第二节 我国社会救助制度的形成与发展

我国社会救助制度的发展明显落后于西方国家，原因在于我国的商品经济发展落后，市场经济不发达，缺少建立社会救助的经济基础和社会条件。在漫长的封建社会时代，救助只限于临时救灾和有限的济贫，救助没有制度化，救助水平很低。在计划经济时代，又是一种典型的国家保障模式，政府通过“单位”能够为贫困群体提供基本生活保障。改革开放以来，伴随着市场经济体制的建立，政府对贫困群体的救助出现了明显缺位。进入21世纪后，政府通过构建完善的社会救助体系，直接承担起对贫困群体的救助责任。

一、中国古代社会救助

出于生存和发展的需要，中国在漫长的封建社会时期就开始逐步产生了各种形式的民间互助，慈善施舍和官府的救灾备荒等救助行为。

先秦时期，封建官府的社会救济制度初步形成。西周就设立专门负责社会保障事务的官职，建立救灾备荒的荒政制度，提出“荒政十二”和“保息”六政，实行普遍的社会救济。自秦汉开始，中国进入了封建大一统时期，专制主义的中央集权制度得以确立，出于巩固统治的需要，各个封建朝代均制定并实施了旨在维护其政治统治和社会稳定的救济措施，形成了以灾害救助、尊老爱幼和扶贫恤困为主要内容的救助体系。

（一）救济内容

在灾害救济方面，我国古代普遍采用备荒仓储和灾后救济方略。两汉时期创办常平仓平抑粮价，隋时创办义仓对灾民进行赈济，宋代朱熹创办社仓对灾民进行粮贷，至明清时期又设预备仓实现防灾救灾。较为完备的备荒仓储制度，基本保证了灾害时粮食的供应，降低了灾害造成的损失，维护了社会的稳定；灾后救济在不同时期和面对不同的灾害，各朝各代实施的救济方式也不同，主要包括减免税赋、调粟、施米施钱和借贷等措施。这对保障灾民生活、灾后恢复生产和稳定社会秩序都起到了非常重要的作用。

在对贫困和社会弱势群体的救济方面，我国自古就把鳏寡孤独病疾者以及老人、儿童和妇女作为主要的救济对象。魏晋南北朝时期，还建立了对贫病者实施救济的专门机构：孤独园和六疾园，这标志着我国对社会弱势群体的救济由设立专门官员负责救济发展到了设立专门机构进行救济。宋代的恤老慈幼救济在中国救助事业发展史上留下了光辉的一页，特别是宋朝的官办救济机构种类之多，救助范围之广，救助效果之明显，可以说创造了中国古代官方救济的巅峰，为后世留下了非常宝贵的救助救助经验。

在我国古代社会救助体系中，既注重灾前的防御，更注重灾后的救助，而其救助的内容又是相当全面的。一是在频繁的自然灾害风险中，我国更加重视灾后的救助，救助的内容十分全面；二是对于社会上的弱势群体，官府以及其他社会保障机构总是将对他们的保障当作自己的责任；三是灾前预防和老年保障在体系中也是一项很重要的内容。

（二）救济形式

纵观我国古代社会的社会救济，基本包括官府救济和民间救济两个方面。官府救济包括救灾备荒和对贫困群体的生活救济；民间救济主要包括宗族救济、宗教救济和民间互助等。

1．官办社会救济

所谓官方，可以理解为从朝廷一直到地方官府。在我国古代，不同时期的封建官府对于贫困群体所承担的责任是不一样的。总的说来，中国历朝历代官府都能主动承担非正常时期的社会救助责任，例如战后贫民救助、灾害（包括自然灾害和瘟疫等）救助，等等。在西方，国家正式建立社会保障制度之前，宗教慈善救济是主体，只有当宗教慈善事业不能满足社会需要时，政府才会根据经济实力出面举办一些有限的救助活动。在其整个社会保障体系中，政府介入时间晚且是一个渐进的过程。而在中国，封建官府从一开始就成为社会救济的责任主体，并在整个救济过程中扮演了制度制定与实施、财力保障、检查与监督的重要角色。

2．民间社会救济

与官办社会救助不同的是，民间社会救济的保障物资主要来源于民间，是民间的义务捐赠，或来源于乡绅、商贾的捐助。明清时期，民间救助组织数量众多，种类齐全，施济内容广泛，财力充足，参与阶层众多，创造了我国古代民间救助救济的高潮。

民间救助机构的广泛建立以及在社会救助中作用的提高，改变了过去长期在社会救助中以官府为主导的状况。可以这样说，民间救济是官办社会救济机构在地域和人数上的有力补充。官办社会保障机构的覆盖面毕竟有缺失，在保障地域上只能延及通都大邑，即设有正式行政建制的府、县级城市；在保障人数上也毕竟有限，难以惠及大众。而灾害影响最为严重的却是在广大的乡村地区，这往往是官办社会保障机构的覆盖缺失，而民办的社会保障正好弥补了这一缺失。

