第一节 西方国家社会救助制度产生与发展

一、西方国家社会救助制度的产生

（一）社会救助制度产生的社会背景

社会救助制度的产生是经济和社会发展的必然结果。人类历史上最早出现的社会救助形式是自发的帮困济贫活动，随着经济发展和社会进步产生了新贫困问题，面对新的贫困人们不断寻求新的解决方案，直至采取国家立法形式，实施制度化的社会救助。如果以西方国家颁布济贫法为标志，考察社会救助制度产生的社会背景，我们就可以对社会救助制度产生的社会背景做如下归纳：

1．生产社会化——放大了个人生活风险

生产的社会化表现为生产资料使用的社会化、生产过程的社会化以及产品的社会化。生产的社会化不仅带来了劳动方式、分配方式、交换方式的变化，也导致社会结构、家庭结构等发生了一系列变化，引起了许多新的社会问题和社会矛盾。集中表现在两个方面，一方面劳动者遇到的生活风险不断扩大，另一方面原有的家庭抵御风险的能力降低。在生产社会化过程中，由于工业化的发展，工伤事故不断发生，如工人的伤残、事故、职业病、中毒等事件经常发生。同时，劳动方式的变化、专业技术要求的提高等也促使劳动者退出生产领域，变成失业者和退休人员。这些风险在工业化之前是没有的或者是很轻微的。如果劳动者个人生活风险不能得到有效化解，就会日积月累，由小风险变为大风险，由局部风险演化为社会风险，给整个社会的健康发展带来威胁。

2．收入差距扩大——加剧了贫困产生

随着市场经济的发展，社会成员之间在收入水平上的差距不断拉大。这是因为市场经济是遵循着优胜劣汰的竞争规律。但是，这种效率原则往往与社会公平相矛盾。而社会不公平程度的加剧，导致贫富之间矛盾激化，最终必然会导致社会的不稳定。为了保证社会公平，就需要采取某种机制来缩小社会成员之间的收入差距，为低收入者提供社会所认可的基本生存保障。所以收入差距扩大，贫富悬殊是催生社会救助制度产生的直接动因。

3．家庭功能的弱化——抗风险和脱贫能力下降

生产社会化摧毁了自然经济条件下家庭的生产功能，迫使大家庭逐步趋向核心化、小型化的小家庭，因而家庭的抗风险能力就日益下降。在农业社会中，家庭既是消费单位，又是生产单位，同时还具有教育、养老等功能，因而对当时的各种生活风险具有较强的抵御能力。伴随着生产的社会化，家庭由生产与消费实体变为单一的消费实体。生活消费的经济来源主要依靠工资收入，一旦工资收入中断，其生活就会陷入困境。因此，家庭的抗风险能力下降，极容易发生个人及家庭的贫困。

4．社会生产力的发展——创造了解决贫困的物质基础

社会生产力的发展创造了更多的物质财富，为社会救助制度的建立提供了物质基础。社会财富的增加不仅为社会成员的社会救助奠定了物质基础，也规定了必须采取社会性救助方式来利用这些资源。因为，按照市场竞争规律是不会将财富无偿转移给贫困者的。

5．社会救助思想的发展——奠定了实施社会救助的思想基础

社会救助思想的渊源在社会救助制度产生之前早已存在。最初是从慈善角度认识和实施社会救济，进一步从人权角度认识和研究社会救助，认为国家有责任保证每个公民维持一定的生活水平，实施社会救助是国家为了维护社会正义，保障每个公民有体面的生活的一种不可推卸的责任。

6．民间救济机构的发展——创造了实施社会救助的组织基础

对生活有困难的社会成员的帮助，首先是民间的救助，如慈善救济，通过教会举办的慈善事业对困难者进行救济，其内容包括举办孤儿院、医院，给贫困者以食物与住房援助。其次是劳动者自发组织的互助组织，进行自救。这些自发的救助机构，为政府建立制度化的社会救助提供了组织基础或者借鉴。

（二）社会救助制度的产生

在上述社会条件具备的情况下，社会救助制度就应运而生。一般认为，英国是社会救助制度的发源地，其产生的标志是1601年的《伊丽莎白济贫法》，又称为旧《济贫法》。

英国之所以在世界上最早以国家法律的形式对生活无着的流浪人口进行社会救助，其原因在于英国从16世纪至17世纪发生了两件大事。

第一，发生了“圈地运动”。由于毛纺织业的发展，在农村，地主贵族通过大规模地剥夺农民土地，使大批农民背井离乡沦为乞丐和流浪者，其中相当一部分农民进入了城市。而在城镇，由于工作机会有限，流入城镇的农民中相当一部分没有找到工作，结果沦为贫困者。圈地运动改变了英国的土地制度，使大批农民成为贫困者，变成了无产者并被抛向劳动力市场。

第二，发生了产业革命。大机器生产代替了手工业生产，由于两者之间在技术、劳动生产率等方面存在着巨大差异，手工业无法与大机器生产竞争，这样就造成了大量的手工业者失去了原来的工作。同时，这些手工业者又没有大机器生产所要求的技术，因此其中相当多的手工业者无法从事大机器生产，从而使这些人失去了生活保障。

