第一批典型案例
典型案例一 北京地铁4号线项目
一、项目概况
北京地铁4号线（简称“4号线”）是北京市轨道交通路网中的主干线之一，南起丰台区南四环公益西桥，途经西城区，北至海淀区安河桥北，线路全长28.2 公里，车站总数24 座（见图1-1）。4号线工程概算总投资153 亿元，2004年8月正式开工，2009年9月28日通车试运营，目前日均客流量已超过100万人次。
图1-1 北京地铁4号线运行路线图
北京地铁4号线是我国城市轨道交通领域的首个PPP 项目。4号线项目顺应国家投资体制改革方向，在我国城市轨道交通领域首次探索和实施市场化PPP 融资模式，有效缓解了当时北京市政府的投资压力，实现了北京市轨道交通行业投资和运营市场主体多元化突破，形成同业竞争的格局，促进了技术进步和管理服务水平提升。从实际情况分析，4号线是由北京市政府主导并支持的PPP 项目，已取得阶段性成功，项目实施效果良好。
二、运作模式
（一）PPP 模式
4号线工程投资建设划分为A、B 两个相对独立的部分：A 部分为洞体、车站等土建工程，投资额约为107 亿元，约占项目总投资的70%，由政府国有独资企业北京市基础设施投资有限公司（简称“京投公司”）成立的全资子公司北京地铁4号线投资有限公司（简称“4号线公司”）负责投资建设；B 部分为车辆、信号等设备部分，投资额约为46 亿元，约占项目总投资的30%，由PPP 项目公司北京京港地铁有限公司（简称“京港地铁公司”）负责投资建设和运营。京港地铁公司是由京投公司、香港铁路有限公司（简称“港铁公司”）和北京首都创业集团有限公司（简称“首创集团”）按2 ∶49 ∶49 的出资比例组建，其中港铁公司通过其全资子公司港铁北京4号线投资有限公司投资PPP 项目公司。北京地铁4号线PPP 模式如图1-2 所示。
图1-2 北京地铁4号线PPP 模式
4号线项目竣工验收后，京港地铁公司通过租赁取得4号线公司A 部分资产的使用权。京港地铁公司负责4号线的运营管理、全部设施（包括A 和B 两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资并获得合理投资收益。
30年特许经营期结束后，京港地铁公司将B 部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将A 部分项目设施归还给4号线公司。
（二）实施流程
北京地铁4号线PPP 项目（简称“4号线PPP 项目”）实施过程大致分为两个阶段，第一阶段为北京市发展改革委主导的实施方案编制和审批阶段；第二阶段为北京市交通委主导的投资人竞争性谈判比选阶段。
经市政府批准，北京市交通委与京港地铁于2006年4月12日正式签署了《特许经营协议》。
（三）协议体系
4号线PPP 项目的参与方较多，项目合同结构如图1-3 所示。
图1-3 北京地铁4号线PPP 项目合同结构
特许经营协议是PPP 项目的核心，为4号线PPP 项目投资建设和运营管理提供了明确的依据和坚实的法律保障。4号线PPP 项目特许经营协议由主协议、16 个附件协议以及后续的补充协议共同构成，涵盖了投资、建设、试运营、运营、移交各个阶段，形成了一个完整的合同体系。
（四）主要权利义务的约定
1.北京市政府
北京市政府及其职能部门的权利义务主要包括：
建设阶段：负责项目A 部分的建设和B 部分质量的监管，主要包括制定项目建设标准（包括设计、施工和验收标准），对工程的建设进度、质量进行监督和检查，以及项目的试运行和竣工验收、审批竣工验收报告等。
运营阶段：负责对项目进行监管，包括制定运营和票价标准并监督京港地铁执行，在发生紧急事件时，统一调度或临时接管项目设施；协调京港地铁和其他线路的运营商建立相应的收入分配分账机制及相关配套办法。
此外，因政府要求或法律变更导致京港地铁建设或运营成本增加时，政府方负责给予其合理补偿。
2.京港地铁
