主流。另外一个流派是基于蒂布特“辖区间流动”的概念，研究限制公共部门规模的强制力量。布伦南、布坎南[6]的公共选择理论属于这一类，被认为是第一代财政分权理论的非主流理论，是对专门关注财政分权的第一代主流理论的补充。[7]第二代财政分权理论开始从公司理论、信息经济学、委托代理理论和契约理论等多角度探讨财政分权问题。主要关注两个议题：一个是政治过程及其政治代理人的行为，在其中，参与者有它们自己的目标函数。这一考虑显然与公共选择理论有密切的关系。还有一个议题是，非对称信息和政治代理人。概而言之，第一代财政分权理论是在一个仁慈的社会计划者的假定之下研究分权系统的表现，而第二代财政分权理论则在第一代理论的基础上研究次中央政府官员所面临的财政和政治激励问题。[8]尽管两代财政分权理论在思考问题的角度和方法方面有很大的差异，但是在内在的精神方面是有些类似的，即在集权和分权之间进行权衡。[9]
除了经济理论方面的分析外，国外和我国台湾地区的学者还多从法治、宪政的视角展开对这一问题的研究。布坎南虽是经济学家，但他除了从经济理论的角度研究财政分权外，更从宪政的角度研究财政分权问题。在他与布伦南合著的《宪政经济学》中，专门有财政联邦主义方面的论述。[10]日本著名的税法学家北野弘久教授则把财政分权、公民基本权利的保障与地方自治联系在一起进行研究。[11]而我国台湾著名的税法学家葛克昌教授则认为：“在宪政国家，财政收支划分不仅是中央与地方权限划分之核心部分，而且是法律之合宪解释与违宪审查的重要课题。加上近年各国无不面对从财政危机到宪政危机之困境，财政宪法蔚为当代宪法研究之潮流。”[12]
自从我国实行经济体制改革以来，这一问题也引起了学者们的关注。经济学界的研究成果非常丰富，除了比较重要的论文和著作[13]发表以外，有相当多的博士论文也关注这一领域。[14]与经济学界的强烈关注相比，法学界对这一问题的重视程度还有一些距离。[15]如何处理好中央与地方之间的财政关系，实现中央与地方财政关系的法治化，在我国是一个具有挑战性的理论和实践课题。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》、十届全国人大四次会议通过的《国民经济与社会发展第十一个五年规划纲要》和十一届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、党的十八大报告、党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、党的十八届四中全会通过的《中共中央关于推进依法治国若干重大问题的决定》等重要文件都反复强调要推动财政管理体制方面的改革。基于现实的需要和国内外的研究现状，本课题将从财政的维度对中央与地方关系的法治化进行研究，即主要对我国中央与地方财政关系的法治化问题予以探讨。
我国目前处理中央与地方财政关系的做法主要是行政主导[16]，离法治化的要求还有相当大的距离。在中央与地方关系的总体框架下，本课题将研究行政主导的中央与地方财政关系如何实现法治化，从而使得财政领域的法治化促进整个中央与地方关系的法治化。主要研究如下问题：（1）财政在中央与地方关系法治化中所具有的价值；（2）法治发达国家在中央与地方关系法治化方面所采取的财政制度模式；（3）新中国建立以来在处理中央与地方财政关系方面所取得的经验和存在的问题；（4）我国中央与地方关系实现法治化的财政思路。
[1] 如有学者在论述中央与地方关系的结构时，就提到了中央与地方的权力关系、中央与地方的行政关系、中央与地方的财政关系。而在论述中央对地方的控制方式时，又提到了立法控制、行政控制、财政控制、人事控制、司法控制和政策控制。参见熊文钊：《大国地方——中国中央与地方关系宪政研究》，北京大学出版社2005年版，第20—33页。通过考察我国历代，特别是唐、宋、元、明、清时期的中央与地方关系，可以看到，中央与地方之间的财政权力分配都是其中很重要的内容。参见李治安主编：《唐宋元明清中央与地方关系研究》，南开大学出版社1996年版，第36—56、117—129、189—209、276—301、369—383页。
[2] 参见〔美〕理查德·A.马斯格雷夫：《比较财政分析》，董勤发译，上海人民出版社、上海三联书店1996年版，第278页。
[3]See Tiebout, Charles M., “A Pure Theory of Local Expenditures,” The Journal of Political Economy, Vol. 64 (5), 1956, pp.416—424.
[4]See Musgrave, Richard A., The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy, McGraw-Hill Book Company, Inc., 1959.
[5]See Oates, Wallace E., Fiscal Federalism, Harcourt Brace Jovanovich, Inc., 1972; Oates, W., “An Essay on Fiscal Federalism,” Journal of Economic Literature, Vol. 37 (3), 1999, pp.1120—1149.
