三、我国职业教育的进展、成效与问题

新世纪以来，国家抓住我国经济社会发展的大好机遇期，适时提出了大力发展职业教育的重大战略，我国职业教育得到了巨大发展，建成了世界上规模最大的职业教育体系，基本满足了广大青年接受良好教育的需求。职业教育作为人力资源开发体系的重要组成部分，培养了数以千万计的高素质劳动者和技术技能人才，有力地支撑了我国世界制造业大国的地位，促进了经济快速发展和社会的持续进步，缓解了社会就业压力，为广大青年打开了通向成功成才的大门。但是，在我国转方式、调结构、促升级和惠民生的新形势下，职业教育还不能适应经济社会发展的需要，还存在一些亟待解决的突出问题。

（一）我国职业教育取得重大进展

我国职业教育的发展是在技术积累层次较低，产业竞争力不强、社会阶层差距逐步拉大的经济社会发展背景下起步和发展的。面临着起点低、发展资源不足、基础落后等先天条件的限制。新世纪以来，国家为落实科教兴国战略和人才强国战略，推进我国走新型工业化道路，从社会主义现代化建设全局出发，把职业教育确立为经济社会的重要基础和教育工作的战略重点，成为应对社会经济、人口、环境挑战，以及实现高水平、可持续发展、促进就业与社会和谐的重要战略。

党中央、国务院对职业教育高度重视，新世纪以来，召开了三次全国职业教育工作会议，并出台《关于加快发展现代职业教育的决定》，为职业教育的改革和发展指明的方向。各地区、各部门认真贯彻会议和决定精神，根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》的目标，加强了对职业教育工作的指导和支持。地方各级政府加强职业教育立法与规划，不断完善政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，健全多渠道投入机制，加大职业教育投入，职业教育得到大力发展。2009年金融危机之后，随着国家创新驱动转型发展战略的实施，各地职业教育改革发展的呼声日高，加快建立现代职教体系，探索职教体制机制创新，增强职业教育发展活力成为各地职教发展的强大动力。我国职业教育正从规模发展向内涵发展转型。

1.加强立法与规划，职业教育与区域经济社会发展结合更紧密

近年来，各级政府重视职业教育的发展与推进，把职业教育立法与规划作为政府推动职业教育发展的重要手段，把职业教育发展与当地经济社会发展密切联系起来，将技术技能型人才发展纳入当地人才发展规划，将职业教育发展与经济社会发展、城镇化发展、产业发展同步规划。各地相继出台了符合地方经济社会发展的中长期职业教育改革和发展规划、现代职业教育体系建设规划和关于支持现代职业教育发展的意见等重要文件，主动适应国家产业振兴计划，加快发展战略性新兴产业和生产性服务业的部署，把调整专业结构、技术结构及相应教学体系作为转变职业教育发展方式的重点，按照优化需求结构、供给结构、要素投入结构的方向，对地方职业教育科学规划、周密部署，职业教育服务区域经济社会发展能力不断增强。

如从2007年到2010年的四年间，国家层面校企合作的法规制度逐渐出台。2007年6月教育部、财政部下发了《中等职业学校学生实习管理办法》　（教职成〔2007〕4号）。2007年4月印发了国家税务总局关于印发《企业支付学生实习报酬税前扣除管理办法》的通知（国税发〔2007〕342号）。2009年12月教育部、财政部等联合推行中职学生实习责任险。2010年3月印发了新的《中等职业学校专业目录》（2010年修订）。

各地也积极探索职业教育立法和规划的相关工作。例如：宁波市率先在全国推动职业教育校企合作立法，先后于2009年和2012年出台《宁波市职业教育校企合作促进条例》和《宁波市职业教育校企合作促进条例实施办法》，确立了职业教育校企合作的管理体制，建立由教育、财政、科技、农业等部门参加的职业教育联席会议制度，统筹协调本地区校企合作的规划、资源配置、经费保障、督导评估等工作。校企合作有了明确的政府责任主体，形成了比较明晰的运行管理体制，校企合作也真正成了政校企三方共同承担、合作履行的社会责任和义务。上海市出台了《关于本市推进校企合作培养高技能人才工作的实施意见》，根据上海市产业发展对高技能人才的需求，充分整合社会各方面教育培训资源，发挥政府的引导和扶持作用，构建院校与企业之间高技能人才的培养平台，通过校企合作、产学结合、半工半读、定向培养，探索建立职业教育、产业发展、促进就业紧密结合的高技能人才培养制度，加快培养适应本市产业发展急需的高技能人才。山东、深圳、沈阳、广州等地也在加紧制定职业教育相关地方性法规和政策文件。

2.加大投入力度，职业教育基础能力得到进一步提高

随着对职业教育重要性认识的不断深入，各级政府加大职业教育投入，职业教育基础能力建设不断增强。2012年，全国职业教育经费总投入为3319.7亿元，比“十五”末的2005年增长2.53倍，年均增长19.8%；而同期全国公共财政投入中用于职教的投入达到2053.2亿元，比2005年增长4.42倍，年均增长27.3%，公共财政投入的增速明显快于总投入的增速。职业教育公共财政投入占公共财政总投入的比例也逐年提高，从2005年的8.1%提高到9.9%。政府的持续投入，带来的是职教办学条件明显改善，质量大幅提高。2012年，全国中等职业学校生均仪器设备值达到3065元，比“十五”末的2005年增长62.2%，高职（专科）生均教学仪器设备值达到7025元，同比增长28.0%。