3．宗教组织的社会救济

宗教是西方社会保障的思想基础，其教义直接指导了社会保障实践的开展。佛教传入我国以后，佛教寺院也举办了许多社会救济活动。魏晋南北朝寺院救济的兴起，标志着宗教救济正式产生，开始对贫困者实施多种形式的救济，并成为社会救济中一支不可忽视的力量。在唐代，许多寺院开办了悲田院，专门收养那些老而无依者。唐代悲田养病坊的出现，标志着佛教寺院救济走向逐渐完善。由于悲田养病坊的救济包括对贫困者、孤独者、疾病者实施医疗和贫困救助，实际它已经成为一种综合救济机构。鸦片战争以后，来华天主教、耶稣教传教士在我国开办的医院、学校、孤儿院、养老院等，亦属此列。

4．宗族内部的救济

传统的宗族观念导致了宗族保障机构族田和义庄的产生。族田和义庄起源于北宋范仲淹。宗族救助到明清时期进一步向前发展。义庄作为明清时期宗族的经济实体，在社会救助上发挥了重要的作用。义庄的社会救助项目主要有贫困救助、习业救助、生育救助、婚丧救助和教育救助。宗族保障是一个封闭、内敛的救助体系，也就是说，只有具备了同一宗族的身份，才有资格享受保障给付。其保障范围虽然比较小，仅仅局限于宗族之内，但其对稳定地方秩序所起的作用却是不容忽视的。宗族救助本质上是一种自助，因他是出于本族利益的考虑。

（三）官府救济与民间救济互动发展

在救济实施过程中宗教救助、民间救助与封建官府救助互相借鉴，互为补充，在对于救助责任的承担上，往往是一种此消彼长的关系。

我国古代的社会救济模式基本上生成于实践，属于实践——推广型。民间机构在实践中创造出了许多有益的模式，中央政府往往通过皇帝的诏令予以推广并使之制度化，地方政府也往往通过区域性政令使民间合适的救助模式在区域内推广。如清前期京师的民办善堂在收养老而无依者和弃婴方面发挥了巨大的作用，雍正帝诏令全国“于通都大邑，人口稠集之处，照京师例推而行之”。（《世宗实录》卷十九）从此，推动了都市民间善堂的发展。

从机构的设立，到标准和程序的制定，再到考核与监督的实施以及通过管理使民办机构向制度化转化，我们可以得出这样的结论：我国古代的社会保障体系有一个逐渐制度化的过程，大约到了宋代就已经实现了制度化。这样说的根据是：①有以皇帝的诏令和法规为极高层次的立法支持；②以诏令“永著为例”的长久性而非临时性的制度安排，如常平仓就几乎贯穿了整个历史进程；③标准和程序的制定。

在救助中，除了生活必需品的给付之外，还有工作的安置、疾病康复和对弱势群体或不幸人群的人格尊重。《周礼》讲的“各以其器食之”和荀子讲的“材而事之”，说的就是根据其能力给予工作机会使其自食其力的意思，春秋时通常所见到的瞽人任乐师、刖者掌城门就是这一制度的体现；而历代的收养机构往往附带了疾病康复的内容，如宋代的安济坊。早在商周时期，国君就提出了“不敢侮鳏寡”（《尚书》的《无逸》和《康诰》中均有表述）的理念，可见我国古代的社会救助就已经注意到对弱势群体和不幸人群的人格尊重。

二、中国近代社会救助

中国近代的社会救助既继承和发扬了传统的救助形式，又受到了西方国家在社会救助方面的基本理念和具体措施的影响，逐步形成了以中西结合型为主要特征的社会救助模式。中国近代社会救助发展主要表现在以下几方面：

第一，外国慈善机构进入中国，引进了西方近代慈善救济。鸦片战争以后，西方传教士开始在中国传教布道，并将西方的慈善救济带到了中国。外国教会最早在中国开办的慈善救济是举办慈善医院。1900年，法国天主教会在天津、九江、青岛开办了医院和数十处小型诊所。英美基督教会所属医院及诊所在1900年以前共有40余所，分布于两广、江浙一带。早期的教会医院一般不收费，开支主要靠募捐。进入20世纪后，医院开始收费。一般情况是对有钱的病人收取较高的医疗费，对贫病者免费，以补贴慈善医疗。在开展医疗业务的同时向病人传教，让病人皈依教门。外国传教士另一项主要的慈善活动是开办各类慈幼机构，包括育婴堂、幼稚园、孤儿院、盲童学校、聋哑学校等，其中以育婴堂、孤儿院最多。孤儿在孤儿院除了接受宗教思想之外，还要学习做工，学习一定的技艺，为将来走上社会打下基础。