这些失业的农民和手工业者沦为社会最底层的贫困人员，构成了社会不稳定因素，对政府统治产生了严重威胁。为了稳定社会，维护新生资本主义制度的发展，就必须采取某种措施来保障这些贫困人员的最基本生活。在这种背景下，英国于1601年颁布了《伊丽莎白济贫法》，也称为旧《济贫法》。

旧《济贫法》的主要内容包括以下几个方面：第一，为有劳动能力的人提供劳动机会；第二，资助老人、盲人等失去劳动能力的人，为他们建立住所；第三，组织贫困者和儿童学习技术；第四，建立特别征税机关，从比较富裕地区征税补贴贫困地区；第五，提倡父母与子女的社会责任。

19世纪初期，随着资本主义的进一步发展，资产阶级的政治力量不断壮大，终于在1832年掌握了政权。从维护资产阶级利益出发，他们对过去的济贫政策进行总结，先后于1817年和1832—1834年组成《济贫法》调查委员会，对济贫法实施状况进行调查，并形成了相应调查报告。根据调查报告，英国议会于1834年通过了《济贫法》修正案，通常把它称为新《济贫法》。

在英国颁布与实施《济贫法》的同时，欧洲其他一些国家也发生了与英国类似的贫困问题，这些国家仿效英国纷纷颁布与实施本国的《济贫法》，建立济贫制度。

在这个阶段，社会救助的实施国家仅仅局限于英国、法国、德国等少数国家。各国济贫制度的出现，虽然还带有明显的惩罚性质，但毕竟开创了通过国家干预来解决贫困问题的先河，为社会救助制度的进一步发展奠定了基础。济贫法是在资本主义发展的初期，适应当时社会贫困发生的状况而采用的济贫措施。随着资本主义的发展其救助贫困的措施也在不断地发展和完善。

二、西方国家社会救助制度的发展

（一）初期发展阶段（1834—1882）

通过旧《济贫法》的实施，英国在一定程度上解决了贫困问题，但随着农村圈地运动的升级和城镇产业革命的发展，原来的济贫制度出现了越来越多的弊端，妨害了资本主义经济的发展。因此，英国1834年颁布了新《济贫法》，它与旧《济贫法》的根本区别在于，新《济贫法》认为保障公民的生存是国家的一项义务，救济不是消极行动，而是一项积极的社会保障措施，并由经过专门训练的社会工作人员从事此项工作。从这个意义上说，新《济贫法》的颁布和实施，是有其进步意义的。但新《济贫法》提供救济的水平不但没有提高，反而有所下降，救济的条件更加苛刻，更加不利于贫困者的生活改善。新《济贫法》更大的作用是，对英国资本主义发展提供了更多廉价的劳动力，促进了资本主义经济的快速发展。

新《济贫法》对欧洲其他工业化国家在建立社会救助制度上也产生了重大影响。在这一阶段，包括英国在内的工业化欧洲国家，都确立了以国家为责任主体的政府社会救助原则，以立法形式实施社会救助，从而在其实施对象上实现了普遍性。这样，以国家为责任主体和实施对象具有普遍性为基本特征的社会救助制度被确立起来。

（二）与社会保险并存阶段（1883—1944）

1883年，德国颁布了《疾病社会保险法》，在世界上率先建立了社会保险制度。继而于1884年颁布了《工伤事故保险法）;1889年又颁布了《老年和残疾社会保险法》。此后，奥地利、瑞典、匈牙利、丹麦、挪威、英国、法国等欧洲国家也先后实施了社会保险制度。瑞典于1891年开始实行疾病保险，英国于1911年制定了《国民保险法》等。

随着社会保险制度的建立，现代社会保障制度就由此产生，其基本结构为社会救助制度与社会保险制度。社会保险从风险管理的角度，保障社会成员基本生活不因意外事件的发生而遭受严重影响，为社会成员提供基本生活保障，满足他们的基本生活要求。社会救助是对遭遇生活困难，不能依靠社会保险来解决的一小部分社会成员，提供的补救性的最低生活水平的帮助，帮助其走出困境，回到正常的生活轨道。

因此，社会保险制度产生以后，社会救助的保障功能相对来说有所弱化，但社会保险并不能够取代社会救助。这主要表现为，以前的贫困问题在社会保障中只能通过社会救助机制来解决，社会救助在保障国民的最低生活和解决贫困方面承担了主要责任。而现在社会成员的基本生活保障主要由社会保险来保障，大部分社会成员的基本生活问题通过社会保险能够解决，贫困问题有所缓解。但因为社会保险只是风险防范和管理机制，并不能从根本上消除贫困问题，在社会运行中新贫困问题还会不断产生，针对贫困问题仍然需要加强和完善社会救助制度。

