一、概述

（一）国家人权机构的概念

促进和保护人权的国家机构，一般被简称为“国家人权机构”。联合国人权中心（联合国人权高级专员办公室的前身）曾解释说，国家（人权）机构一词是指由某一政府按照宪法、法律或法令建立的机构，其职责是从促进和保护人权的角度而予以特别设立的人权委员会、监察专员或其他形式的独立的国家机构。^[2]

国家人权机构是国家机器的组成部分，由国家财政提供经费支持。1993年，联合国大会决议核可的“巴黎原则”被公认为是设立国家人权机构的最低国际标准。截至2013年2月，在全球范围内，已经有103个遍及五大洲的国家人权机构获得了联合国的认证。

国家人权机构是人类法治史上一个新的创造。从1946年其雏形产生至今，它的演进不过几十年的历史，直到1991年“巴黎原则”出现，现代意义上“促进和保护人权的国家机构”的概念才开始被各国广泛接受。1946年到1991年的这几十年间，有关国家人权机构的定义一直在不断演变，它随着人们对于其职能的认识的变化而变化。迄今为止，尚不存在一个公认的定义。“巴黎原则”并未对国家人权机构作出概念性的解释。

（二）国家人权机构的特征

国家人权机构的发展史其实就是一部世界人权事业的发展史。由于“巴黎原则”的出现，1991年成为国家人权机构的一个转折点。在之后不久，依据“巴黎原则”建立的国家人权机构遍及世界各地。然而，世界各国的历史、文化、经济、政治和法律制度等背景都存在很大的差异，因此，国家人权机构也不可能存在一种放之四海而皆准的模式。“巴黎原则”鼓励准备设立国家人权机构的国家可以结合本国的实际情况来规划和设计符合本国国情的国家人权机构。但不论具体形式怎样，国家人权机构理应具备一些基本特征，以期实现其促进和保障人权的职责和功能。联合国等机构的专家学者在对实践深入考察和研究的基础上，总结出了国家人权机构所应具备的七个基本特征。第一，国家人权机构应当依据宪法或议会通过的法律设立。第二，依据国际人权标准来设定国家人权机构的职能。第三，确保机构及其成员的独立性。第四，国家人权机构应当具有便民性。第五，国家人权机构需要具备充足的资源。第六，机构成员应当具备相关的人权知识。第七，国家人权机构应当同非政府组织合作。这些基本特征是国家人权机构发挥其最大效用的要素。^[3]

（三）国家人权机构参与联合国机制的法律基础

国家人权机构参与联合国机制的法律基础主要可以从两个方面来谈。从国际层面看来，“巴黎原则”中就国家人权机构的权限与职责方面谈到，促进并确保国家的立法规章和惯例与该国所加入的国际人权文书协调以及有效执行；对各国按照其各自条约义务要向联合国机构和委员会以及向区域机构提交的报告作出贡献，必要时，在对国家独立性给予应有尊重的情况下，表达对问题的意见；与联合国和联合国系统内的任何其他组织、各区域机构以及别国主管促进和保护人权领域工作的国家机构进行合作。^[4]这些规定可以认为是国家人权机构参与联合国工作在国际层面的法律基础。从国内层面看来，由于“巴黎原则”已经成为国家人权机构国际协调委员会认证国家人权机构的一项基本原则和标准，因此各国设立国家人权机构时，都会不同程度地参照“巴黎原则”的有关规定，以期获得国际协调委员会的资格认证。鉴于此，各国在赋予国家人权机构职权时也会参照“巴黎原则”的相关规定,鼓励本国的国家人权机构积极参与联合国的工作。

就整个联合国层面而言，国家人权机构的实践活动主要通过与联合国人权保护机制之间展开的活动来实现。联合国宪章机制与条约机制组成了所谓的联合国人权保护机制。在实践中，联合国认为，它们之间合作的益处也是显而易见的。比如，通过分享最佳经验来增强国家人权机构的工作能力；使国家人权机构持续了解国际发展状况；在国际层面上提高国家人权机构的可信度或国内的影响力；特别是国际机构能够提出国家人权机构关注的问题，营造了解决国内问题的国际压力。^[5]

而国家人权机构本身在联合国的地位也在不断地发生变化。自20世纪90年代以来，国家人权机构开始越来越多地介入联合国等国际组织的人权事务，由过去的被支持和援助的对象变成了拥有自己权利的人权主体。^[6]值得一提的是，国家人权机构能够有如今的发展离不开国家人权机构国际协调委员会的帮助与支持。在联合国人权中心与突尼斯人权和基本自由高级委员会联合组织、召开的“第二届促进和保护人权的国家机构国际研讨会”上，突尼斯总理拉什德·德里斯先生认为，为了使国家机构有效发挥作用，应该设立国际协调委员会，以确定国家机构的职能、权力和活动范围。这个建议获得与会者的一致欢迎，会议为此专门增加了“关于设立协调国家机构活动的国际委员会”的项目。^[7]

国际协调委员会最重要的一项职能便是关于各国国家人权机构的资格认证。资格认证对于国家人权机构参与联合国人权机制来说十分关键。级别的不同直接决定其参与程度以及被国际社会所接受的程度。“A”级地位机构表明其完全符合“巴黎原则”。它们有权充分参与国家机构的国际和区域工作及会议并行使表决权；可以在国际协调委员会主席团或主席团设立的任何小组委员会任职；可以参加人权理事会会议，就其任何议程项目发言，提交文件，并占有单独的席位。“B”级地位机构可以观察员身份参加国家机构的国际和区域工作及会议。但是它们没有表决权，也不得在主席团或其小组委员会任职。它们没有国家人权机构的证章，不得就议程项目发言，也不得向人权理事会提交文件。“C”级地位机构则不享有国际协调委员会或联合国人权论坛的权利或特权，但是它们可应主席团主席的邀请出席国际协调委员会会议。^[8]直至今日，在全球范围内，获得认证的国家人权机构已经逾百。截至2011年8月，其中的70个国家人权机构获得了“A”级地位。^[9]除上述职能外，国际协调委员会还肩负着统筹协调符合“巴黎原则”的国家人权机构在国际层面开展活动的重任，比如协调国家人权机构与联合国系统的互动和合作；协调国家人权机构与区域集团及区域协调委员会之间的协作和统筹活动；协调成员之间以及与利益攸关方的交往并酌情协调与一般公众的交往等等。鉴于此，可以说国家人权机构国际协调委员会就是所有获得认证的国家人权机构在国际层面的总代表，它对于国家人权机构参与联合国工作的重要性可见一斑。