除了增加职业教育的公共投入外，各级政府还不断完善职业教育经费投入机制，逐步提高教育费附加用于发展职业教育的比例，规定地方教育费附加用于职业教育的比例不能低于30%。同时，各级政府加强了对农村各类教育培训资源的统筹，农村基础设施建设经费、农村科技开发经费和技术推广经费有一定比例用于农村职业教育的发展。

初步建立职业教育学生资助政策体系，促进教育发展和教育公平。2007年，新的中等职业学校家庭经济困难学生资助政策规定，中等职业学校一二年级所有农村学生和城市家庭经济困难学生每年资助1500元。2008年以来，中央和地方财政共投入100亿元，其中中央财政75亿元，受资助面达中等职业学校学生总数的90%。2011年这项惠民政策，扩大到涉农专业、城市家庭经济困难学生和所有农村学生。高等职业院校学生享受国家奖学金、助学金和助学贷款，受资助面达20%以上。

各地也努力增加对职业教育的投入，健全职业教育经费保障机制。各省、市（州）、县设置职教专项经费，围绕经济社会发展对技能型人才培养的需求，主要用于实施“职业教育实训基地建设”“示范性职业院校建设”　“县级职校中心建设”　“职业院校教师素质提高”计划。通过各级财政加大投入，各省教育办学资源不断丰富、办学条件持续改善。

为了建立健全职业教育经费保障机制，各省（自治区、直辖市）制定和实施中等职业学校生均公用经费标准、高等职业院校生均综合定额拨款标准、职业院校校舍建设和维修及设备配置标准，并依法足额拨付。例如：山东省从2013年秋季起免学费范围扩大到中等职业学校全体学生，中职学校有了拨款标准。省财政厅、教育厅、人力资源社会保障厅联合下发《关于中等职业学校生均公用经费基本拨款标准有关问题的通知》，综合考虑不同专业的日常办学成本、财力保障等因素，按专业类别确定生均公用经费拨款基本标准，将免学费补助转换为按专业补助公用经费的新机制，对第三年级同样全额拨付公用经费，拨款更加科学、合理。2014年还将制定高职院校生均拨款标准。

广东省政府非常重视职业教育基础能力建设。“十二五”期间全省职业院校经费投入超55亿元，新建、扩建、改建中等职业学校360所，建筑面积近910万平方米，新建高职院校15所。

3.积极推进体制、机制创新，职业教育发展活力不断增强

围绕职业教育管理体制与办学机制的改革与创新，各地进行了积极探索与实践。一是加大省级政府统筹管理职业教育的权限，强化了各级政府对职业教育发展规划、资源配置、条件保障等方面的统筹管理。二是理顺职业教育管理体制，教育行政部门统筹协调和综合管理职业教育工作，相关部门分工负责职业教育的有关工作。三是依法落实各级政府举办职业教育的责任，扩大学校办学自主权。

管理体制改革有了新进展。各地不断探索职业教育管理体制创新，逐步形成职业教育从部门管理向政府统筹管理转型，建立职业教育工作联席会议制度，健全了政府统筹管理协调、业务部门牵头抓、相关部门密切配合、社会力量参与的职业教育管理模式。广东省着力强化市级统筹力度，以学校设置、专业调整、招生录取“三统筹”为抓手，优化制度环境，实现了各级各类职业教育统筹发展的“大职教”格局。各地积极鼓励职业院校、行业组织和骨干企业牵头组建职业教育集团，到2015年，职业院校参与集团化办学的比例将达到90%，2020年达到100%。发挥行业在制定职业资格标准、指导专业设置、深化教学改革、开展质量评价等方面的作用。

办学机制取得新突破。各地在建立统一、开放、竞争的职业教育办学机制方面进行了积极探索。山东省着眼于营造民办职业学校与公办学校平等的发展环境，出台多项优惠政策支持民办职业教育发展。一是办学活动规范的非营利性，民办职业院校可从办学结余中提取一定比例用于奖励出资人，奖励资金转为出资额，继续用于本学校发展。二是非营利性民办职业院校聘用的教师，按公办学校教师标准参加事业单位社会保险，并按事业单位社会保险政策享受退休待遇，有效解决民办职业院校教师的后顾之忧，让他们安心教书育人。三是公共财政还通过定额补助、项目补助、专项奖励的方式对非营利性民办职业院校给予支持。近日，省财政安排专项资金1.1亿元支持民办职业教育发展。

广东省民办职业教育不断发展，形成职业教育公办与民办共同发展的多元办学格局。2013年，广东省民办中等职业学校（不含技工学校）达到133所，占中职学校的25%，当年招生6.4万人，占中职招生总数的13%；在校生22.3万人，占总数的15%。广东省80所高等职业院校，民办高职院校30所，占37.5%。民办中等职业学校优质学校建设也取得突破，133所民办中等职业学校中8所是省级重点中等职业学校，1所是国家级重点中等职业学校；30所民办高职院校中1所是省级示范性高职院校。

广东省通过鼓励和支持民办职业教育发展，解决了政府对职教投入不足的难题。政府在征地税费上扶持民办职校发展，如肇庆市政府最好的土地仅以每亩8万元的价格给予民办职校，除了征地上的大力支持，在学院建设过程中，政府还减免了13项建设规费，总金额达2000多万元。与此同时，在建设程序上，政府也大开绿灯，一般项目要走一年的程序，职业学院只花三四个月就可走完。