（三）多层面发展阶段（1944年至20世纪70年代）

在这个时期，社会福利制度诞生了。这样，社会保障制度就由社会救助制度、社会保险制度和社会福利制度组成，现代社会保障制度的基本框架最终形成。社会福利制度产生以后，社会保障的功能不局限于原来的保障基本生活水平，而是把保障国民较高生活水平也纳入进来。从此就形成了多层面的社会保障制度体系，首先是社会福利，提供较高水平的保障，作为社会保障的最高纲领，是要满足人高层次的需要（共同消费需求），目标是促进人的全面发展；其次是社会保险，作为风险化解的制度安排，提供基本水平的保障，保障在困难来临时能够维持基本生活水平；最后是社会救助，作为社会保障“兜底”性制度安排，只能提供最低水平的保障，帮助贫困者克服贫困的困扰。

第二次世界大战之前，虽然社会保障在资本主义各国发展很快，但仍然是不完善的。这主要表现为社会保障项目少，支付标准相对较低。第二次世界大战以后，在资本主义各国，社会保障事业发展迅速，进入了一个崭新阶段，即黄金阶段，在此期间，社会救助也得到了迅猛发展。许多资本主义国家受到《贝弗里奇报告》的影响，开始完善本国的社会保障制度，其中西欧和北欧各国纷纷建立了以“福利国家”为特征的社会保障制度。《贝弗里奇报告》中提出，英国的社会政策应该以消灭贫困、疾病、失业、无知和陋隘（住房和环境）这五大祸害为目标，主张建立一个全民性的社会保障制度，提供包括儿童补助、养老金制度、残疾津贴、失业救济、丧葬补助、妇女福利和贫困救济等全面的社会保障。

尽管这一时期社会保险和社会福利制度得到了长足的发展，社会保障水平有了较大幅度的提高，但是社会救助并没有因此而消失，而且成为了一国社会保障制度的有机构成总体部分，社会救助的内涵和形式发生了变化。从救助的性质上说，彻底摆脱了惩戒和怀柔的性质，剔除了救助过程中的不平等性，救助的权利性得到了真正体现，更加尊重受助者的人格和体面。从救助内容和救助水平看，已经从救助绝对贫困发展到救助相对贫困，救助项目更加全面，救助水平进一步提高。正是由于社会救助这些不可替代的保障功能和救助自身性质的更新，它自然成为了现代社会保障制度的重要组成部分。

（四）改革阶段（20世纪70年代至今）

从17世纪初社会救助制度产生开始起，资本主义社会救助制度的发展基本上是处于一个上升时期，无论是在保障项目上还是在支付标准上都在不断得到提高和完善。但从20世纪70年代末以后，资本主义各国开始对本国的社会救助制度进行改革或调整。其改革或调整的原因有以下几个方面：

第一，经济发展减缓，甚至停滞。20世纪70年代的两次石油危机直接给主要发达资本主义国家带来了经济危机，而这一时期的经济萧条又是以经济发展停滞与通货膨胀并存为特征。这种经济萧条给整个资本主义世界在经济、社会以及政治方面带来了很大冲击，导致到社会救助的财源萎缩。

第二，出现了“福利病”，劳动积极性下降。由于过于完善的社会救助制度，提供了全面而高水平的救助，就导致了越来越多的人依赖社会救助生活，一些人即使具有劳动能力并能够找到工作，也不愿意去工作。这种状况给正在工作的人也带来了很大的负面影响，使得现役劳动者对整个社会产生不满，结果导致他们劳动积极性的下降。这不仅加深了现役劳动者与依靠社会救助生活的人之间的对立情绪，而且对整个经济的发展也产生了非常消极的影响。

第三，社会救助管理效率低下。随着社会救助项目的增加和社会救助实施范围的扩大，一方面，社会救助管理机构规模也日趋扩大，管理人员也不断增多，管理费用迅速增加；另一方面，社会救助管理效率逐步下降，社会救助管理服务质量也在日趋下降。这种状况导致了整个社会的不满，人们要求改革社会保障管理体制的呼声日趋高涨。

以英国和美国为代表，开始了对社会救助制度乃至整个社会福利制度的改革。1979年，撒切尔夫人上台执政以后，对英国的社会福利制度进行了大幅度的改革或调整，试图改变英国从前“福利国家”所带来的弊端。1981年，里根就任总统后，对美国的社会保障制度也进行了实质性改革，实施新联邦主义，实行联邦政府与地方政府分级管理的社会保障体制。其中，社会救助的改革有以下一些基本特征：

第一，强调社会救助的保障水平要适应国民经济的发展水平。第二次世界大战以后，资本主义各国纷纷加快完善本国的社会救助制度，社会救助的保障水平已经超越了国民经济发展水平，或者说超过了经济发展水平的承受能力。结果，使国家财政在社会救助方面的负担越来越重，带来了严重的财政赤字，阻碍了国民经济的正常发展。因此，需要通过改革纠正过去社会救助与经济发展不相适应的状况，具体措施表现为降低社会救助支付水平、严格社会救助享受条件、减少救助项目等。

第二，强调国家和个人两者的责任，更加注重个人责任。在改革社会救助制度时，更加注重个人在自己生活保障中的责任和作用，提倡个人自我负责，努力工作，自主生活。重新整合国家与个人之间的保障责任关系，纠正过去两者之间的失衡状况，减轻国家财政在社会救助方面的过重负担。