一、前瞻性思考
对职业教育的前瞻性思考，必须全面而深刻。要从国家政治稳定的高度、从政府职能转变的视角、从改善人民生活和增进人民福祉的根本点出发，对制约职业教育发展的障碍与问题进行系统、深入的思考与分析，为探索建设适应我国国情、具有中国特色的现代职业教育体系奠定基础。
（一）为了每个人的发展
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》明确指出：“职业教育要面向人人、面向社会，着力培养学生的职业道德、职业技能和就业创业能力。”这就要求职业教育的价值追求，要从“定向性的职业培训”到促进“人的生涯发展”转变。职业教育必须关注人的全面而有个性的发展，关注人的自由而又可选择的发展。总之，职业教育是面向人人的教育，是为了每个人的终身发展。
职业教育在提供给受教育者特定的专门知识和技术的同时，应当提供更为宽厚的基础知识和技能，为个体在工作生涯中的可持续发展服务。而要为个体的终身发展做准备，就不能仅仅是提供面向某种职业的定向的、入门水平的、狭窄的技能培训。大量研究显示，职业院校毕业生在初始就业时丝毫不逊色于普通高校毕业生，但从后续发展来看却普遍缺乏后劲。主要原因是职业院校的毕业生因为受所学专业限制，在通识教育和综合素质方面不如普通高校学生，岗位的迁移能力和对不同岗位的适应能力及可持续发展的职业能力都相对较弱。[1]从经济学视角，特别是人力资本的视角看，职业教育应该提供迁移性强的知识和技术，以确保受教育者可以在未来的职业生活和工作世界中跨越多个领域进行发展。
新时期的职业教育发展必须正视这些问题，更新观念与认识，更加注重职业教育在人的终身发展中的重要作用，明确职业教育关系人的未来发展，要着眼于人的一生发展，聚焦提升人的生存能力、学习能力、职业发展能力，让职业教育为他们拥有一个精彩的人生奠基。
1.学会生存：为现实生活与未来生活做准备
国际21世纪教育委员会向联合国教科文组织提交的报告《教育——财富蕴藏其中》中指出：面向21世纪教育的四大支柱，学会生存首当其冲。美国著名教育学家、实用主义教育思想的创立者约翰·杜威强调说：“生活就是发展，而不断发展，不断生长，就是生活。”对于职业教育更是如此，因为接受职业教育的每一个人，不是只为自己活着，而是社会的一员，是自然界的一员，是自始至终生活在群体、生活在大自然之中的。世界各国都在努力调整和发展自身的职业教育体系，就是为了将学生培养成技术更高超、素质更全面的社会栋梁之材，以适应不断变化的工作世界和学生发展需求。纵观国际上各个国家和地区的职业教育改革与发展历程，其中最为关键的一点，就是在强化与工作世界的关系中融汇与创新。
学会生存的前提是要学会做事。我国职业教育的先驱黄炎培认为，生存是人类的第一需要，职业教育对于人的生存与发展有重要意义。教育应该发展人的能力，有助于人的生活和生计。首先是要“使无业者有业”，解决最基本的生存问题，这是现代职业教育思想的基本出发点。中国的职业教育历来不受重视，其重要原因在于几千年的“学而优则仕”的传统观念，直到如今仍有很多家长认为孩子只有上大学才是出人头地的象征。近年来我国政府高度重视发展职业教育，越来越多的学生开始走进职业教育领域，目前中、高职在校生已分别占了高中阶段教育和高等教育的两个“半壁江山”。为此，职业教育的第一步，就是要循序渐进地以职业意识、职业知识和职业技能渗透为主，引导学生关注经济社会的发展变化，广泛参与社会实践和宽泛的职业实践，初步掌握一些基本的生活技能和劳动技能，培养积极的职业态度和职业理想。[2]
融入社会是学会生存的重要途径。一个人能否融入社会或者融入一个群体的最基本的条件是，他自身是否达到社会或者群体的最低的要求。融入社会要学会做人。做一个有知识、有道德的人，在一个人的一生中至关重要，因为一个人学业上的缺陷并不一定会影响他的一生，但道德、人格上的缺陷却有可能贻害终身。而学会做人应从基本的道德要求做起，自觉培养学生的道德情感和道德意志，在实践中增强道德情感、意志力，自觉遵守行为规范。融入社会必须学会与人相处，与自然相处，做一个和谐的人。人与社会的关系是人生活的基本关系，这说明个人与社会是息息相关、相互影响和相互制约的。人生的内容是由复杂多样的社会关系和社会活动构成的。人类生存的基础是社会生存，孤立的个人在现实中是不可能存在的，个人不可能脱离社会，个人是通过社会交往使生命得以延续的。同样，社会也脱离不了个人，社会中的每个人都以自己的活动给社会带来各种各样的影响。为此，只有学会了与人相处，才能把工作、学习、生活协调起来，才能够真正融入社会。中外知名企业的用人标准和世界名校的教育实践表明：学习能力、沟通能力、技术运用能力、分析和解决问题能力、创新和创业能力、人际交往及跨文化交往能力、道德领悟与自我管理能力等，都是经济社会和社会生活最需要的核心能力。[3]职业院校必须注重这些能力的培养，使个性尤其是精神和人的价值得到和谐发展。
学会生存还必须培养学生健全的人格。职业教育不应该是淘汰式的教育。面向人人的职业教育惠及千万家，它是为所有人服务的、在学习中获得自信、在社会上最终得到尊严的成长过程。但是应该看到，中国职业院校的绝大多数学生，是因被考试淘汰分流而进入职业教育的，他们更多是处于一种茫然的状态，或者是一种无奈的选择。相比较于进入普通教育的学生，职校生更多地处于一种“失败者”的地位，从社会、学校、教师、家长到学生自身，对职业学校都有一种天然的非信任感。在日益强调以人为本的今天，认识到每个学生存在的价值，并通过努力让所有接受教育的人都走向成功，必须成为职业教育的价值取向。职业教育要培养学生积极的自我观念，使之能悦纳自己，接受自己，也能为他人所悦纳，能体验到自己存在的价值，这对于健全人格非常重要。心理和人格健全的人能够面对和接受现实，不论其是好是坏或对自己有利或不利，即使现实不符合自己的希望与信念，也能设身处地、实事求是地去面对和接受现实的考验。能够多方面寻求信息，善于倾听不同的意见，正确把握事实的真相，相信自己的力量，随时接受挑战。