[6]See Brennan, G., and J.M. Buchanan, The Power to Tax—Analytical Foundations of a Fiscal Constitution, Cambridge University Press, 1980.
[7]See Vo, Duc Hong, “The Economics of Fiscal Decentralization,” Journal of Economic Surveys, Vol. 24 (4), 2010, pp.657—679.
[8]See Weingast, B. R., “Second Generation Fiscal Federalism: Political Aspexts of Decentralization and Economic Development,” World Development, Vol. 53, 2014, pp.14—25.
[9]See Oates, W.E., “Toward a Second-Generation Theory of Fiscal Federalism,” Journal of International Tax and Public Finance, Vol. 12, 2005, pp.349—373; Weingast, B. R., “Second Generation Fiscal Federalism: The Imiplications of Fiscal Incentives,” Journal of Urban Economics, Vol. 65, 2009, pp.279—293.
[10] 参见〔澳〕布伦南、〔美〕布坎南：《宪政经济学》，冯克利等译，中国社会科学出版社2004年版，第205—218页。
[11] 参见〔日〕北野弘久：《福祉国家は累進税を要求する》，“税経通信”60(9)（通号852）号。
[12] 葛克昌：《税法基本问题：财政宪法篇》，北京大学出版社2004年版，第164页。
[13]相关研究主要关注财政分权与经济增长、经济稳定、政府行为和公共物品提供等议题。代表性文献主要包括：Zhang, Tao, Heng-fu Zou, “Fiscal Decentralization, Public Spending and Economic Growth in China,” Journal of Public Economics, Vol. 67 (2), 1998, pp.221—240；林毅夫、刘志强：《中国财政分权与经济增长》，载《北京大学学报》（哲学社会科学版）2000年第4期；胡书东：《经济发展中的中央与地方关系——中国财政制度变迁研究》，上海三联书店、上海人民出版社2001年版；陈抗、Hillman, Arye L.、顾清扬：《财政集权与地方政府行为变化——从援助之手到攫取之手》，载《经济学（季刊）》2002年第2卷第1期；乔宝云、范剑勇、冯兴元：《中国的财政分权与小学义务教育》，载《中国社会科学》2005年第6期；张晏、龚六堂：《分税制改革、财政分权与中国经济增长》，载《经济学（季刊）》2005年第5卷第1期；平新乔、白洁：《中国财政分权和地方公共物品的供给，载《财贸经济》2006年第2期；张军、高远、傅勇、张弘：《中国为什么拥有了良好的基础设施？》，载《经济研究》2007年第3期；周业安、章泉：《财政分权、经济增长和波动》，载《管理世界》2008年第3期；傅勇：《财政分权、政府治理与非经济性公共物品供给》，载《经济研究》2010年第8期；尹恒、杨龙见：《地方财政对本地居民偏好的回应性研究》，载《中国社会科学》2014年第5期。
[14] 例如：孙开：《政府间财政关系研究》（1994）；寇铁军：《中央与地方财政关系研究：集权分权的多纬分析》（1995）；滕霞光：《地方财政分权研究》（1999）；颜永刚：《中央与地方政府间财政关系研究：兼论建立有中国特色的分税分级财政管理体制》（1999）；李波：《转型经济下中国多级财政体制研究》（2002）；王玮：《我国市场化改革中的财政分权：效应分析与政策选择》（2003）；赵力：《转型期财税分权体制研究：中国为例的经验研究》（2003）；凌岚：《论分级财政治理》（2003）；辛波：《论财政分权下我国政府间财政能力的配置》（2004）。以上论文均查自中国国家图书馆博士论文库。
[15] 值得注意的是，刘云龙从民主角度研究了政府间财政关系（《民主机制与民主财政——政府间财政分工及分工方式》，中国城市出版社2001年版）；许善达等所著的《中国税权研究》（中国税务出版社2003年版）则对税收领域的权限划分（税收立法权、税收执法权和税收司法权在各级政府间的划分）做了研究。近年来，关注这一领域相关问题的著作明显增多。主要有：朱丘祥：《分税与宪政——中央与地方财政分权的价值与逻辑》，知识产权出版社2008年版；徐阳光：《财政转移支付制度的法学解析》，北京大学出版社2009年版；刘剑文等：《中央与地方财政分权法律问题研究》，人民出版社2009年版；熊伟：《政府间财政关系的法律调整》，法律出版社2010年版；周刚志：《财政分权的宪政原理——政府间财政关系之宪法比较研究》，法律出版社2010年版；许多奇：《我国分税制改革之宪政反思与前瞻》，载《法商研究》2011年第5期。
[16] 主要体现在：对于相关事项缺乏法律层面的调整，具体制度设计上由行政机关主导，立法机关所起的作用十分有限；制度的权宜性、变动性较强，稳定性、可预测性不够等。