第二，清政府重视和改革救济制度。1906年11月6日，清政府颁布《清帝厘定官制谕》，将原来的“内务部”改名为“民政部”，从此中国历史上有了第一个独立管理民政事务的中央政府机构，这反映了清末在民生问题上的思想转变。与此同时，清末各地在社会救济上也开始改变传统重养轻教的做法，向养教并重转变。例如1903年，北京地方政府开始创办工艺局。北京工艺局规定的收养对象为：①身家清白，穷无所归者为上。②本有行业，遭难流离者次之。③平日懒惰成性，兼有嗜好者又次之。④甘心下流，近于邪僻者为下。对于“孤贫幼童，愿来习艺者，亦准取保挂号，挨次传补。衣履不周者，有局治给”。工艺局因材施教，所教内容有书画、数算、镌刻、织补、绣货、珐琅、铜铁、瓦木等等。北京工艺局开社会救济新风气之后，至1910年，直隶、山东、江西、四川、贵州、安徽、两广、东三省等地工艺局（场）如雨后春笋般遍地兴起。

第三，民间慈善救济有了新发展。民国初期最有影响的是张春和熊希龄兴办的慈善机构，就有很多西方救助思想的特色。张春先生在游历考察了日本育哑院后，萌生了创办中国盲哑教育的设想，经多年筹措，于1916年在南通创办了中国自办最早的盲哑学校和盲哑传习所，开华人自办盲哑教育的先河。我国近代著名慈善事业的创建者熊希龄，所办香山慈幼院就非常重视教养兼顾的管理模式。熊希龄认为慈幼院办院宗旨是：“教养孤贫失学之男女儿童，使有适当之智能、道德，伸可谋生于社会。”为了使儿童得到良好教育，慈幼院建立健全了各种教育设施，例如教室、图书馆、理化馆、美术馆、农场、养蚕室、雕木场、印刷厂等。在教育内容方面设有普通教育和职业教育。在学制上，全院下设6个分院（后改“院”为“校”）：第一院为蒙养部，第二院为小学部，第三院为中学部，第四院为职业部，第五院为职工部，第六院为大学部（虚设），分别办理婴幼小学、中学、职业、职工和大学教育。

第四，民国政府成立，把社会救济作为政府社会管理的重要职责。最早于1915年效仿英国的《济贫法》制定和公布了《游民习艺所章程》，开启了中国式的济贫事业。之后于1928年国民政府内政部发布了《各地方救济院规则》，对救济对象进行重点厘定。同年政府又颁布了《管理各地方私立慈善机构规则》。1929年又颁布了《监督慈善团体法》，对慈善团体的性质、资格和考核做了具体规定。于1930年在全国范围内推广救灾准备金制度，把事后的被动救济逐步转变为事前主动预防。

第五，颁布《社会救济法》。1943年，国民党政府颁布了我国第一部完整系统的《社会救济法》，又于1944年颁布《社会救济法施行细则》对社会救助的实施范围、实施标准等内容做出了具体而明确的规定。“作为中国历史上首部社会救济法，它在一定程度上反映了国民党所宣扬的‘以实现三民主义的社会政策’，建立完善之社会救济制度为目的的理想和‘五五宪草’所规定的‘老弱残废无力生活者，国家应予适当之救济’之精神。”《社会救济法》在我国现代社会救助制度历史上具有划时代的意义，标志着我国现代社会救助制度开始建立。

《社会救济法》第一章规定，社会救济对象为“①年龄在六十岁以上经历衰耗者；②未满十二岁者；③妊妇；④因疾病伤害残废或其他精神上身体上之障碍，不能从事劳作者；⑤因水旱或其他天灾事变，致受重大损害，或因而失业者；⑤其他依法令应予救济者”。从法令对救助对象的规定可以看出，《社会救济法》已经摆脱了传统的伦理道德标准，体现了更多的人文关怀。《社会救济法》规定的救助方法有12种：“一、救济设施处所内之留养；二、现款或食物衣服等必需品之给予；三、免费医疗；四、免费助产；五、住宅之廉价或免费供给；六、资金之无息贷予；七、粮食之无息或低息贷予；减免土地赋税；九、实施感化教育及公民训练；十、实施技能训练及公民训练；十一、职业介绍；十二、其他依法所规定之救济方法。”从以上对法规的分析可以看出，这一时期的社会救助不仅重视事后补救，更注重事前预防。不仅重视解除痛苦，更重视人民独立生活，体现了现代社会救助的思想精神。

但是，由于我国当时处于战争状态，国民经济发展的低迷和社会的不稳定，最终这些法律没有得到很好的贯彻和落实，没有发挥应有的作用。在这种背景下，当时社会救助事业也没有得到顺利发展，贫困问题依然严重。