2.学会学习：支撑职业人生
职业教育与当地经济社会发展紧密相关、与劳动就业紧密相连。我国经济结构调整、产业转型与升级，要求职业教育人才培养有效对接、要求职业教育深度融入当地产业链。国内和国际的劳动力市场越来越要求重新定向职业教育系统，使其满足变化中的工作世界，并实施解决办法，以真正解决职业教育和培训中的问题，世界各地的职业学校都已经认识到有必要发展就业技能，以提高学生和学员的就业能力。[4]过去的情况是，一次学校教育或者学徒或培训项目的经历便足以受用终身，然后围绕工作再有一些小型培训或再培训就可以解决问题。然而，这一切已发生了翻天覆地的变化。职业学校不再仅仅是为了学生的某一种技能学习服务，而是要追求多元技能化。
学习能力对于人的职业能力的获得和未来的发展具有十分重要的作用，它是人生与社会和经济生活所必需的基础和终身学习的先决条件。职业教育不应被理解为单纯的动手技能教育，而应把学习能力的获得作为重要的目标之一，让“学会学习”成为各类职业院校的共同任务。[5]我国的职业教育应把培养人的学习能力放在突出地位，让学生掌握把新知识融入已有的知识，从而改变已有知识结构的能力，以快捷、简便、有效的方式获取准确知识、信息，并将它转化为自身能力的本事，让学习能力支撑起学生的职业人生。
知识和技能可不受年龄限制而习得，但学习能力却须及早培养。很多研究表明，目前我国部分地区中职生的文化基础和学习能力令人担忧，有些人的数学和英语甚至低于小学毕业应有的水平[6]；而在高职自主招生中，很多中职毕业生表现出来的综合素质也低于普通高中毕业生。面对职业学校中相当数量的学生学习能力较低的现实，我们应该正视并积极看待，尽快采取积极措施，对其实施补偿教育，使他们达到应有的教学起点要求，为其未来的职业发展奠定坚实的基础。
培养人的学习能力，必须激发人的学习动机。因为动机作为一种非智力因素，是一切学习的原动力，具有唤起、定向、强化、维持、调节的功能。学习动机通过影响学生的学习兴趣、学习态度、努力程度、任务坚持性等方面来决定个体的学业成就水平。[7]激发学生的学习动机，变“要我学”为“我要学”，对于学生的学习尤其是自主学习来说，是至关重要的，这也是缓解厌学情绪的有效途径。学生入校后，就应该引导他们明确自己的职业定向，树立为就业积极做准备的意识。让学生感觉到现在所做的每一件事情都与今后的生活、工作、学习息息相关，他的每一次努力都是向着心目中的理想靠近。只有这样，才会激发学生学习动机，使之有的放矢地去学习。也只有明确了学习目的，他们才会在学习中表现出更强的主动性和积极性。
培养学生的学习兴趣，并不断完善其知识结构，对于学生学习能力的培养是至关重要的。伴随着科学技术和生产经营方式的创新发展，推动现代社会结构变化，并借助社会分工的中介作用使产业结构、职业结构发生深刻变化。职业的变化必然对职业劳动者的技能提出新的更高要求，对于个人来讲，能否适应社会和职业变化，主要取决于其知识结构、技能水平状况。
经济的发展需要职业劳动者具备由各类知识组成的，具有开放、动态、整合、通用和多层次特点的多元知识构架。因为经济活动和岗位劳动中经常遇到的问题往往都有着多方面的联系，需要综合运用有关理论知识和技术加以分析解决。所以，打好坚实的学习基础、培养学生跨学科的学习能力、完善多样化的知识结构，对于提高学生的综合素质、促进其可持续的职业发展具有重要意义。[8]
因此，职业教育必须面向终身，为每个社会成员在不同的发展阶段提供相应的教育服务。职业教育的人才培养目标不应单纯针对企业具体岗位和工种的需要，而应扩大到学生的整个职业生涯，把职业教育作为个体终身学习和发展的重要基础，落实到青少年接受教育的各个阶段，使学生各阶段的学习都能有意识地、自觉地为将来的职业人生做好准备。职业教育要真正把知识的学习、技能的学习、艺术的学习和道德的学习有机地结合起来，不断丰富知识结构和能力结构，使学生真正提高自主学习能力，并能运用所学的知识在工作中发挥作用，最终促进人与经济社会和谐可持续发展。
3.提升职业核心能力：实现可持续发展
面对未来社会，学生要对自己将来的职业、人生作出长远打算，使自己具备在社会环境中独立生存的能力，而职业院校的教育使命不仅仅局限于实现学生就业的目标，而是要培养学生作为独立的社会人所应具有的可持续发展的职业核心能力。
职业核心能力是人们职业生涯中除岗位专业能力之外的基本能力，它适用于各种职业，能适应岗位不断变换，是伴随人终身的可持续发展能力。德国、澳大利亚、新加坡和我国称为“关键能力”；美国称为“基本能力”，在全美测评协会的技能测评体系中称为“软技能”；香港称为“基础能力”“共同能力”；等等。
关键能力是指超出职业技能和知识范畴的能力，是当职业发生变更或劳动组织发生变化时，劳动者所具备的这一能力依然存在，因此，也常被称为跨职业的能力。核心能力是从所有职业活动中抽象出来的一种最基本的行业通用能力，它的适应面比较宽，可适用于这个行业内各个职业或工种。在职业活动中我们一般看不到关键能力的表现，它是隐性的。但它是上述能力形成和应用的条件，所以关键能力是处于最底层，如冰山底座，是承载其他能力的基础。联合国教科文组织的相关文件指出，专门化的技能培训不能满足其就业和发展的需要可能是制约职业教育发展最严重的问题。世界银行指出：“现在已经从狭隘的以技术技能为主的职业培训向广义上的强调一般性或迁移性技能的职业教育和培训转变。”[9]因此，职业教育更主要的任务是培养学生迁移性技能和终身学习的能力。技能供给不再是对技能需求的相对滞后的消极反应，而是通过提高个人的适应能力寻求对未来技能需求的积极主动的应变过程，这也对职业教育提出了更高的要求。[10]
人的可持续发展能力基于职业特定能力、方法能力、社会能力和关键能力四项能力。其中，职业特定能力是基础，方法能力是核心，社会能力是保证，关键能力是基础。没有后三个能力，职业特定能力就是静态的，不能迁移和发展的，所以在职业教育中，必须将这四个能力的培养贯穿人才培养的整个过程。