《贵州职教规划》提出积极推进职业教育办学体制改革，建立和完善政府主导、行业指导、企业参与的办学机制。鼓励公办职业院校积极吸纳民间资本和境外资金，探索建立以公有制为主导、多种所有制并存、产权明晰的办学体制。

4.发展定位更加清晰，探索建立现代职业教育体系取得新进展

建立现代职业教育体系，首先需要科学界定各类职业教育人才培养目标和发展定位，才能从实际出发统筹中等与高等职业教育专业设置，一体化制定人才培养目标、教学方案、课程体系，实现人才培养的有机衔接。

课题组所到各省都提出了加快建立现代职业教育体系的意见，都把建立现代职业教育体系提到了议事日程。山东省把现代职业教育体系建设作为整个教育体制改革的重要突破口，他们对如何建构现代职业教育体系进行了深入研究，对职业教育人才培养的目标定位为：中等职业教育主要面向生产服务一线培养高素质的基本劳动者和技能型人才，并为高等学校提供具有一定专业技能基础的合格生源；高等职业教育主要面向生产服务一线培养技术型和高层次技能型人才；应用型本科教育主要培养工程型、高层次技术型以及其他应用型、复合型人才；专业学位研究生教育主要培养工程技术研发、高层次管理以及其他高层次应用型、复合型人才；职业培训面向全体劳动者提高从业能力和职业素质，形成结构合理、类型多样、相互贯通、功能完善的职业教育培养格局和人才成长“立交桥”。并要求坚持大力发展中等职业教育，稳定高等职业教育规模并加快其内涵发展，扩大应用型本科、专业学位研究生教育比重，不断提高职业教育在整个教育中的比重，推进普教与职教协调发展。

目前山东省在这方面的工作，走在全国的前列。2013年山东省实施中职与本科3+4、高职与本科3+2招生试点改革。这并不在于招收1000多人读本科，而在于整个招生考试制度和教育改革迈出重要一步。通过现代职业教育体系的构建，一方面是从政府角度充分认可职业院校的毕业生是一种技术型、应用型人才，另一方面是向社会释放强烈的信号，现代职业教育体系从中职、高职、本科的通道已经基本打通，以后可能有相当数量的高等学校也要慢慢走到职业教育这条路上来。广东省在建立现代职业教育体系方面也取得了一些经验。从2010年开始，广东省就开展“探索建立职业教育人才成长立交桥，构建现代职业教育体系”的国家教育体制改革试点，在国家政策层面承担构建现代职业教育体系的改革。广东省高度重视现代职业教育体系的顶层设计，编制了《广东省现代职业教育体系建设规划》，从2009年起开展中高职对口招生，高职院校面向中等职业学校应届、往届毕业生自主招生改革试点范围不断扩大，2013年共有22所试点院校开展自主招生；同时，推进中高职协调发展取得阶段性成果，三二分段一体化人才培养模式改革试点进一步扩大，2013年广东省39所高职院校与157所中职学校（含技工学校）对接，招收5万多名应届初中毕业生。在三二分段人才培养模式改革中，广东省坚持高职引领、中高职协同发展，中高职共同制定人才培养方案，协同培养高素质人才，高职面向中职生源单独招生、单独编班、单独培养，为技术技能人才的培养和成长探索了一条可行之路。

为适应广东建立现代职业教育体系、中高职衔接和职业教育教学改革的需求，部分高职院校选择若干专业开展中高职衔接课程体系建设研究，包括课程体系框架研究、教学指导方案研制、对接职业标准的核心课程标准开发及对接工作过程的立体化课程资源开发，力求解决广东乃至全国中高职课程重复、衔接不当的问题。数控技术、汽车运用技术、计算机网络和旅游管理4个中高职相关专业课程衔接已经取得阶段性成果。

同时，4所应用型本科和4所高职开展协同培养改革试点。为加快构建现代职业教育体系，2012年，广东省教育厅提出，扩大招生规模，着力拓宽高职—应用性本科培养渠道，正式开展高职院校与应用型本科院校合作办学、联合培养试点工作。试点之前，在广州、深圳、佛山等地，已有部分高职院校与本科院校试水联合培养计划。如佛山科学技术学院在全省率先实行“高职本科一体化”人才培养改革，即中职学生可“直升”高职院校深造，高职学生则可通过“专插本”考试进入佛山科学技术学院读本科。

建立现代职业教育体系已经得到大部分省市的认同，上海、宁波、河南、贵州等地也都已经在积极试点，有序推进这一工作。

5.以优化结构和提高素质为核心，师资队伍不断加强

双师型教师队伍建设是职业教育发展的关键。近年来，国家出台了一系列有关针对专兼职双师型教师建设的政策，教育部在“十一五”“十二五”期间连续出台了《加强中等职业学校教师队伍建设的意见》，2011年教育部、财政部正式下发《关于实施职业院校教师素质提高计划的意见》。一系列政策的实施，使职业教育教师队伍建设取得长足进展，师资规模持续扩大，素质结构不断优化，管理制度日益完善。2012年中等职业学校专任教师达到68.4万人，其中双师型教师17.2万人，比2005年增加1.7倍，所占比例从2005年的12.3%提高到25.2%；高职高专专任教师中双师型教师比例从2005年的21.2%提高到36.1%。职业院校教师学历和水平的不断提升和明显改善，为职业教育改革创新提供了有力支撑。