无论怎么看，我国近代从清政府到民国政府都已经非常重视社会救济立法，清朝在《大清律》中就专门规定了灾害救济和贫病救济的内容，到了民国时期国民政府颁布了《社会救济法》对救济对象进行了限定，同时对救济的内容和程序以及资金的募集都做了明确的规定。标志着传统意义上的“社会救济”向着上具有现代意义的“社会救助”的转变。

三、中国现代社会救助

（一）计划经济时期的社会救助实践

在社会救助研究中，越来越多的学者认为现代社会救助与传统社会救济的区别并不仅仅是救助内容与形式的差别，更重要的是救助理念与制度安排上的差别。

从救助理念上看，传统社会救济是从同情与怜悯的角度，给予贫困者施舍性质的救济，施救方居于主动地位，被救济者则处于感恩、被裹挟的被动状态。现代社会救助则认为接受救助是公民的权利，当社会成员的基本生活遇到困难不能自拔时，就有权利向政府提出救助请求，政府有责任对其实施救助。为了保障社会成员救助权利，国家必须进行社会救助立法，用法律规定政府的救助责任和义务，用法律保障国民救助权利的实现。

从制度安排上看，传统社会救济具有临时性、主观性、分散性，救济行为的实施更多地取决于救济方的意愿，而不是贫困者的需要；现代社会救助是以国家立法为主要形式的正式制度安排，救助立法和救助制度的建立是从贫困者的救助需要出发，以帮助其摆脱困境为目标，要促进人的全面发展和自立，为贫困者提供多方面、综合性的救助。并且随着经济和社会发展，救助内容不断丰富，救助水平不断提高。

新中国成立后，我国实行社会主义公有制和计划经济体制，明确经济发展的最终目标是满足人民群众不断增长的物质和文化需要。在此背景下，我国的社会救助就是要满足全体社会成员最基本的生活需要，政府和企业要承担起社会救助的主要责任。计划经济时期我国社会救助的发展有如下几个阶段：

1．新中国救助制度的确立（1949—1952）

1949年中华人民共和国成立时，由于长期的战争，国民经济受到了很大的破坏，社会不稳定，新中国成立前遗留下来的贫困问题相当严重。因此，一方面，存在着大量的贫困人员需要政府组织救助，解决严重的贫困问题；另一方面，国民经济实力很差，国家没有财力来解决大量贫困人员的生存问题。

在这一时期，把社会救助的目标主要定位于：医治战争创伤，安定人民生活，稳定社会秩序，促进国民经济的恢复。当时社会救助的主要对象有灾民、难民、贫民、烟民、无业游民和无依无靠的孤老残幼等。

1950年2月，成立了中央救灾委员会，同年4月又成立了中国人民救济总会，针对当时发生的特大洪水灾害，向受灾人员进行社会救助，解决他们的生存问题。针对失业问题，国家成立了失业救济基金，为失业者提供帮助，主要是以实物形式而非货币形式发放救济金，主要是发放救济粮食。

为了解决贫困人员的基本生活问题，国家采取以工代赈的办法，组织许多有劳动能力的贫困人员参加基本建设；把烈军属和贫困人员组成生产单位，帮助他们从事手工业和简单工业生产。

在进行基本最低生活保障的同时，还帮助贫困者医治疾病、安家落户、创造就业条件，使他们的生产、生活有切实可靠的保障。

这一系列社会救助措施基本上解决了贫困人员的生存问题，迅速稳定了社会秩序，恢复了生产，保证了社会经济稳定而健康的发展。

2．救助制度的发展阶段（1953—1956）

经过三年的恢复，我国国民经济有了较大的发展，国家财力大大增强，社会也日益稳定。从1953年到1956年在城市进行了社会主义改造，实现了公私合营，建立起了公有制经济，城市经济迅速发展，绝大部分居民都能够安居乐业。具有劳动能力的绝大部分城市居民都实现了就业，保证了一定的劳动收入，解决了他们的基本生活问题。这一阶段社会救助的主要对象是，无依无靠的孤老残幼，即城市“三无”人员，为他们提供必要的生活来源。

在农村进行农业生产合作化，农民的基本生活问题主要依靠集体力量来解决，在农村集体组织中，每个有劳动能力的农民能够参加生产劳动，并以家庭为单位分配劳动产品，使得他们的基本生活问题得以解决。对无依无靠无劳动能力的孤寡老人、残疾人和孤儿，只能通过“五保”供给制度解决基本生存问题。

随着社会主义改造的逐步完成，农村出现了家庭人口多、劳动力少的困难户；城市出现了年老体弱，不能维持基本生活的个体劳动者等，这些人又成为新的社会救助对象。这样，社会救助的对象与过去相比发生了一定的变化，而且社会救助对象趋向固定化，需要社会救助的人数也大为减少。