（二）谋划职业教育的跨界发展
“跨界”是职业教育的重要特征，这一点在国内职业教育领域几乎已形成共识。但在以前，由于人们认识的局限性，职业教育的“跨界”属性长期被遮蔽，大家大多从已有的固定的视角来研究职业教育，所得出的大多也只能是适应职业教育局部发展的“规律”。虽然有一些研究者曾经尝试从“职业” “企业”和“工作”等视角来研究职业教育，但因没有条件扎实深入地开展真正的职业教育跨界研究，因而未能有效把握跨界的职业教育的发展规律。因此，尽管近年来党和政府非常重视职业教育的发展，尽管我们的职业教育研究者也做了不少理论研究，尽管我们一直在积极实践，但是我国职业教育总体质量仍然不高，吸引力仍然不强。
我国职业教育存在的办学资源匮乏，人才培养特色不鲜明、质量不高，缺乏吸引力等问题，究其原因，就在于我们是在用传统的理念、主要凭借职业院校自身的力量、在学校内办职业教育，我们主要考虑的是教育和学生学习的规律而未充分考虑工作和职业发展的规律。为了避免职业教育发展重蹈覆辙，我们应该尊重职业教育的跨界特征，用跨界的思维来思考和谋划职业教育发展，在进一步解析职业教育的跨界特点对职业教育发展的影响的基础上，思考这些跨界特征将带给职业教育带来哪些机遇与挑战，将如何推动我国职业教育的发展。
1.职业教育的跨界特征
“职业教育”一词本身，就是一个跨界的表述。[11]相关研究表明，无论是外延还是内涵，职业教育作为一种开放的教育类型，都是“跨界”的，职业教育跨越了职业与教育、企业与学校、工作与学习，职业教育强调校企合作、工学结合，就是对跨界的最好诠释。
第一，从人才培养目标来看，职业教育的产生源于产业经济发展对高技能人才的大量需求，这种与区域产业的关系决定了职业教育不同于普通教育，除了教书育人、传承文化的功能外，还要面向行业企业，面向经济的现实需求，这种人才培养定位打破了教育与职业的界限。职业教育是培养人，培养“人的素质”的，而职业岗位使用“人”，其实是使用“人的素质”，行业企业在使用人的过程中，还会对其素质培养提出新的需求与要求。从这个意义上来说，职业教育跨越了教育与职业岗位之界。由此可见，教育与工作岗位之间不是截然分离的，而是相互作用、相互促进、相互激励的。
第二，从知识产生场地发生转换来看，经典的观点往往认为只有学校和实验室才是知识产生的圣地，知识的转换只能是从学校到企业的单向转换；而现代的观点则认为，企业及工作过程更是知识产生的摇篮，知识的转换更多的是学校与企业之间的双向流动。[12]因此，校企合作、工学结合的职业教育，已经不是传统意义上的学校式教育，而是跨越了学校与企业之界。
第三，从认知方法来看，学习和工作实际上都是认知活动，只是认知的方法有所不同，对人的要求和作用也不一样。从这个意义上说，职业教育跨越了工作与学习。职业教育历来强调工学交替的人才培养模式，强调充分利用校内外不同的教育环境和资源，把以课堂教学为主的学习教育和直接获取实际经验的校外工作有机结合起来，帮助学生提高职业素质、综合素质和就业竞争力。职业教育跨越了工作与学习还有另一层意思，那就是这种跨界打破了我们以前对学习与工作的认识，不再仅仅是学业完成后再去工作，而是学习与工作交替进行，学业完成后参加工作，工作后还可以再到职业院校学习、再工作、再学习。职业发展贯穿人的一生，而职业岗位及其规模、具体要求的变化速度日益加快，企图通过一次性的职业教育来解决职业劳动中的问题是不现实的。随着终身教育思潮和建设学习型社会的发展趋势，职业教育的目标由单纯针对职业岗位扩展到着眼于人的整个职业生涯。人的一生将处于不间断的学习和教育培训之中，而且更多的时候是边工作边学习。
跨界打破了职业教育诸多围墙。我国职业教育要走出困境，必须挣脱“定界”思维的束缚，必须进行“跨界”思维。所谓“跨界”，是指突破职业教育中单一主体或内容的范围，超越不同主体或内容之间的分割线。[13]职业教育跨界思维要求“跳出学校看学校，跳出教育看教育，跳出学科看学科”。[14]一方面，跨界为职业教育的发展提供了广阔的时空，职业教育发展可以借鉴更多的跨界资源，为其发展服务；另一方面，跨界的职业教育特点，也对职业教育提出挑战，要求必须在管理、立法等层面进行改革，以满足职业教育跨界发展的需要。
2.实现职业教育的跨界管理
新时期实施职业教育的跨界管理势在必行。当前我国职业院校虽然重视校企合作，但很多合作项目都是由政府部门（行业主管部门）对相关利益主体（学校、行业、企业）之间的指令性合作，行业协会或企业主动参与职业教育的体制和机制障碍依然存在。针对这些困境，在对行业企业参与职业教育的管理与运行模式进行设计时，必须打破单纯依靠学校教育或企业培训的思维定式，以“跨界性”思维谋划职业教育的管理体制改革，形成跨界育人的理念和系统培养的思维，即要明确树立行业企业在职业教育中的主体地位。
跨界管理要求进行系统的管理制度设计，尽快形成政府、行业、企业、学校为主体的和谐的“生态圈”。在合理构架各方利益的基础上，实现政府宏观指导，制定相关政策措施；行业参与学校制定人才培养方案和规范标准；企业参与学校育人、共建专业、共同开发课程、共建共享实训基地、共享校企人才资源、共同开展应用研究与技术服务等；学校发挥自身优势，提供场地、设备和师资，吸引行业企业参与校企合作。
3.实现职业教育的跨界立法
职业教育立法的目的是为了依法治教。通过立法用法律规范职业教育的行为，使职业教育的参与各方清楚自己的行为规则，明确应该怎么做、不应该怎么做。德国“双元制”职业教育成功的关键，在于构建了一个法制化背景下的校企合作办学模式，而且这一办学模式跨越了企业与学校、工作与学习的界域。[15]
第一，跨界思维是职业教育立法的基本前提。我国职业教育立法必须形成系统集成、跨界的理性思维，在法律层面创设职业教育的运行环境，保障职业教育健康发展。要规范并保障这种“跨界”教育，就必须同时遵循职业和教育规律，在为职业教育制订的法律框架内，整合经济发展、教育发展的需要。由此，职业教育的立法，必须打破在企业里办培训或者在学校里办教育的思维，形成系统集成、“跨界”的理性思维。