职教师资的提质增速，归功于培养培训体系的不断完善。如今，教育部依托高等学校、职业院校和企业，已建立了93个全国重点建设职教师资培养培训基地、8个全国职教师资专业技能培训示范单位、10个全国职教教师企业实践单位，各地也陆续建立了300个省级职教师资培训基地。仅国家级基地就完成培养培训50万人次，省级培训也是如火如荼。

同时开辟中职教师在职攻读硕士学位的专门通道，目前已招生1万余人，95%以上的毕业生成为学校教学骨干和专业带头人，同时启动职业学校校长能力提升计划，4000名国家级重点职业学校正、副校长参加培训；2011年启动的高职院校校长战略研修班，已培训了500名院校领导干部。作为首批全国重点建设职教师资培训基地，天津职业技术师范大学的“双导师、双基地、双证书”研究生培养新模式，培养出了我国首批“双师型”硕士研究生和“双证书”留学生硕士。

通过学校教师进企业，企业技师进校园，通过校企合作联合培养培训职业教育教师。职业教育的特性决定教师必须具有丰富的实战经验，才能教出动手能力强的学生。各地职业院校通过教师到企业顶岗实习和培训，提高教师的技能，同时聘任企业的技师到职业学校担任专职或兼职教师。据统计，超过15万名专业骨干教师参加培训，上万名教师取得更高一级的职业资格证书，从企业到职业院校兼职任教的高技能人才达2.7万余人次。教师进企业、技师进校园，人才的双向流动让职业教育焕发出蓬勃生机。

各地以素质提高计划的实施为契机，加强统筹和投入力度，积极推动职教师资管理制度创新。广西、湖南、浙江、重庆、河南、辽宁、云南等地在教职工编制、教师职务（职称）、教师专业能力标准、骨干教师和专业带头人队伍建设、兼职教师聘用政策等方面取得了突破性进展。

专栏1.3

山东省在职业院校教师队伍建设上的主要做法

省教育厅、编办、经济和信息化委、人力资源社会保障厅、财政厅、国资委联合印发《山东省高等职业学校专业兼职教师管理办法》《山东省中等职业学校专业兼职教师管理办法》，对高等职业学校、中等职业学校兼职教师聘用管理作出规定。职业院校教职工编制总额的20%不纳入编制实名制管理，由学校自主聘用专业兼职教师，财政参照副高级专业技术职务人员平均薪酬水平确定经费拨付标准，达到一定条件的兼职教师可参加教师职称评审，各级人力资源社会保障、国有资产监督管理、经济和信息化等部门将选派专业兼职教师的数量和水平纳入企业社会责任考核，让更多业界精英走进学校。同时，实行职业院校与普通院校教师职称实行分类评审。作为重要导向，2012年省人力资源社会保障厅、教育厅联合印发《山东省高等职业学校教师水平评价基本标准条件》《山东省中等职业学校教师水平评价基本标准条件》，与普通教育职称分类评审，将教学实绩、技能水平、技术研发成果等作为专业技术职务评聘的重要依据。

6.以实现产学良性互动为出发点，校企合作机制不断完善

校企合作是职业教育健康发展的根本出路。各地把加强和深化校企合作，作为加快建设现代职业教育体系的重中之重，进一步扩大合作规模，深化合作内容，增强合作成效。

一是学校主动针对企业需求推进教育教学改革，提高人才培养质量和办学水平，增强对企业的服务和支持能力。

二是鼓励和引导企业深度参与学校教育教学。通过职教集团、专业建设指导委员会、学校理事会等形式，使企业参与职业院校教育教学改革，支持专业建设、教师培养和学生实习实训。鼓励企业将工厂开到学校，将学校办到工厂，在学校设立技术研发中心，创新职业教育成本转移支付机制，提高技术技能人才培养水平。另一方面，在企业建立实习实训基地，发挥好企业实训基地作用。

三是出台鼓励校企合作的优惠政策。制定落实校企合作税收优惠政策的实施意见。推行职业院校学生实习责任保险制度，将学生实习实训补贴和投保经费统一纳入公用经费补助范围，确保专款专用。各地落实政府相关校企合作政策规定的各项财税激励政策，在各自权限范围内出台了更多的激励措施，引导和支持校企合作办学、合作就业、合作发展。行业主管部门发挥对职业教育的指导作用，大力推进产教结合，密切职业教育与产业的联系，促进职业教育更好地适应产业发展实际需要。

四是建立统一的“校企合作公共服务网络信息平台”。开展人力资源统计、预测、供求信息发布试点。

五是完善就业准入制度，加强劳动监察，规范用工行为，由人力资源社会保障等部门依照法律法规对违反规定、随意招录不具备从业或执业资格人员的用人单位给予处罚。

各地经过不断探索已初步形成多层次、多类型的校企合作办学模式。一是政府主导的教产对接模式：职教集团和企业校区。比较典型的有宝安职业技术学校建立了“高新奇”“汇科盛”“花样年”三个大型企业校区，共容纳学生近2000人，实现了校企深度合作。二是学校主导的教产对接模式，包括车间进校、教学工厂、股份制实训中心、承包生产线、校企合营等。如宁波市职业技术学院与西门子公司合作，将生产车间引进校内，开发集岗位、任务、生产于一体的“车间训练”教学模式。三是企业为主导的教产对接模式：企业（产业园区）办校，如江门市雅图仕职业技术学校是由鹤山雅图仕印刷有限公司自主投资筹办的一所中等职业技术学校，企业办学可以密切学校与社会、学校与企业的联系，学校的专业设置、培养目标更有针对性。