3．救助制度的调整阶段（1957—1965）

1957年社会主义改造完成以后，原来的私有经济已经被消灭，国民经济基本上变成公有制经济。而公有制经济主要有国有经济和集体经济，在城市主要是国有经济，在农村1958年成立了人民公社，建立了“三级所有，队为基础”的集体经济制度。因此，在这个阶段，政府对劳动者的就业加强了管理，劳动者就业的权利越来越集中到政府手中，即形成了普遍就业和低报酬的劳动就业制度。

这种劳动就业制度具有以下两个特征：第一是统包统配，即政府依靠行政手段分配劳动者的工作，而且所有劳动者的工作分配都由政府承担下来；第二是终身雇用，即用人单位没有选择和解雇劳动者的权利以及劳动者没有选择工作的权利。这种劳动就业制度保证了城乡劳动者每人都有一份工作，从而保障了城乡居民的基本生活需要。这样一来，城乡居民依靠自身的劳动基本上能够解决生存保障问题，从而使得社会救助的对象大为减少。

然而，在这个时期出现了“大跃进”浮夸风，破坏了正常的生产秩序，再加上60年代初发生的三年自然灾害，使得我国的国民经济受到了重创，产生了大量的失业人员和贫困人口。面对经济发展的困境和大量的失业贫困人口，我国对国民经济进行了调整，让来自农村的劳动者从城市居民大量返乡，企图缓解城市的就业压力和解决失业者的基本生存问题。

该时期社会救助的具体措施表现在以下几个方面：

在城市，组织群众进行生产自救，当时全国生产自救组织有28万个；广开就业门路，组织社会待业人员自谋职业。

在农村，主要对由于天灾人祸造成的困难户和无依无靠的老弱病残人员由村集体实施救助。

4．救助发展的萧条阶段（1966—1976）

这个阶段是“文化大革命”十年动乱时期，社会救助事业不仅没有发展反而有所倒退。这主要是受到了当时极“左”思想的影响，社会救助事业被视为给社会主义抹黑，因而主张取消社会救助。1969年主管社会救助的内务部被撤销，社会救助因而受到了很大的削弱。

尽管社会救助受到了削弱甚至是破坏，由于客观上存在着必须克服的贫困问题，实际上社会救助工作并没有被完全取消或者停顿，针对贫困人员的社会救助工作仍在继续进行。该阶段的社会救助主要分为两大部分：

在农村，无灾地区的贫困农民，由生产队给予社会救助；遭受重大自然灾害的地区，由国家拨给一定数量的救灾钱物给予社会救助。

在城市，企事业单位的困难职工由所在单位给予救助；城市“三无”人员由政府给予救助，主要通过“老年福利院”“儿童福利院”和“收容站”等形式给予不同困难群体适当的救助。

总结计划经济时期的社会救助，我们会发现，城市单位保障和农村集体保障客观上构成了中国传统社会救助的基本特征，政府的直接救助包含项目和覆盖人数都很有限，而且缺少社会救助的国家立法，救助实施的随意性较大。

（二）改革开放以后的社会救助制度改革

1978年以后开始实行改革开放政策，农村实行土地联产承包经营，城市国有企业经营方式转变为市场化经营。这不仅改变社会救助依赖的经济基础，而且带来了新的贫困问题，如农村的贫困户、城市的下岗失业工人等。针对改革开放的现实不得不寻找新的救助方式和途径，1993年在上海、山西等地开始试点建立城乡居民最低生活保障制度。直到1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，中国的社会救助制度才开始适应社会变革与经济发展的要求，正式开始进行改革。

1．改革背景

改革开放以后，我国对整个社会保障事业进行了根本性的改革，使它顺应社会主义市场经济体制改革的需要，同时更加注重社会保障在实现社会经济协调、城乡协调、地区协调等和谐社会目标中的作用。因此，在改革社会保障制度时，虽然对社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚同时推进，但在不同时期它的侧重点是不同的。在20世纪90年代中期以后，社会救助是整个社会保障改革的重点之一。

随着改革开放政策的实施，我国传统的社会救助事业已经不符合社会经济形势的发展，许多弊端开始暴露出来。这种缺陷已经不能顺应甚至阻碍了社会主义市场经济体制的建立和完善，具体表现在以下几个方面：

（1）社会救助范围窄

1978年改革开放初期，我国贫困人口有2.5亿，大约占了总人口的1/4，但当时实际享受社会救助待遇的人数只有几千万。虽然我国各种法律中明确规定每个公民都享有社会救助的权利，但在实际实施中，民政部门仅仅把社会救助的对象局限于“三无”人员（无法定扶养人、无生活来源和无劳动能力）。城市的社会救助对象主要是孤老残幼、困难户等特殊人员，有工作单位的劳动者及其家庭发生生活困难时，则由所在工作单位来解决他们的困难。农村的社会救助范围主要是“五保户”，绝大部分农民的生活困难则由集体来解决。