第二，关注我国《职业教育法》适用范畴的法律界定。当前我国的《职业教育法》主要是规范学校职业教育的法律。在我国，职业教育体系是以学校为中心的，尽管《职业教育法》对政府和行业组织、企事业组织发展与实施职业教育的基本职责和义务、企业实施职业教育的法律和义务有具体规定，但企业并未被赋予教育机构的地位，行业、企业实际上只是职业教育的参与者而非办学主体。我国《职业教育法》主要规范的是学校职业教育，虽然有些条款涉及企业行业的办学，但对行业企业的权利与义务实际上并没有真正法律意义上的约束权。[16]
第三，关注《职业教育法》实施。职业教育立法所包含的内容，不能只涉及宏观的确保其权威地位的体系、制度、管理等框架性的结构层面的条款，还应涉及中、微观的确保其有序运行的统计、科研、评估等进行性的机制层面的条款。
我国在1996年颁布了《职业教育法》，职业教育走上法制化、规范化轨道，但是面对不断变化的经济形势，需要职业教育迅速做出应对。而且《职业教育法》自1996年颁布后，一直没有制定实施细则，也没有制订配套的法律法规。目前急需针对新形势新需求，对我国现有的《职业教育法》加以修订、完善和补充，在此过程中，要有“跨界”的国际视野，在微观层面对保障职业教育运行所需要的服务支撑体系，进行“跨界”思考。
（三）职业教育面临需求与供给多样化挑战
职业教育供给与需求的关系，涉及两个命题，一个是对教育“供给方”的界定，另一个是对教育“需求方”的界定。从供给角度看，职业教育对个人来说更多的是指提供的教育机会，对社会来说更多的则是提供的职业教育产品；而从需求角度来看，个人需求的是教育机会，社会需求的则是职业教育产品，所以必须全面而深刻地认识职业教育的供给与需求的关系。[17]
长期以来，传统的教育经济学一直认为，教育机构或者说职业院校，是教育的供方；而企业行业或者说社会机构，是教育的需方。然而，职业教育校企合作的办学体制、工学结合的培养方式，打破了这种传统的、静态的、刚性的“二分法”，[18]职业教育的开放式办学表明，职业院校和行业企业，其供需双方是不断在变动、相互的。
在校企合作的模式下，从供需主体讲，一方面，企业和学校共同为企业培养人才，院校和企业都是“供方”，这意味着，企业就不再只是“需方”；另一方面，企业为学校提供实训基地和兼职教师，企业是“供方”，学校则是“需方”；个人是职业教育的消费者，也是需方。可以说，职业教育的供给者与需求者，即职业教育机会和职业教育产品的生产者、消费者与“商品”这三者之间的关系，相互交织、变换。
1.需求是供给的前提与动力
与商品市场不同，劳动市场上教育供给的调控以及教育需求的调控，具有两种驱动方式：一是基于市场调节的需求驱动，二是基于政府调节的供给驱动。职业教育到底是供给驱动还是需求驱动？这是要弄清楚职业教育供给与需求关系的一个重要问题。放眼国际，20世纪70年代爆发的经济危机导致失业问题严重。不过政府和培训机构都相信“失业是由于缺乏培训”，许多发达国家将提供培训作为解决失业问题的一种途径，“培训创造就业”的观点左右了许多国家的职业教育政策，他们试图用各种各样的培训计划来解决失业问题。[19]但这种就业导向的培训政策以扩大培训规模来缓解失业问题，由于不注重质量，无法真正满足企业的技能需求。由于失业培训和市场需求错位，许多人在培训结束以后仍然处于非自愿的失业状态。面对日益恶化的失业问题，各国政府面临的问题不再是“供给不足”，而是“如何供给”。
至此，人们开始反思供给驱动模式的有效性，需求驱动模式应运而生。简而言之，这种模式的基本思想是：“没有需求就没有培训。”换句话说，政府和培训机构应该根据市场需求提供相应的培训，保证技能供求的协调。世界银行在一些发展中国家建立公共培训制度的实践，并于1991年发表《20世纪末的培训政策》，发起了“需求驱动运动”。在该报告中，世界银行认为：“以需求为动力的职业教育能满足市场需要，而以供应为其目标的职业教育则较少成效。”[20]
由此可见，职业教育的需求是供给的前提与动力。职业教育的需求指的是社会和个人对职业教育产品和职业教育机会的有支付能力的需要。对职业教育产品的需求是社会发展的功能性或功利性需要，它发生在职业教育过程的终点；[21]而对职业教育机会的需求则是个性发展的人本性或公益性需要，它既发生在职业教育过程的起点，又发生在职业教育过程之中。为此，职业教育必须面向市场自主办学，由市场决定人才培养的结构、培养的规格、学制的设置、课程的选择等，既考虑行业企业的需求，也考虑个体的个性需求，遵循职业教育的规律，实施市场调节，推动职业教育供给方要关注市场需求变化，不断提高教育质量，实现职业教育服务的有效供给。
2.探索实现职业教育供给多样化
需求的多样化必然导致职业教育供给的多样化。职业教育供给的多样化涉及诸多方面，如办学主体、入学考试、人才培养目标、人才培养模式等。
探索实现办学主体的多样化。职业教育供给的多样化，使职业教育的多样化办学成为趋势。职业院校既要为国家培养和提供职业人才，又要为企业和社会提供培训或研发服务，这是国家赋予学校的神圣任务。行业企业要与职业院校合作，共同为企业培养和提供学生这一传统意义上的狭义的教育产品，同时为职业院校学生和教师提供实训实习基地、兼职教师等，也是行业企业义不容辞的责任。[22]在校企合作、工学结合的情况下，教育机构已从学校扩展至企业，企业不再只是教育产品的消费者，雇佣毕业生，也是教育产品的生产者，培养学生、提供实训教师。校企合作、工学结合，使得行业企业和职业院校相互融合，都成为职业教育供给的行为主体。同时，企业不仅仅是参与职业教育办学，也是办学主体，独立提供职业教育与培训服务。