山东省出台多种政策推动校企合作。2012年山东省出台9项财税优惠政策支持校企合作。相关部门出台税收优惠政策，支持学校组织开展实习实训及其他勤工俭学活动，开展教学、技术研究和培训活动，进行校区建设，支持社会力量及境外组织和个人资助、捐赠职业教育事业等。捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收优惠政策。

（二）我国职业教育发展社会成效显著

改革开放以来，我国职业教育的大力发展为我国的经济社会发展培养了数以千万的高素质劳动者和技术技能型人才，为我国连续30多年的高速经济增长，从一个贫穷落后的发展中国家，成功走向制造业大国，继而跻身世界强国提供了有力的支撑。职业教育的大力发展促进了我国从人口大国向人力资源大国的转变，也将进一步支撑我国实现从人力资源大国向人力资源强国的迈进。同时，我国职业教育的大力发展，极大地提高了广大人民群众入学机会，带动了高中阶段教育普及和高等教育的大众化，促进了教育公平。

1.促进了教育结构的优化与人力资源水平的提高

加快了高中阶段教育和高等教育的普及。在实现普及九年义务教育和高等教育大众化两大历史性跨越后，加快推进高中阶段教育的普及就成为教育事业的一项重要任务。近年来，中等职业教育大力发展，2012年，我国中等职业教育在校生达到2113.7万人，比2005年增加513.7万人。随着中等职业教育的大力发展，高中阶段规模不断扩大，毛入学率明显提高。

2012年高中阶段毛入学率接近85.0%，比2005年提高32多个百分点，我国高中阶段教育进入普及阶段，中等职业学校在普及高中阶段教育的贡献率由2001年的20.5%提高到2012年的40%。

2012年，高职高专在校生达到964.2万人，比2005年增加251.3万人，增长35.2%。高职高专规模的扩大，为高等教育毛入学率的提升做出贡献。2012年，我国高等教育毛入学率达到30%，比2005年提高9个百分点，高等职业学校对高等教育大众化的贡献率为30%。

培养了大批高素质劳动者。据统计，“十一五”以来，职业院校累计为国家输送近8000万名毕业生，成为我国中高级技术技能人才的主要来源，以加工制造、高速铁路、现代物流、电子商务、信息服务等行业为例，近年来一线行政从业人员，职业院校毕业生占七成以上。同时，职业教育为农村培养了大批实用人员和劳动力转移人员。“十一五”期间，我国近500万农村劳动力接受了职业院校的送教下乡和实用技术培训，迅速成为国家发展现代农业的重要生力军。同期，我国职业院校年均培训进城农民工2000多万人，累计有4000多万农村新生劳动力在接受职业教育后进入城镇工作，促进了农村劳动力带技能转移。

提高了人力资源水平。人均受教育年限反映一个国家国民素质的高度和社会发展的水平。由于职业教育受众范围非常广泛，极大地增加了人们接受教育的机会，整体提高了人均受教育年限。1993年我国从业人员人均受教育年限为7.03年，2012年提高到9.5年，其中，职业教育人均受教育年限从0.18年提高到0.65年[65]，增加了3倍多，对整个就业人员人均受教育年限增长的贡献率达到25%。

2.有力促进了经济持续发展与技术进步

现代发展理论认为，人力资本和技术进步是经济发展的关键因素，而教育则是人力资本开发的最重要形式，也是技术进步的最主要源泉。国内研究指出，在我国制造类企业，职工受教育年限每提高1年，劳动生产率就会上升17%。而在各类教育中，职业教育对经济的影响最为直接，关系也最为密切。

3.有效缓解了劳动力结构性失业压力

中国目前正处于经济社会转型时期，摩擦性失业和结构性失业问题突出，　“就业难”与“招工难”并存。统计表明，我国失业群体中，高达95%的人没有真正掌握一定技术和技能。由于职业教育与市场需求结合紧密，受教育者在就业竞争中具有明显优势。自2005年以来，中职就业率一直保持在95%以上，高等职业院校毕业生半年后就业率达到90%以上，2012年高职院校毕业生的初次就业率仅次于985高校，高于其他所有高校。职业院校毕业生成为高素质技术技能人才的重要来源，为缓解就业结构性矛盾提供了有力支撑。

4.提升了就业能力与城镇化进程中农村劳动力转移

有效提升了就业能力。由于中国经济社会转型、城市化进程加快、教育供需错位等原因，大批劳动力无法实现稳定就业。职业院校及时开展了各项面对社会需求的技术技能培训，包括技能型紧缺人才培养培训、下岗人员再就业培训等多项工程，有力地促进了就业与再就业。2012年全国共组织开展各类职业技能培训4000余万人次。

近年来，我国城镇化进程显著加快，2012年城镇化率已达到51%，数以亿计的农民转移至城镇和非农产业。据最新统计数据，2012年全国农民工总量为22978万人，其中外出农民工14533万人。外出农民工中，文盲半文盲占11.7%，初中文化程度占64.8%，高中及以上文化程度占23.5%。这部分群体数量庞大，在城镇劳动力市场上构成了失业的主体，也成为造成社会不稳定的潜在和现实因素。为此，我国大力开展职业教育与培训，推动农民工带技能有序转移和流动。据统计，2012年外出农民工中，有过半人员接受过不同形式的技能培训，人数达到7000万。大部分劳动力经过培训后，掌握了专业技能，顺利实现转移就业并从事体面劳动，且就业稳定性明显增强。