在实行最低生活保障制度之前的1992年，全国得到国家定期定量救济的城镇困难户人数只有19万人，占城镇人口的比重为0.06%，不合理的限制条件使许多有实际困难的城镇居民成为“三不管”对象，他们的困难程度甚至远远超过民政救济对象。

另一方面，随着经济体制改革的不断深化，单位贫困人员依靠单位救助的模式很难维持下去，这是因为企事业单位改革，实行了自负盈亏和自我核算的财务制度，单位难以或不愿意承担救助责任。农村实行联产承包责任制以后，集体经济实力有所削弱，原来主要依靠集体力量来实施救助的制度难以继续发挥作用。而且无论是在城市还是在农村，所有制成分由原来的单一公有制变成了多种所有制并存的局面。改革开放以后出现的外资企业、私营企业等单位本来就没有相应的救助机制，在这些单位工作的困难职工就得不到任何救助保障。

特别是随着国有企业改革的进一步深化，在城市产生了大量的新贫困人员。这些人由于失业和下岗，他们的基本生活发生了困难。而传统的社会救助制度并没有把这些人员纳入进来，他们无法享受社会救助待遇。在这种背景下，传统的社会救助制度的实施范围窄这个问题更加显得突出。

（2）社会救助水平低

传统社会救助制度的另外一大弊端就是社会救助水平偏低，难以满足广大贫困人员的实际生活需求。例如，1992年用于城镇居民困难户的定期定量救济经费是8740万元，救助对象人均月救济金额为38元，仅为当年城镇居民人均生活费收入的25%，还不到当年城镇居民人均食品支出的1/3。农村的社会救助水平更低，20世纪80年代初期农村的月平均社会救助水平为3—9元。

改革开放以后，我国城乡居民的收入水平和生活标准提高很快，而城乡贫困人员的社会救助水平并没有同步增长，社会救助水平偏低问题更加突出。而且，20世纪80年代后半期和90年代中期，我国发生了两次比较严重的通货膨胀，物价水平上涨过快使得原来就偏低的社会救助水平更加难以保障贫困人员的基本生活。

（3）社会救助实施不规范

首先，表现在社会救助制度不完善。哪些人可以享受社会救助待遇，享受标准多少，全国没有统一的政策依据，各地主要是根据本地的实际情况来具体操作。具体来说，除了考虑当地的物价水平和最低生活标准以外，往往取决于当地的经济实力和领导的重视程度，社会救助的主观性很强和随意性很大。

其次，表现在救助职能错位。在城市由单位负责困难职工救助，在农村由集体负责对贫困户救助的现象依然存在，国家没有承担社会救助第一责任。不仅反映了社会救助定位的不明确，而且更加容易导致救助水平参差不齐，形成另一层面的不公平问题。

再次，表现在管理制度不严。在一些地方社会救助资金被挪用、截留甚至被侵吞的现象屡有发生，救助对象选择不准等。严重影响到社会救助工作的顺利展开，对贫困人员的基本生活、对社会稳定产生了不良的影响。

（4）社会救助经费严重不足

社会救助资金不足是导致社会救助实施范围窄和社会救助水平低的根本原因。社会救助资金来源不足的原因主要有以下几个方面：

首先，由于经济发展水平不高，国家财力有限，拿不出很多的资金来进行社会救助，这是一个根本原因。

其次，由于领导重视不够，即使在作出社会救助资金财政预算安排的情况下，也无法得到充分的保证。

例如，1992年全国城镇社会救济费用（包括临时救济）总共只有1.2亿元，仅占当年国内生产总值的0.005%，不到国家财政收入的0.03%。这必然使得社会救助难以开展，社会救助资金不足成为阻碍社会救助事业发展的主要因素。

2．改革的主要内容

改革开放以后，我国适应市场经济体制的需要，从根本上调整社会救助的理念，进一步完善了社会救助体系，扩大救助范围，提高救助水平。其改革从以下几个方面展开：

（1）社会救助基本理念的调整。

1978年召开的第八次全国民政工作会议，明确提出了农村社会救助的基本方针，“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”。它明确规定了实行社会救助时，个人、集体和国家三者之间的关系，强调先个人，后集体，再国家。

由于国家财力有限，对农村社会救助对象做了严格界定，救济款、物资主要用于灾后救济，春夏荒灾救助，扶助贫困户发展生产，对贫困户、五保户等实行定量定期救助或临时救助。农村定期定量救助又分为两种：一是国家的定期定量救济，其主要救济对象是贫困地区集体供给有困难的五保户，或无劳动能力的贫困户；二是以集体供给为主的形式，除了贫困地区之外的其他五保户，以集体供给为主。