京港地铁公司作为项目B 部分的投资建设责任主体，负责项目资金筹措、建设管理和运营。为方便A、B 两部分的施工衔接，协议要求京港地铁将B 部分的建设管理任务委托给A 部分的建设管理单位。
运营阶段：京港地铁公司在特许经营期内利用4号线项目设施自主经营，提供客运服务并获得票款收入。协议要求，京港地铁公司须保持充分的客运服务能力和高效的客运服务质量，同时须遵照《北京市城市轨道交通安全运营管理办法》的规定，建立安全管理系统，制定和实施安全演习计划以及应急处理预案等措施，保证项目安全运营。
在遵守相关法律法规，特别是运营安全规定的前提下，京港地铁公司可以利用项目设施从事广告、通信等商业经营并取得相关收益。
三、借鉴价值
（一）建立有力的政策保障体系
北京地铁4号线PPP 项目的成功实施，得益于政府方的积极主导，为项目推进提供了全方位保障。
在整个项目实施过程中，政府由以往的领导者转变成了全程参与者和全力保障者，并为项目配套出台了《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》等相关政策。为推动项目有效实施，政府成立了由市政府副秘书长牵头的招商领导小组，保持了决策的有效性并对落实政府的意志起到了重要的保障作用；北京市发展改革委主导完成了4号线PPP 项目实施方案，北京市交通委主导谈判，京投公司在这一过程中负责具体操作和研究。4号线PPP 项目招商组织架构如图1-4 所示。
图1-4 北京地铁4号线PPP 项目招商组织架构
（二）构建合理的收益分配及风险分担机制
北京地铁4号线PPP 项目中政府方和社会投资人的顺畅合作，得益于项目具有合理的收益分配机制以及有效的风险分担机制。该项目通过票价机制和客流机制的巧妙设计，在社会投资人的经济利益和政府方的公共利益之间找到了有效平衡点，在为社会投资人带来合理预期收益的同时，提高了北京市轨道交通领域的管理和服务效率。
1.票价机制
4号线运营票价实行政府定价管理，实际平均人次票价不能完全反映地铁线路本身的运行成本和收益等财务特征。因此，项目采用“测算票价”作为确定投资方运营收入的依据，同时建立了测算票价的调整机制。
以测算票价为基础，特许经营协议中约定了相应的票价差额补偿和收益分享机制，构建了票价风险的分担机制。如果实际票价收入水平低于测算票价收入水平，市政府需就其差额给予特许经营公司补偿。如果实际票价收入水平高于测算票价收入水平，特许经营公司应将其差额的70%返还给市政府。4号线PPP 项目票价补偿和返还机制如图1-5 所示。
图1-5 北京地铁4号线PPP 项目票价补偿和返还机制
2.客流机制
票款是4号线实现盈利的主要收入来源，由于采用政府定价，客流量成为影响项目收益的主要因素。客流量既受特许经营项目公司服务质量的影响，也受市政府城市规划等因素的影响，因此，需要建立一种风险共担、收益共享的客流机制。
4号线PPP 项目的客流机制为：当客流量连续3年低于预测客流的80%，特许经营公司可申请补偿或者放弃项目；当客流量超过预测客流时，政府分享超出预测客流量10%以内票款收入的50%、超出客流量10%以上票款收入的65%。
图1-6 北京地铁4号线监管体系
4号线PPP 项目的客流机制充分考虑了市场因素和政策因素，其共担客流风险、共享客流收益的机制符合行业特点和PPP 模式要求。
（三）建立完备的PPP 项目监管体系
北京地铁4号线PPP 项目的持续运转得益于项目具有相对完备的监管体系（见图1-6）。清晰确定政府与市场的边界、详细设计相应监管机制是PPP 模式下做好政府监管工作的关键。
在4号线PPP 项目中，政府的监督主要体现在文件、计划、申请的审批，建设、试运营的验收、备案，运营过程和服务质量的监督检查三个方面，体现了事前、事中、事后的全过程控制。
4号线PPP 项目的监管体系在监管范围上，包括投资、建设、运营的全过程；在监督时序上，包括事前监管、事中监管和事后监管；在监管标准上，结合具体内容，遵守了能量化的尽量量化，不能量化的尽量细化的原则。