5.有效促进了社会的包容性发展和社会稳定

目前，我国收入分配格局失衡问题突出，社会贫富差距较大，2012年我国基尼系数高达0.49。收入差异很大程度上是由劳动者受教育程度不同而引起的。由于职业教育面向人人，又赋予受教育者社会所需技能，有利于提高就业能力。再就业培训工作不仅可以更好地帮助劳动者解决工作问题，同时也为国家解决失业问题与缓解就业压力开辟了一条行而有效的道路。因此，职业教育某种程度上是改变弱势群体生存状态，促进贫困人群脱贫最为有效的途径和手段。

美国经济学家舒尔茨认为，改善穷人福利的决定性要素不是耕地，而是人口质量的改善和知识的增进。在调研过程中，我们了解到，接受职业教育的孩子90%来自农村，是最普通老百姓甚至贫困家庭的孩子。随着中职免学费政策的实施，农村家庭学生就读中职的成本大大下降，解决了农村贫困学生就读职业教育的后顾之忧。同时，资助一个贫困学生，学习技能有效就业，能够脱贫一个家庭、温暖一个家庭。

对于一个国家来说，社会的稳定是最大的公共利益，没有稳定和繁荣的局面，公众的利益就要受到损害。职业教育能够“使无业者有业，使有业者乐业”，在维护社会稳定中具有重要的作用。有关研究表明，在14～17岁的青少年中，在校者的犯罪率大大低于不在校者。中等职业教育受教育者大部分是不善于普通教育的学习者，对学习科学知识缺乏主动性和积极性，一些学生家庭还面临着各种各样的问题，这些未到劳动年龄的初中毕业生若不接受职业教育而流入社会，很可能对社会产生不利的影响，职业学校解决了许多家庭和社会的监管压力。

（三）当前我国职业教育发展存在的主要问题

目前，我国经济社会正处于创新驱动转型发展的关键阶段，对比中国的技术技能型人才现状及人才强国战略，我国职业教育还存在明显差距。学生就业稳定性不强，教师专业水平不高，职业院校的办学特色不够鲜明，人才培养质量不适应经济社会发展对高素质技术与技能型人才的需求，职业教育适应经济社会发展、推动经济转型升级的能力不强。职业教育发展的滞后导致我国产业技能型劳动力不足，制造业的附加值较低以及高端服务业发展乏力，各行业技术创新能力不强。

总之，我国职业教育大而不强，职业院校之间不能形成平等竞争的问题是今后一个时期需要政府、职业院校与社会的突出问题。深入剖析造成我国职业教育存在问题的根源，校企合作不力是制约我国职业教育发展的瓶颈。而反映到职业教育的体制与机制等制度层面，主要表现为政府管得过多、统得过死，服务能力不强，行业企业参与积极性不高、经费保障不足、职业院校发展活力不足等，区域之间、城乡之间职教发展不平衡也是我国职业教育亟待解决的问题。

1.政府主导的管理体制已经不适应我国职业教育发展要求，有效治理的体制尚未形成

政府管得过多与统筹能力不强并存，管理职能亟须转变。我国职业教育的大力发展是在政府主导下，通过各级政府强有力的政策和财政扶持，从上而下积极推动的，对职业教育发展的规划、组织、控制，均以行政命令的方式来实施。在自上而下的发展职业教育的起初阶段，政府直接参与管理起到了重要作用。这种行政主导的方式能够提高职业教育发展的速度与效率，因而出现了几年之内规模快速发展的局面。职业院校从政府那里确实获得了大量的资源，但是付出的代价是学校对政府的依附性越来越强，自主办学、自我发展的能力下降。

同时，由于受信息限制、监督不力、行政成本高等因素影响，这种政府主导的发展模式不能及时提供多样性与及时性的应对政策，必然造成决策失误和政府失灵的现象。因而，政府直接管理的方式已经越来越不适应职业院校对社会多元化人才需求，并且由于政府决策失误造成严重的资源浪费的情况逐步增多。

我们在调研过程中看到职业院校热门专业重复建设，政府直接花巨资建设的公共实训基地，由于与行业需求脱节利用率极低而造成资源浪费，政府直接推动的一些建设项目由于与院校发展实际不相符而出现的盲目投资，还有目前各地以兴办职业教育为名而大兴土木建设的职教园区，其可行性也有待论证。同时，尽管我国的职业教育实行多部门联合管理，表面上看似乎是集权制，事实上，这种部门之间各自为政，即使是教育部门内部各部门之间也存在各自为政的现象。整个管理系统存在某种程度的无序状态。因此，职业教育的宏观管理亟须加强。

行业协会参与管理职业教育的能力不强。行业协会作为社会组织参与职业教育管理应该在若干方面发挥重要作用，而目前，行业协会在我国职业教育中只是起到一个联系平台的作用，没有成为校企之间联系的纽带。行业协会受政策环境的影响，在职业教育方面发挥自治作用的能力有限。尽管在一些行业中有相关职业教育与培训的行业性规范与标准，但是，对会员单位的约束力不强，对不按照行业规范操作的学校与企业也没有应有的规范效果。