城市社会救助的方针是：“依靠基层，生产自救，群众互济，辅之以政府必要的救济。”具体来说，以生产自救为中心环节，依靠基层广开门路，自行就业；积极动员社会力量，捐款捐物，在通过生产自救和群众互济仍不能解决困难的情况下，国家给予社会救助。城市社会救助对象包括无生活来源或只有部分生活来源的残疾人和鳏寡孤独者，无固定收入的城市居民。

城乡社会救助的主要方式有：一是定期定量救助；二是临时救助。定期定量救助一般以半年以上为限，救助数额、对象都比较固定，按月领取。城市的定期定量救助的对象是无依无靠的孤老残幼，生活无着的精减职工和无经济来源而生活困难的居民和无生活保障的复员军人。

临时救助是救助范围最广、救助对象最多的一种救济方式。其主要办法通过困难户的申请，民政部门批准，根据困难大小给予一定数量的救助。临时救助的期限一般为半年以下。临时救助主要适用于下列几种情况：因自然灾害或不可抗拒的人为因素引起生活困难的救助；因病丧等造成生活暂时困难的救助；不享受定期定量救济而无依靠的老弱病残和没有脱贫能力的困难户；季节性的救助；无固定收入的个体劳动者因经营困难而影响其基本生活的困难户。

随着救助理念的变化，社会救助事业发生了很大的变化。第一，实行个人、集体和国家三者相结合的救助政策，采用了以个人为主、集体和国家为辅和互帮共助的方式。第二，由过去的济贫型向防贫型转变，在保障贫困户基本生活需要的前提下，帮助贫困户发展生产。第三，在加强社会救助的同时，大力发展社会保险制度和社会福利事业，从而来支援和促进社会救助事业的发展。

（2）建立城乡居民最低生活保障制度

根据国际经验，对付经济与社会结构调整而导致的较大规模的贫困问题，最有效的社会保障制度是社会救助而不是社会保险。然而，我国传统社会救助制度的实施范围非常窄，实施对象仅仅局限于“三无”人员，换句话说，“三无”人员以外的贫困人员不属于传统社会救助的实施对象。因而，国有企业改革中出现的下岗失业人员不包括在救助范围内，他们及其家属的基本生活问题无法得到解决。在这种情况下，需要一种新的社会救助制度来帮助他们解决基本生活保障问题。

1993年6月1日，上海市率先建立了城市居民最低生活保障制度。在1994年召开的第十次全国民政会议上，民政部肯定了上海市的经验，提出了“对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”的改革目标，并部署在东部沿海地区进行试点。1995年5月，民政部决定将这项制度推向全国。1996年初召开的民政厅局长会议重点研究了这项工作，决定进一步加大推行最低生活保障制度的力度。1997年国务院发布了建立城市居民最低生活保障制度的通知，1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》。

城市居民最低生活保障制度的建立，标志着我国与市场经济相适应的、社会化的社会救助制度正式开始建立，同时改变了传统社会救济制度临时性和恩惠性的特征，转向制度化和权利性。

在农村，因为农村土地经营方式的转变以及市场经济的影响，传统社会救助制度已经无法解决农村的贫困问题。在这种情况下，一些经济发达的农村地区开始为农民建立最低生活保障制度。上海不仅于1994年开始为农民建立最低生活保障制度，而且农村最低生活保障支付标准与城市最低生活保障支付标准实行联动，郊区农民和海岛农民的最低生活保障支付标准分别为城市居民最低生活保障支付标准的70%和50%。同时，在山西的阳泉也开始试点建立农村居民最低生活保障制度，2003年参加试点地区增加。最终于2007年国务院发出了在全国建立农村最低生活保障制度的通知。

（3）改革生产自救和扶贫制度

生产自救和扶贫在我国是早已存在的两种社会救助项目，改革开放以后，政府针对农村新的贫困问题加大了农村扶贫力度。

生产自救是灾区群众和困难户通过自力更生、恢复和发展生产，来达到克服困难、增加收入的目的。农村生产自救主要有两个方面：一方面是发生灾害之后，主要依靠自己的力量，解决灾害所带来的困难；另一方面是贫困地区尤其是劳动力过剩的地区，开发本地资源，开展多种经营活动，进行多形式的生产自救。同时，政府部门对生产自救也采取一些倾斜政策，如对重灾户分别减免征购任务和集体提留，农业银行对灾区增加贷款指标，税务部门适当减免重灾区的农业税，以及乡镇企业、村办企业的工商税，教育与卫生部门适当减免灾区的学费和医疗费。城市生产自救是由民政部门组织城市中的无依无靠、无固定收入、生活困难的人进行各种生产活动，克服困难，改善自己的生活。