面对国际化的趋势，我国将在许多专业领域加快实施职业资格特别是执业资格制度，并逐步实现与世界各国进行执业资格互认，建立与国际接轨的完整的执业资格制度体系。截至目前，我国人事部已会同有关部门建立了23类专业技术人员职业资格证书制度（包括执业资格和从业资格），如注册建筑师、执业药师、房地产估价师、拍卖师、珠宝玉石质量检验师、注册税务师、假肢与矫形器制作师、企业法律顾问、矿产资源储量评估师、价格鉴证师、棉花质量检验师、房地产经纪人等。依照有关法律，国家还推行了注册会计师、执业医师和律师等资格制度。这些职业资格证书考试的教育与培训，多数由行业组织等社会机构提供。行业协会和其他行业组织等社会机构也是职业教育重要的提供方，也是重要的办学主体。
随着我国经济体制改革的不断深入，职业教育出现的办学主体多元化给职业教育带来了新的问题，同时也带来了生机和活力，更给职业教育的管理提出了新的要求。
探索实现入学考试的多样化。长期以来，无论是中职还是高职的入学还是参照普通教育以文化课为主的考试内容，尚未实现适应经济社会和个人需求的多样化特点，具有职业教育特色的考试内容改革。未来，应该重点探索适合职业教育特色的“文化素质+职业技能”的考试评价办法，探索以专业技能成绩为主要考试内容、录取依据的招生改革。此外，对农林、水利、地矿等行业特色鲜明且社会急需的专业，应该积极探索在内容上、时间上更加灵活的招生考试办法，真正满足行业发展需要。
探索实现人才培养目标的多样化。职业教育人才培养目标的设计必须兼顾经济社会发展需求和个人发展需求两个层面。职业教育是通过提供服务满足经济社会的需求，需要对经济社会发展、劳动力市场给予密切关注。对于个体来讲，职业教育需求是多样化的，包括就业准备、在职提高、转换职业、个人兴趣爱好等。这就要求职业教育必须在终身教育理念下，对人才培养目标进行多样化设计，构建多层次、多规格的培养目标，满足学生个体的发展需要，适应社会经济发展需求。
探索实现人才培养模式的多样化。人才培养目标的多样化必然会带来教学内容体系的变革要求。职业教育生源的多样化需求，要求针对不同类型学生推出不同的培养方式，如何建立柔性化的教学管理机制，构建个性化的学习资源，将成为未来职业教育人才培养模式改革的重要内容。诸如如何降低必修课比例、加大选修课比例，扩大学生对学习内容和学习方式的选择机会，增加学生自主学习的时间和空间，如何满足学生调整专业和专业方向的需求，如何针对不同的需求实施不同的人才培养方案等，都是未来职业教育人才培养模式改革无法回避的问题，急需进行研究探索。
（四）政府职能转变与公共治理
全面深化改革，推动国家治理的现代化，以政府的有效限权、放权和分权为核心的政府职能转变具有统筹改革全局，实现改革总体目标的重大意义，是未来推动深化改革的重中之重，是政府的一场自我革命。对于职业教育来说，加速实现公共治理与政府转型，一方面对职业教育发展相关的政府管理部门如何转变职能、正确界定政府与学校、政府与社会、学校与社会之间的关系，以消除过分干预、垄断审批权力和资源配置权等弊端，提供了推进自身改革创新的契机；另一方面，也为职业教育机构运用法规赋予的权利，面向社会经济发展需求、面向就业和劳动力市场自主办学及提供多样化的服务，带来了历史性机遇和前所未有的严峻挑战。
1.落实党中央职能转变要求迫切需要机制创新
党的十七大提出在科学发展观引领下，把我国政府职能定位于“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，着力建设服务型政府。十八大进一步提出了深化行政体制改革，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府的系统目标。因此，承续善治（good governance）理论共识，就要对政府的角色类型和职能作用进行准确定位、对政府的管理体制和行为方式进行适应性改革。我国政府需要从以下方面展开“再造工程”：
第一，明确定位的责任政府。公共治理框架下的政府职能应该重新定位，这就是要实现从“全能型政府”向“有限型政府”的转变。政府职能集中转向提供市场难有作为的公共产品，尤其要重视教育、卫生、生态环境和基础设施建设；转向社会管理，营造良好的市场环境和制度环境，制定规则，实施监管。此外，凡是可由社会和市场解决的问题，政府不再插手，政府承担有限的责任，实现政府在诸多领域从计划调节到市场调节、从微观管理到宏观管理、从直接管理到间接管理的转变。
第二，建设绩效导向的高效能政府。新公共管理理论认为，建设高效能政府，就是要求“新的公共管理体系更具有弹性和开放性，即管理过程中的计划、组织、决策、领导都是弹性的，以便达到‘结果’评估的目的”；同时要体现行政管理过程的公开化原则，接受立法机构与公民社会的监督与约束，以确保用最小的行政资源代价获得最大的行政服务绩效。
第三，建设服务至上的服务型政府。治理理论认为，为社会提供经济性、社会性和制度性三大公共产品和公共服务是政府的重要任务。[23]这就要求政府实现从“行政管制”向“公共服务转变”，一是政府通过公平提供公共产品和准公共产品，服务于全社会，尤其是关注处于不利地位的弱势群体；二是确立服务型管理的理念，政府部门及其公务员要树立由纳税人供养和服务型管理的意识，在履行职责中时时处处关怀与方便民众与企业，真正成为人民的公仆。
第四，建设注重合作的伙伴型政府。我国现有的“强政府、弱社会”管理体制，已难以解决日益增多的复杂的经济与社会问题。这就要求通过加强培育各类社会组织，建立广泛的社会对话机制，积极发展政府、企业和社会组织三者之间的伙伴关系，落实民间社会和政府共同治理的合作关系。
第五，建设学习型文化的发展型政府。在全球经济与信息革命大环境中，一个致力于人类发展的发展型政府，必须加强公共部门的能力建设与战略管理，这就需要再造一个学习型文化的政府，“一个擅长于创造、获取和转移知识并擅长于根据新的知识和见解不断修正自己行为的组织”。
2.管理创新迫切需要探索职业教育治理新方略