2.多元化、市场化办学机制尚未形成，办学活力严重不足

职业院校区别于普通院校的组织特点是以教学为主，课程的标准化程度高，产出更加讲求效率，并且办学绩效容易评估。职业院校的活力在于有没有适合自身特点的管理与运行机制，有没有机制吸引优秀的专业人才任教，有没有先进的教学吸引到优秀的学生，有没有能力提供先进的技术开发成果吸引到企业的合作。同时，职业院校的活力还来源于通过学校之间的平等竞争从外部（包括政府、企业、基金会以及其他机构等）获得各种资源。

职业教育寻求内涵发展对特色化办学提出了新的要求。从我们到各地调研的情况来看，职业学校的运行机制很不健全，办学经费主要依赖政府，活力明显不足。职业院校的管理体制与普通院校雷同，没有建立起适合职业院校组织特点的、及时回应外部社会需求的、灵活的反应机制。没有实现与行业企业紧密结合，缺乏完备的共同培养学生的保障制度和动力机制，不能满足产业转型升级需要，尚不能及时更新专业和课程，综合性、新兴产业课程少之又少，没有系统的质量标准、建设标准、评估标准和管理标准。大多数职业院校都存在生源不足、专业重复建设、课程陈旧、实训设备落后，专业教师的教学能力不强，校企合作不力等问题。这些都反映了当前我国职业院校微观活力不足。

3.职业教育与产业发展相脱节、校企合作不紧密

目前，我国企业参与职业教育还未形成有效的制度基础，企业参与职业教育处于零散、低效率、低层次的运行状态，不具备可持续性发展的社会条件。究其原因，主要有以下几方面。

缺乏法律保障，致使校企合作无法可依。德国、瑞士、英国、美国等国家校企合作的成功，都离不开国家完善的法律法规体系及其严格的执行。如德国政府制定了《职业教育法》《劳动促进法》《青年劳动保护法》和《手工业条例》等法律法规来调整校企合作中多方的关系，对企业、学校、学生三者的权利和义务都做了明确规定。而目前我国尚缺乏明确、具体、专门针对校企合作的强制性的法律法规，对职业教育校企合作各方的权利、责任与义务给予必要的监督和约束。法律法规体系的滞后与不完善，导致校企合作更多处于民间活动状态。

缺乏组织管理，致使校企合作“各自为政”。在校企合作中政府的主导作用发挥不够，职业院校与企业的合作处于“无政府”状态。政府在校企合作中的角色定位不明确，组织协调职能发挥不到位。往往一所院校与多个企业合作，一个企业又与多所院校合作，而这种联系和合作是缺乏组织的、是无序的，政府对校企合作缺乏有效的管理。另一方面，行业的指导作用发挥不够，校企合作的针对性不强。由于对本领域内企业了解较多的行业未能充分发挥指导作用，导致校企合作存在很大的盲目性，在人才培养和学校建设等方面缺乏深层次的推进，也严重影响了校企合作的实际效果。再次，校企合作缺乏制度规范。在管理层面，缺乏具体的操作办法和规程，缺少对运行程序的规范、对校企合作的备案、认可、监督与协调服务。

缺乏政策激励，校企合作推进困难。教育、人力资源和社会保障等有关部门不仅缺少推动校企合作的经验，也缺乏鼓励和支持校企合作的具体政策，导致校企合作成为原则性的工作要求甚至一般性的号召。企业自身的利益缺乏保障，合作的积极性不高。一方面，有些企业认为参与校企合作“无利可图”，同时又得不到必要的成本补偿；另一方面，企业参与校企合作是为了获得其提高竞争力所需要的人才，而现实情况却存在明显差距。职业院校从自身的改革发展利益出发，对开展校企合作有着坚定的态度和巨大的需求，但往往面对的是“剃头挑子一头热”的尴尬，面临的是推进校企合作过程中的诸多困难和艰辛，需要政府及有关部门予以优惠的政策鼓励和项目推动。

缺乏运行机制，致使校企合作难以规范运行。校企合作的有效推动，不仅需要法律框架下的约束机制，也需要运行的有效平台和载体。目前，校企合作缺乏法律约束下的规范运行，缺乏将校企有机联系起来的运作方式。应该说，在校企合作的实践中，各地也探索出了“订单班”、半工半读、前校后厂、职教集团等有效的运作模式，但是这些成功的做法只停留在一些点上或局部区域，缺乏政府及有关部门的认真总结和及时推广。新的形势下，探寻有效的校企合作模式与健康的运行机制，是校企合作亟待解决的突出问题。

从课题组到各地调研的情况看也确实反映了企业参与校企合作的机制很不健全，运行不够健康，校企合作中“企业冷”的状况还未得到根本扭转。例如，宁波市出台校企合作条例已经4年，相关校企合作的实施办法也发布了一年多，从执行层面看还远未出现预期的效果。政府部门和职业院校的负责人反映政府在推动校企合作中投入了大量引导性基金，运行效果还是不够明显。

4.职业教育基础条件薄弱，经费保障严重不足

我国职业教育规模发展快，而基础能力先天不足是明显的事实。从基础条件薄弱角度来看，既有“硬件”问题，也有“软件”问题。按照2010年教育部出台的关于《中等职业学校设置标准》的相关标准测算，目前我国中等职业教育各项办学条件都还存在严重不足的问题。2012年，中等职业学校生均校舍建筑面积为13.8平方米，与标准相差5.2平方米。各省（市、区）除天津达到标准外，其余省份中职学校生均校舍面积都没有达到标准要求。