农村扶贫是扶持贫困户脱贫致富，即根据贫困户的家庭状况以及脱贫能力，国家和集体有计划地在物资资金方面给予政策上照顾，使他们在国家、集体和社会的扶持下，通过自力更生发展生产，增加收入，摆脱贫困。同时，帮助贫困户掌握科学种田、科学管理，从事多种经营和副业生产的技术技能。

1978年第七次全国民政会议决定在全国推广扶贫，1983年第八次全国民政会议明确将扶贫作为民政工作的一项重要内容来发展，1986年国务院成立了贫困地区经济开发领导小组，安排了专项扶贫贴息贷款，重点扶持集中连片贫困地区。特别是随着《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》的实施，扶贫事业取得了巨大成就。在此基础上又进一步实施了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，指出：“我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。”

2013年10月，习近平总书记到湖南湘西考察时，首次提出了“精准扶贫”概念。在贵州又讲了六个精准，“对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”。精准扶贫的基本要求是针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理，从而有效地提高扶贫水平和扶贫效果。

到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。

根据扶贫的新任务和新要求，创新扶贫方式。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》提出要从以下几个方面开展扶贫工作：

第一，专项扶贫。包括易地扶贫搬迁，整村推进，以工代赈，产业扶贫，就业促进等。

第二，行业扶贫。包括发展特色产业，开展科技扶贫，完善基础设施，发展教育文化事业，改善公共卫生和人口服务管理，完善社会保障制度，重视能源和生态环境建设等。

第三，社会扶贫。包括加强定点扶贫，推进东西部扶贫协作，动员企业和社会各界参与扶贫等。

第四，国际合作。主要是开展国际交流合作，引进来等多种方式，创新机制，拓宽渠道，借鉴国际社会减贫理论和实践，开展减贫项目合作，促进减贫事业发展。

第五，政策保障。包括财税支持，投资倾斜，金融服务，产业扶持，土地使用，生态建设等。

（4）创立医疗救助制度

长期以来，我国对城镇单位劳动者实行了免费的医疗制度，其中机关事业单位职工享受的是公费医疗制度，而覆盖企业职工的则是劳保医疗制度；农村实行合作医疗制度，基本满足了城乡居民的医疗卫生需求。改革开放后既有的医疗制度不能适应社会主义市场经济体制改革的要求，我国从20世纪80年代后期就开始对公费医疗制度和劳保医疗制度进行改革，到了1998年建立了城镇职工基本医疗保险制度。农村原有的合作医疗制度因为农业生产经营方式的改革也流于形式，2003年建立了新型农村合作医疗制度。2007年建立了城镇居民基本医疗保险制度，填补了城镇居民医疗保险的空白。

但这些医疗保险制度都只能提供基本医疗保障，并且需要个人缴纳一定数量的医疗保险费，同时在享受医疗保险待遇时，个人要负担一定金额的医疗费用等。这些规定一是把缴费困难人员排除在外；二是对生大病、重病的居民来说必然会导致很重的负担，甚至是看不起病。

为了解决贫困、低收入群体的医疗保障问题，弥补基本医疗保险制度的不足。就需要建立医疗社会救助制度。在城乡基本医疗保险制度改革基本完成后，于2003年民政部、卫生部、财政部联合下发了《关于实施农村医疗救助的意见》，建立了农村医疗救助制度；2005年国务院办公厅转发民政部等部委关于建立城市医疗救助制度试点工作意见，决定从2005年实施城市医疗救助。

所谓医疗社会救助，主要是针对低保对象，低收入者或者其他贫困家庭以及自付医疗费用困难时，给予一定帮助的社会救助项目。由政府从资金、技术上为贫困人员中的疾病患者提供部分或全部基本的医疗健康服务。建立医疗救助制度的目的是，弥补“基本生活救助”制度和医疗保险制度的不足，切断贫病循环链，解决贫困人口的基本医疗保障问题。

3．我国新型社会救助体系基本确立

2000年之后我国社会救助制度不断完善，在建立最低生活保障制度的同时，相继建立了医疗救助制度、教育救助制度、住房救助制度、法律援助制度、临时救助制度等专项救助制度。改革完善了流浪乞讨人员救助制度、自然灾害救助制度等。目前，已经形成了以最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助以及医疗、教育、住房、就业和临时救助为主体，以社会力量参与为补充的社会救助制度体系。

在总结20多年救助制度改革经验的基础上，于2014年5月国务院发布了我国第一部综合性的社会救助行政法规《社会救助暂行办法》，对我国社会救助的原则，救助条件，救助内容，救助保障措施，救助工作的监督管理，违反《社会救助暂行办法》应当承担的法律责任等都做了明确规定。以此为标志，我国新型社会救助制度体系已经基本形成。

研讨题：

1．国外社会救助制度产生的背景是什么？

2．国外社会救助制度发展经历了哪些阶段？

3．我国社会救助体制改革的背景是什么？

4．我国社会救助制度改革的内容包括哪些方面？