职业教育治理需要在领导、决策、管理、协调、合作、激励等诸多方面进行通盘考虑，顶层设计，整体规划。在职业教育的制度安排方面，迫切需要研究并制订与政府职能转变相适应的可行办法，既不是小修小补，也不是权宜之计，需要从政治大局和制度建设高度谋划职业教育治理的新方略，在政府间关系、政府与学校关系、政府与社会等关系方面，在宏观管理的改善、完善、改革上有实招、高招、硬招，用管理的现代化推进职业教育发展，为办好人民满意的职业教育创设制度环境和机制。
长期以来，我国在中央和地方的管理权责上（包括教育管理）存在着有统一的原则性规定但缺乏明确的权责界定，客观上导致事权范围的随意性；政府部门之间同样也存着权责模糊、交叉重叠等问题；而在地方各级政府之间和部门之间同样也存在着不统一、不规范的权责不清和错位等问题。可以说，职业教育管理上的缺位、越位和错位，制约职业教育发展。当前迫切需要加强与政府职能转变相关的中央政府与省级政府的管理权责问题的梳理，既要明确职业教育管理上的中央与地方权责划分，同时也要明确各级地方政府的权责规定，为解决“放、乱、收”的消极弊端奠定制度基础。为此，抓住转变职能的机遇，完善事权导向的责任制度建设、形成合理的职能配置格局，特别是在中央与省级政府、中央与地方各级政府、省级政府与各级地方政府之间，明确职业教育管理的事权范围和职能配置，包括事权与财权的合理配置，是职业教育发展的客观要求，体现了管理现代化的本质要求。
3.公共治理视野下政府发挥职业教育职能的思考
在推进职业教育发展方面，当前迫切需要重点研究并制订与政府职能转变要求相适应的实施方案，确定宏观领导和指导的改革框架，在法律法规、统筹规划、多主体办学、评估机制、社会环境等方面形成具有制度约束力的新型机制体系，在探索与实践中不断加以改进和完善。
完善职教法律体系，实行依法治教。政府职能定位转变将对现有职业教育发展提出深刻而全面的挑战。实现公共治理离不开完善的法制环境建设。制定和实施法律是政府管理职业教育的主要职能。法律对职业教育的规范和保障作用有赖于职业教育法律体系的系统性。纵观德国和美国等发达国家职业教育的发展史，就是其职业教育的法制化过程。发达国家完备的职业教育法律体系为他们的职教发展提供了有力的法律保障。为此，要抓紧修改与完善我国现行的职业教育相关法律、法规，构成上下有序、内容全面、形式完整、协调统一的职业教育法规体系，政府不但要以法律的形式将职业教育在促进经济、社会发展和劳动就业中的重要作用及其在教育体系中的重要地位确定下来，而且要以立法的形式明确规定政府、部门、行业、企事业单位的办学职责，社会团体、公民个人的办学权利和义务，科学规范职业教育的管理体制、经费筹措途径、经费投入与使用等。同时，要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，为职业教育发展提供全面的法律保障。
加强统筹规划，确保职业教育协调发展。职业教育涉及面广，动态性强，需要统筹规划，综合协调，方能稳步持续发展。职业教育统筹规划是指对职业教育发展做出有预见性的中长期计划。各级政府在制定职业教育发展规划时，应切实将职业技术教育纳入本地区经济建设和社会发展整体规划，打造规模适度、结构合理、质量较高、特色明显，与普通教育互补、与地方经济和社会协调发展的职业技术教育体系。加强在职业技术教育联席会议制度方面的探索，以弥补目前“条块结合，以块为主”的职业教育管理体制存在多头管理、职能交叉的缺陷。由政府召集有关职能部门定期召开会议，统筹协调解决职业技术教育面临的重要问题，促进职业技术教育资源的整合利用。此外，政府要依法加大对职业技术教育的财政投入力度，研究建立稳定的职教经费投入机制，坚持加大投入和多渠道投入的原则，确保职业教育的财政性经费和生均事业经费逐年增长。
行业、企业、社会团体共同参与，充分发挥社会力量办学的积极性。各级政府应制定具体措施，鼓励社会团体、组织及公民个人兴资办学，积极鼓励行业组织、大中型企业举办或者和院校合作办学，形成以政府财政拨款为主，办学单位自筹，社会各方共同参与的多渠道筹措职业教育经费的格局。行业组织是职业教育的直接受益者和主要办学力量。政府应当制定相关政策，大力鼓励行业组织举办或与其他方面联合举办职业学校、职业培训机构，发挥行业组织的主体作用。政府应加强作为职业教育的领导机构和协调机构在校企合作中的引导作用。在西方发达国家，政府往往通过制定完善、合理、配套的政策与措施，形成相关法律法规来推动产学合作与发展。无论是德国的“双元制”培养模式，还是英国的“三明治”培养模式，首先它是一种政府主导的职业教育的管理体制，是一种通过政府立法程序，以法律的形式确立下来的，对企业、学校有强大约束力的管理模式。政府在其中的作用是可想而知的。
完善职业教育评价机制。公共治理理论要求政府改变对职业教育包揽一切的直接管理方式，立法建制，通过建立和完善职业教育的评价体系对职业学院（校）实施间接管理，保证职业教育质量。职业教育评价是一项十分复杂的系统工程，涉及评价指标体系的设计、评价程序的设定评价、过程的操作等多个环节，构建符合地区职业教育发展实际的、科学合理的评价指标体系是非常重要的环节。目前开展的教育评估大多由政府行政部门主导。政府既是办学者又是管理者，政府的既掌舵又划桨的双重身份决定了其主导的评估必然先天存在着种种的不足，诸多弊端无法依靠其自身得到克服，有必要在职业院校外部教学质量保障体系中打破单一的行政性评估体制，发展中介性评估。政府要建章立法，制定有关职业教育评估的法规和政策，以法律形式明确评估中介机构的法律地位、政府与这种机构的关系以及高职与他们的关系，使评估工作有法可依，有章可循，为评估中介组织营造良好的发展环境。政府主要利用立法、规划、拨款、信息服务和必要的行政指导对教育评估中介组织进行监管。