2012年全国中等职业学校生均仪器设备值为3065元，达到设置标准要求，但全国有河北、海南、山西、江西、河南、四川、云南、贵州和西藏9个省份生均仪器设备值未达到最低2500元的标准，其中四川、云南、西藏不足2000元，全国有141个地级市生均仪器设备值低于标准，实际缺口超过500亿元。

除了硬件基础薄弱以外，教师队伍建设等软件配置也明显不足。2012年中职学校生师比达到24.7∶1，比学校设置标准高出4.7。全国有23个省份生师比高于设置标准，部分地区甚至高达40∶1。全国有225个地市生师比高于20∶1，教师缺口合计达到近20万人。

虽然教师学历合格率逐年提高，但与规定的教师学历达标还存在差距，全国还有近9万学历不合格教师在中职学校任教。双师型教师比例与标准相差4.8个百分点，全国有10个省份双师型教师比例低于20%。教师数量不足、学历不达标以及双师型教师短缺严重影响着职业学校教育教学质量的提高。

虽然近年来国家加大对职业教育的投入，职业教育经费有了较快增长，但职业教育经费的投入保障仍明显不足。教育成本的研究表明，职业教育成本一般是普通教育的2.6倍，这表明举办职业教育需要比举办普通教育更大的投入。但从实际来看，政府在投入上依然是重普通教育，轻职业教育。2008～2012年我国中等职业教育预算内教育拨款占各级各类教育预算内拨款总额的比例一直徘徊在6%左右，而普通高中逐年提高，2012年达到9.55%，两者相差3.35个百分点。高职高专学校这一差距更大，普通本科学校预算内教育拨款所占比例达到18.18%，而高职高专仅为3.66%，二者相差甚远。

从中等职业教育占高中阶段教育投入的比例来看，2012年，我国高中阶段教育预算内拨款为3279亿元，其中中等职业教育拨款1290.9亿元，占39.4%；高职高专预算内教育拨款仅占普通高校拨款总额的16.8%。这相对于中职和高职分别占据高中阶段教育和普通高等教育的半壁江山而言，投入厚此薄彼，职业教育投入明显不足。

从生均经费来看，职业教育生均经费也低于普通教育。2012年，中等职业教育生均公共财政预算内事业费为7564元，比普通高中低200多元，全国有9个省份中职生均预算内事业费不到普通高中的85%，部分省份甚至仅相当于普通高中的65%。

调研时，各地也普遍反映，中职学校生均校舍面积、实训设备，与国家和省规定标准还有较大差距；一些学校实训设备严重短缺、老化，无法满足技能训练的需要。大部分县（市、区）落实职业教育投入政策不到位，没有落实好两项教育费附加用于中职学校建设的政策。

再加上职业学校本身小而全的问题仍比较突出，一些地方职业教育条块分割、学校专业建设重复、实训设施缺乏资源共享和充分利用。另外，学历证书、职业资格证书“双证”不通的问题也比较突出。

5.区域之间、城乡之间职教发展不平衡问题突出

受我国区域与城乡经济社会发展不平衡的影响，我国职业教育发展的区域差距、城乡差距还比较明显。

首先，全国东中西区域之间差距明显。尽管国家在职业教育专项投入上对中西部地区进行了倾斜，但是由于东部工业化发展水平高，地方人均财政收入远远高于中西部地区，加上东部地区的经济发展向科技创新与转型发展的愿望增强，政府支持职业教育的积极性也会不同。表现在生均经费的差距大，2012年，东部地区中等职业学校生均预算内事业费为8722元，而中部地区为6593元，仅相当于东部地区的75%，最高的省份超过2万元，全国有7个省份不足6000元，最高的省份是最低的省份的4.38倍。高职高专生均预算内事业费最高的省份达到近40000元，而河南、湖北和海南三省不足6500元，最高与最低的省份相差5.57倍。

从办学条件来看，地区之间差距也十分明显。2012年，东部地区中等职业学校生均仪器设备值达到3818元，而西部地区仅为2478元，未达标学校设置标准，仅相当于东部地区的65%，其中四川、云南、西藏等西部省份生均仪器设备值不到2000元，最高与最低的省份相差6.2倍。

其次，城乡之间的职业教育发展差距也有进一步增大的趋势。尽管各地在落实国务院《关于大力发展现代职业教育的决定》，把统筹城乡职业教育一体化发展写进了政府发展职业教育的相关意见中，但是在具体落实政策的实施上还缺乏相应的保障和监督机制，导致本来就基础落后的农村职业教育发展严重滞后于新农村建设的实际，制约了农村劳动力素质的提高。有研究表明，占人口多达70%的农村只得到18%的中央教育经费支持。在农村劳动力中，受过职业技术培训的不足，受过技能培训的仅为1%。我国职业教育资源分布的城乡不均衡直接导致城市与农村在职业教育水平上的巨大差距。这不仅影响着职业教育的均衡和可持续发展，也导致城乡差距不断扩大。在城乡统筹的发展背景下，现有的农村职业教育资源已经无法满足其现实要求，亟需利用城市的优质资源和就业优势开展城乡合作，实现城乡职业学校在教育资源上的均衡配置。

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