认真落实就业准入制度。就业准入制度亦称劳动准入制度，是根据《劳动法》和《职业教育法》的有关规定，对从事技术复杂、通用性广、涉及国家财产、人民生命安全和消费者利益的职业（工种）的劳动者，必须通过培训并取得职业资格证书后，方可就业上岗的制度。《职业教育法》第二十条规定：“企业应当根据本单位的实际有计划地对本单位的职工和准备录用的人员实施职业教育。企业可以单独举办或者联合举办职业学校、职业培训机构，也可以委托学校、职业培训机构对本单位的职工和准备录用的人员实施职业教育。从事技术工种的职工，上岗前必须经过培训；从事特种作业的职工必须经过培训，并取得特种作业资格。”建立规范的就业准入制度是社会经济发展的必然结果，又是社会进一步发展的需要，它对提高劳动者的素质，规范劳动力市场建设规范企业的用工行为，促进经济发展有着十分重要的作用。
营造有利于职业教育发展的社会环境。能不能在我国真正形成一个崇尚技术、重视职业教育的社会氛围，使广大民众能够以接受职业教育为荣，是我国从制造业大国向制造业强国、从“中国制造”向“中国创造”转变的一个重要的思想文化基础，也是职业教育能够在我国获得广泛的社会认可、实现可持续发展的一个重要前提。我国存在的技能型人才收入低的大环境，使适龄学生及其家长不愿意选择职业教育，也强化了职业院校学生的被淘汰感和挫折感，成为制约职业教育健康发展的重要环境因素。
（五）我国职业教育发展策略
我国的职业教育发展必须从国家发展的高度、从现代职业教育体系建设的全局、从建立高效运行机制的角度进行审视，提高职业院校布局与国家、区域功能区定位、产业布局的一致性、构建注重纵向衔接与横向沟通的现代职业教育体系、加快形成政府推动、市场引导的运行机制。
1.职业教育布局要遵循国家主体功能区开发与区域协调发展的新思路
——国家主体功能区开发与区域协调发展。我国区域发展不协调问题由来已久，一直是区域经济政策致力解决的重点问题。国务院印发《全国主体功能区规划》提出推进形成主体功能区，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并进一步明确了四类主体功能区的功能定位、发展方向与发展重点，就是试图通过解决空间失衡问题，促进区域协调发展。
主体功能区规划突破了缩小地域差距的经济追赶思路，强调从实现基本公共服务与生活条件的均等化来促进区域协调发展。以往对区域发展不协调的认识主要是从区域差距出发的，认为区域发展不协调的经济差距，GDP差距就是区域差距，随着区域发展不协调矛盾的转化及其认识的进一步深入，渐渐认识到区域经济差距背后是更大的社会差距和制度差距，是一种综合的复杂的区域差距，或者是一种系统差距，这种差距表现在社会经济生活的方方面面。[24]
——职业教育布局要遵循国家区域协调发展的新思路。我国正处于一个社会转型期，提出了功能定位转型、产业结构调整、产业能级提升等新要求。为了应对这些新形势，解决已有的老问题，寻找一个有利的专业建设的突破口，创造一个良好的专业建设平台，进行专业调整与结构优化的尝试，符合世界职业教育发展趋势。例如，美国在1996年开展了职业教育生涯群集（Career Clusters Initiative）的改革；台湾在建立区域产学合作中心的过程中，也对全岛职业院校的专业进行重新布局与优化调整。[25]
首先，职业教育布局调整能促使专业结构与产业结构的匹配与对接。众所周知，职业教育应当服务经济发展。当它落实到专业建设层面，必然要求职业院校的专业结构与区域经济的产业结构相匹配，否则这只能是一句空话，停留在口号层面。而促使两者的对接，靠的就是在宏观层面进行某区域内专业布局的调整，使之与当前的区域经济发展需求相一致。对于各省、市政府来讲，要将职业教育发展纳入产业发展规划，纳入城乡建设规划和产业园区建设规划，做到职业教育布局结构与产业结构布局的同步规划、整体协调。
其次，职业教育布局调整会引导职业院校合理进行办学定位。专业建设的载体是院校。院校本身的办学定位和特色定位直接影响到专业建设的水平与质量。从院校层面来看，由于专业设置存在随意性和不规范性，导致各职业院校专业设置缺乏总体设计，重复设置现象严重。近年来，各院校为争夺职业教育的生源，开设热门专业迎合学生，吸引学生报考，而这些专业门类往往雷同，尽管专门门类多，但由于师资配备、教学设备配备跟不上，所以只是表面热闹，但缺乏持续发展能力。这一现象对于各院校打造特色、走特色发展之路非常不利。因此，进行专业布局调整，对于各院校明确并基于自身的发展优势，有侧重地打造特色，集聚资源开办主打专业、精品专业具有极为重要的价值。放眼世界，那些办学质量高、影响力大的院校不完全都是综合性高校，像麻省理工学院，就是科目单一但以特色举世闻名的院校。对于职业院校而言，也是如此，唯有走特色发展之路才能可持续发展。
同时，职业教育布局调整有利于促使职业院校资源重组优化。通过多方面思考、规划，使各职业院校认清自身的比较优势、不足之处，以及机遇与挑战，有利于开发各院校潜能，重组资源，特别是专业群的建设将帮助职业院校挖掘新的生长点，激发新的生命力。例如，传统的计算机应用专业由于上海地区计算机的普及而变得逐渐失去招生吸引力，但当它与媒体专业归为同一专业群时，犹如枯木逢春，焕发出新的生命力，萌发出数字媒体类的课程，既发挥了传统专业的优势，又迎合了经济发展的新需求。
2.建设注重纵向衔接与横向沟通的现代职业教育体系
随着终身教育时代的到来，学习型社会建设的深入，个体必须面对职业、职业岗位以及职业知识和技能不断变化的环境，同时随着科技进步，各种职业岗位的知识技术含量也不断提高，一方面对个体的综合素质提出了更高要求，另一方面要求个体的知识和技能不断更新。因此，将职业教育限制于职前教育或学校教育是无益的，必须确立终身学习的职业教育观，现代职业教育体系建设必须注重与普通教育的衔接与融合。
20世纪60年代以来，发达国家均把职业教育提到与普通中等教育相近的地位，职业教育与普通教育一体化发展的趋势日益明显。美国非常关注工作与学生发展的融合。2011年10月12日，美国参议院和国会通过对1965年《初等和中等教育法案》的修订案，并同意将法案的名称改为《为了明天的工作教育法案》。法案修订的根本目标是使更多的学生都能同时为进入高等教育和生涯发展作准备。法案提出，在中小学教育中，要积极地把为进入大学作准备与工作场所经验学习结合起来，以努力增强学生对社会的参与。其主要措施是允许学区通过课程和学校网络将理论学习与生涯和技术教育更好地整合起来。法案鼓励运用联邦拨款，在学校、雇主和社区间建立伙伴关系；同时要求，要把中学课程与高技能、高收入和高需求的行业联系起来，为学生提供工作本位的学习机会，帮助学生理解教育与劳动力开发之间的关系。
普通教育与职业教育相结合也是英国职业教育的发展趋势。英国早在1956年发表的题为《技术教育》白皮书中明确提出：“教育不应只具有过于狭隘的职业性质或局限于一种技能的掌握，因为瞬息万变是我们这个时代的特征，所以未来职业教育的主要目的必须是使青年有很强的适应性。”[26]进入80年代以来，随着新科学技术的发展，传统的劳动密集型产业向知识密集型产业过渡，新的行业、工种不断产生，大批工人需要转换工种，从事新的工作。顺利实现劳动变换的条件是工人要具备较强的应变能力，而应变能力的培养又是以掌握普通文化科学知识、通晓生产过程的基本原理为前提的。正因如此，英国在改革职业教育中更强调普通文化知识教学的必要，自1982年以来推行的职业技术教育试点计划则力图在普通教育中增设职业技术课程，为学生进一步学习科学技术理论、掌握必要的社会生产、生活技能打下基础。
借鉴英国的改革经验，普通教育与职业教育相互融合也应是我国职业教育的发展方向。面对现代生产中知识与技术愈来愈密集，更新愈来愈快，职业和劳动力市场变化加快，从业者转换工作的次数加多，职业流动性加大的新趋势，学校教育的总体目标应是为学生走向社会打好坚实的基础。第一，普通教育要有机渗透职业教育。使学生掌握一定的劳动技术理论知识和劳动技能的同时，要开设并教好职业指导课程，给学生更多、更切合实际的职业知识，培养其作为现代劳动者所应具有的科学的职业观，增强其适应能力。第二，职业院校要努力提高学生的文化、专业素质。要在加强技能训练的同时，增加并搞好普通科目的教学，重视基础理论、专业理论的教学，使学生具备良好的科学文化素质和宽厚的专业基础。应以充分适应社会经济需求、满足就业需求和未来发展需求为目标，努力摆脱“文化教育+技能培训”板块式的教育方式，积极探索与普通教育有机结合的职教模式。
职业教育发展仅注重纵向衔接是不够的，还要打通“横向上的联系沟通”，即加强与政府、企业、社会组织之间的联系，大致说来，包括发挥好政府保基本、促公平的作用；引导行业、企业、社会力量参与办学，推动行业、企业和社会参与职业院校治理；加快培育和发展与职业教育紧密相关的社会中介组织，发挥社会中介组织的自律机制，提高参与职业教育的专业能力等。
3.形成政府推动、市场引导的运行机制
高效的运行机制是保证职业教育健康协调发展的关键。我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》明确提出，要建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制。这意味着，行业企业参与职业教育已成为未来我国职业教育发展的战略措施之一。教育部《关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展的意见》（教职成〔2011〕6号）中明确提出：“行业是连接教育与产业的桥梁和纽带，在促进产教结合，密切教育与产业的联系，确保职业教育发展规划、教育内容、培养规格、人才供给适应产业发展实际需求等方面，发挥着不可替代的作用。构建适应经济社会发展方式转变和产业结构调整要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系，离不开行业的指导。不断强化行业在职业教育决策中的作用，提升行业组织在政府决策中的地位和话语权。”可见，行业企业是建设我国现代职业教育体系的重要力量。
充分发挥政府的职能。世界上许多国家都经历了职业教育培训规范化阶段，即国家对职业教育统一进行管理的阶段，而后，政府与企业合作，共同承担职业技术教育。[27]因为单纯的政府规划或市场调节，都存在内在的缺陷。过分强调政府的干预或者市场的调节，都难以实现职业教育供求的协调，需要政府通过“治理”协调利益相关者的矛盾和利益冲突。目前，更多的是政府从直接办学退出来，交给职业技术教育权益者去办，政府从总体上制定发展计划，充任中介者、促进者、支持者、发动者、投资者的角色，职业教育权益承担，走向总体合作，即“价值共识，课程共建，费用分摊，产出共享”。
我国职业教育发展可以定位在政府推动、用户导向和需求驱动的市场化运行机制。充分发挥市场机制作用，引导社会力量参与办学，扩大优质教育资源，激发学校发展活力，促进职业教育与社会需求紧密对接。但由于市场有着天然的缺陷，就是追逐利润最大化，而且往往是关注眼前的短期利益，为此有利于职业教育发展的，但又存在市场失灵的领域，政府要发挥主导作用。如国务院下发《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，明确将从财税金融等方面出台一揽子政策加快培育和发展战略性新兴产业。但战略性新兴产业由于前景不确定、投入大、风险高、回报周期长等原因，市场资本不敢轻易涉足。政府要给予扶持，通过集聚各方资源，为企业创造良好的“软环境”，形成从源头产品核心技术的创新到产业化推广的“产业链”，才能建造一个利于战略性新兴产业发展的“生态系统”，从而孕育出新时代技术和产业革命。为何以色列这样的小国家，其新技术、新产业却在世界上占有重要地位，就是因为政府设立了投资基金，政府创建的孵化器世界一流，因此它的科技成果转化率非常高。此外，对于农、林、水利、地质、矿业、测绘、远洋运输、社会福利以及监狱劳教管理等艰苦专业，但又是社会发展必不可少的专业，政府应该给予扶持。